差額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理探討

周華

【摘 要】隨著我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的深入，如何在有限的資源面前，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的供給側(cè)改革，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題。本文闡述了差額撥款事業(yè)單位做為擁有國家財(cái)政撥款和市場經(jīng)營自有資金等多樣資金結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，在預(yù)算管理制度建設(shè)方面，預(yù)算編制的科學(xué)合理性方面，預(yù)算執(zhí)行過程中的有效落實(shí)方面，以及預(yù)算評價(jià)與監(jiān)督等方面的諸多問題；從思想、制度、方法和執(zhí)行方面分析了影響單位預(yù)算管理的因素；提出了通過增強(qiáng)預(yù)算管理意識，完善健全制度體系；運(yùn)用更科學(xué)的編制方法和現(xiàn)代化信息手段增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度；構(gòu)建合理的績效評價(jià)體系實(shí)施有效監(jiān)督等改善措施。我們認(rèn)為，通過預(yù)算管理的科學(xué)合理運(yùn)用能夠讓事業(yè)單位更高效、規(guī)范，能夠促進(jìn)財(cái)政資源有效整合和優(yōu)化，能夠真正激發(fā)出事業(yè)單位生機(jī)與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】差額撥款；預(yù)算管理

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，有著政府機(jī)構(gòu)和營利性市場主體所不具備的優(yōu)點(diǎn)。目前，我國社會事業(yè)發(fā)展相對滯后，公益服務(wù)供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質(zhì)量和效率不高。隨著我國分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的深入，如何在有限的資源面前，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的供給側(cè)改革，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大有效供給，更好滿足廣大人民群眾的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題?，F(xiàn)有事業(yè)單位構(gòu)成中不能或不宜由市場配置資源的，一般由財(cái)政全額撥款供養(yǎng)；可以部分由市場配置資源的，由財(cái)政差額撥款扶持。在改革過程中，差額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理體系作為體制改革的重要部分，對于促進(jìn)事業(yè)單位適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好的履行社會公益服務(wù)職能具有重要的作用。當(dāng)前，差額撥款事業(yè)單位在預(yù)算管理制度建設(shè)方面，預(yù)算編制的科學(xué)合理性方面，預(yù)算執(zhí)行過程中的有效落實(shí)方面，以及預(yù)算評價(jià)與監(jiān)督等方面都存在諸多問題。因此，探討預(yù)算管理對差額撥款事業(yè)單位現(xiàn)在以及未來怎樣能夠更好的發(fā)揮服務(wù)職能具有重要意義。

一、差額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其存在的問題

1.預(yù)算管理意識薄弱，制度體系不健全

事業(yè)單位上至單位領(lǐng)導(dǎo)下至普通員工對預(yù)算管理意識薄弱，沒有充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，單位領(lǐng)導(dǎo)不重視帶來的是整個機(jī)構(gòu)的忽視，在進(jìn)行編制工作時不能夠投入足夠的人力和物力，缺乏充分的調(diào)研和論證；事業(yè)單位預(yù)算管理的人員比較少，甚至是一人多崗兼職管理預(yù)算工作；預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置相對簡單，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)算工作準(zhǔn)備充分，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確到位。

事業(yè)單位現(xiàn)有的預(yù)算管理制度是行政事業(yè)單位的管理規(guī)范，沒有專門出臺針對事業(yè)單位的預(yù)算管理參考文件。而由于事業(yè)單位的資金部分或全額來源于財(cái)政撥款，導(dǎo)致很多事業(yè)單位的預(yù)算管理制度采用行政單位財(cái)政預(yù)算管理模式，忽視了事業(yè)單位市場運(yùn)作部分。差額撥款事業(yè)單位在預(yù)算管理工作中到底應(yīng)該全部遵循財(cái)政預(yù)算口徑來進(jìn)行管理還是適當(dāng)借鑒企業(yè)預(yù)算管理模式探索出適合自己的特殊方式，如何把握財(cái)政和市場的尺度，從單位領(lǐng)導(dǎo)到具體工作人員都比較迷茫。

2.預(yù)算編制方法簡單，缺乏科學(xué)合理性

差額撥款事業(yè)單位資金結(jié)構(gòu)包括財(cái)政撥款和通過市場經(jīng)營產(chǎn)生的事業(yè)收入或投資利得，由于兩種資金的使用范圍和規(guī)定有所差異，這種特殊的組合模式導(dǎo)致預(yù)算編制比較復(fù)雜。財(cái)政撥款要求遵循行政單位的財(cái)政資金執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)管理，而經(jīng)營活動產(chǎn)生的資金是事業(yè)單位在市場取得的，相對靈活，管理上也可以適當(dāng)放寬執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如果把兩者完全區(qū)分開來不利于事業(yè)單位的整體結(jié)構(gòu)發(fā)展，但如果融合二者編制預(yù)算，其難度和工作量也是顯而易見的。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)復(fù)雜特殊，在實(shí)際工作中單位領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員都會產(chǎn)生畏難情緒，造成大多數(shù)單位直接采用簡單的增量預(yù)算的方法或者直接“拍腦袋定預(yù)算”，方式方法簡單籠統(tǒng)，造成預(yù)算編制的科學(xué)合理性不強(qiáng)，質(zhì)量低下。

預(yù)算的編制時間同樣由于差額撥款事業(yè)單位資金來源的特殊性，在編制上報(bào)時間上存在差異。財(cái)政撥款一般要求在當(dāng)年的10月上報(bào)次年預(yù)算，這樣才能趕上來年的人民代表大會審批預(yù)算，而一般一個完整的財(cái)務(wù)年度是以自然年為準(zhǔn)，即每年的1月1日到12月31日，這樣就在編報(bào)中存在著時間差異。

3.預(yù)算執(zhí)行力度不夠，資金使用效益低下

預(yù)算管理意識薄弱導(dǎo)致預(yù)算在編制過程中往往是財(cái)務(wù)部門推進(jìn)編制，業(yè)務(wù)部門僅僅參與，做不到真正意義上的“二上二下”。但是在實(shí)際工作中業(yè)務(wù)部門才是真正的預(yù)算執(zhí)行部門，預(yù)算執(zhí)行的好壞完全取決于業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)開展情況。業(yè)務(wù)部門會根據(jù)工作的進(jìn)度需求不斷調(diào)整部門的預(yù)算內(nèi)容，隨意要求追加或者變更預(yù)算，讓全年的預(yù)算編制流于形式。

預(yù)算的編制并沒有有效的推進(jìn)業(yè)務(wù)部門工作的開展，業(yè)務(wù)部門沒有積極執(zhí)行預(yù)算的意識，往往在工作中造成拖沓，給財(cái)務(wù)預(yù)算工作人員造成很大的困擾，到下半年就開始不斷催促業(yè)務(wù)部門積極開展業(yè)務(wù)，造成年底突擊花錢的局面，造成效率低下和資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

4.缺乏行之有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，績效評價(jià)機(jī)制不健全

對于預(yù)算過程的監(jiān)督缺乏行之有效的監(jiān)管機(jī)制，這種監(jiān)管機(jī)制可以來自內(nèi)部或者外部。內(nèi)部可以通過本單位內(nèi)審部門或者紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對預(yù)算進(jìn)行監(jiān)察，特別是對預(yù)算的編制、執(zhí)行等事前、事中過程的監(jiān)管，外部可以來自同級財(cái)政部門的監(jiān)管以及社會或者第三方的審計(jì)監(jiān)督。

對于事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況，缺乏科學(xué)合理的績效評價(jià)體系?？冃гu價(jià)不到位，首先是沒有真正敢于評價(jià)的機(jī)構(gòu)，在真正會涉及到部門或者個人利益的情況下，“老好人”現(xiàn)象會普遍存在。其次是可能產(chǎn)生了績效評價(jià)，得到一些評價(jià)結(jié)果，但是最終績效考核的執(zhí)行卻形同虛設(shè)，干不干一個樣，干好干壞一個樣，依然是大鍋飯時代的運(yùn)作模式。

二、影響差額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的因素

1.思想意識決定行動

事業(yè)單位預(yù)算管理意識薄弱不薄弱，能否健全管理制度體系，源于單位”一把手”的態(tài)度。如果單位“一把手”能夠牽頭推進(jìn)預(yù)算管理，把預(yù)算管理體系真正融入到日常業(yè)務(wù)管理中去，就能使制度落地責(zé)任生根。但是我們不能等所有的“一把手”自我覺醒，通過自上而下全面推行預(yù)算管理，建立預(yù)算管理的“一把手”問責(zé)制，切實(shí)考核預(yù)算的編制及執(zhí)行效果，有相應(yīng)的績效評價(jià)并進(jìn)行有效監(jiān)督，讓還未覺醒的“一把手們”真正動起來，牽頭單位全體員工開展預(yù)算管理工作，推動單位預(yù)算管理制度的完善，在預(yù)算管理全過程中能夠?yàn)榫唧w業(yè)務(wù)人員做堅(jiān)強(qiáng)的后盾，就能沖破舊有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的意識，在新常態(tài)下穩(wěn)步前進(jìn)。

2.預(yù)算制度是立足點(diǎn)

古語說：“沒有規(guī)矩，不成方圓?！蹦壳?，我國預(yù)算管理體系都是在《中華人民共和國預(yù)算法》的約束下編制完善預(yù)算管理制度。好的機(jī)制能使預(yù)算管理在經(jīng)濟(jì)活動中達(dá)到事半功倍的效果，壞的機(jī)制則會造成惡性循環(huán)，甚至使經(jīng)濟(jì)體變成一盤散沙。差額撥款事業(yè)單位擁有財(cái)政資金和自有資金，如果能夠制定出融合多樣資金結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)使用方法的制度，對推動預(yù)算管理工作會起到積極的作用。

3.編制方法是工具

在整個預(yù)算管理體系中，預(yù)算編制的科學(xué)合理性影響著預(yù)算的有效執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行力的高低事關(guān)預(yù)算編制的有效落實(shí)，因此科學(xué)合理的預(yù)算編制方法是預(yù)算貫徹落實(shí)的開端。目前預(yù)算工作做不到投入足夠的人力、物力進(jìn)行調(diào)查研究，使用簡單籠統(tǒng)的編制方法使數(shù)據(jù)脫離實(shí)際，基層單位數(shù)據(jù)的極大偏差經(jīng)過層層上報(bào)匯總后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)更是“面目全非”。如果能夠積極推進(jìn)規(guī)范易行、科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，就能夠提升預(yù)算管理的整體水平。

4.執(zhí)行力就是戰(zhàn)斗力

在業(yè)務(wù)開展過程中，業(yè)務(wù)部門沒有對預(yù)算管理的足夠重視，造成與業(yè)務(wù)工作相脫節(jié)，導(dǎo)致流于形式的預(yù)算無法成為有效推動業(yè)務(wù)開展的“強(qiáng)心劑”。如果以結(jié)果為導(dǎo)向提高執(zhí)行力，通過有效的績效評價(jià)考核來體現(xiàn)，運(yùn)用準(zhǔn)確的指標(biāo)真實(shí)反映出執(zhí)行力度的好壞，將給今后的業(yè)務(wù)活動提供更加豐富的數(shù)據(jù)資料，進(jìn)而提升整個單位的戰(zhàn)斗力、競爭力和凝聚力。

三、改善差額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

1.增強(qiáng)預(yù)算管理意識，完善健全制度體系

從單位領(lǐng)導(dǎo)到全體員工要增強(qiáng)預(yù)算管理意識，健全約束機(jī)制，徹底改變預(yù)算管理中“重分配，輕管理”的現(xiàn)象。首先，預(yù)算編制不僅僅是財(cái)務(wù)部門的事情，也不是某個個人或者部分人員的事情，預(yù)算是貫穿在整個經(jīng)濟(jì)活動中的，從預(yù)算的編制、執(zhí)行到監(jiān)督評價(jià)都涉及到每個員工。其次，預(yù)算的來源要依靠業(yè)務(wù)部門，只有業(yè)務(wù)部門準(zhǔn)確的設(shè)計(jì)制定出次年需要開展的業(yè)務(wù)內(nèi)容以及需要達(dá)到的業(yè)務(wù)水平，才能據(jù)此有的放矢的編制預(yù)算。

要加大力度完善預(yù)算制度體系，有可能的話建議財(cái)政部門劃清行政單位和事業(yè)單位關(guān)于預(yù)算編制執(zhí)行方面的界限，提出一些相對靈活的，更能發(fā)揮事業(yè)單位有益補(bǔ)充的促進(jìn)事業(yè)單位市場化的規(guī)章制度。

2.協(xié)調(diào)統(tǒng)一編制口徑，運(yùn)用更科學(xué)的編制方法

差額撥款事業(yè)單位雖然在資金來源上存在多樣性，但是作為一個事業(yè)單位整體，單位的預(yù)算需要一個相對統(tǒng)一的時間口徑和編制方法。在編制時間上，由于財(cái)政預(yù)算上報(bào)時間涉及面大，不太可能更改，那么就要協(xié)調(diào)預(yù)算核算財(cái)年調(diào)整為上年10月到次年9月，同樣是12個月的財(cái)年考核，不論是財(cái)政資金還是自有資金都能達(dá)到一定程度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

預(yù)算的編制方法要尋求適合財(cái)政資金和自有資金的編制方法，而不是簡單籠統(tǒng)的增量預(yù)算方法。零基預(yù)算是多數(shù)理論推薦并且經(jīng)過大多數(shù)國家使用印證的更加科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。零基預(yù)算是以所有的預(yù)算支出為零作為出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容及其開支是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費(fèi)用預(yù)算的方法。零基預(yù)算能夠減少無法準(zhǔn)確量化服務(wù)的弊端，同時可以帶動業(yè)務(wù)部門切實(shí)參與到預(yù)算編制過程中來，一切以業(yè)務(wù)部門需要開展的工作為出發(fā)點(diǎn)，如果讓業(yè)務(wù)部門提出來年需要多少錢開展業(yè)務(wù)可能無法準(zhǔn)確衡量，但是讓業(yè)務(wù)部門提出來年需要開展幾項(xiàng)工作，工作計(jì)劃是什么就比較可行了。完全摒棄基期的預(yù)算數(shù)據(jù)，一切從零出發(fā)，根據(jù)業(yè)務(wù)部門需要開展的工作內(nèi)容，權(quán)衡事業(yè)單位整體資金流動情況，統(tǒng)籌財(cái)政資金和自有資金，協(xié)調(diào)各部門間業(yè)務(wù)優(yōu)先利弊，合理分配單位整體資金的使用。業(yè)務(wù)工作的開展交給業(yè)務(wù)部門，預(yù)算匯總協(xié)調(diào)和分配交給更專業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算人員，這樣也減少業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的矛盾和沖突。

對于某些大中型預(yù)算項(xiàng)目，特別是一些跨年度預(yù)算項(xiàng)目，在預(yù)算編制過程中可以根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度、完工百分比等方式分成若干中、小項(xiàng)目并由業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)預(yù)算部門溝通切分整體預(yù)算，對于沒有必要繼續(xù)運(yùn)行的項(xiàng)目果斷放棄，不再占用預(yù)算，有效提升資金的使用效益。

3.運(yùn)用現(xiàn)代化信息手段，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度

高質(zhì)量的預(yù)算編制方案，需要高效的預(yù)算執(zhí)行，才能夠?qū)崿F(xiàn)事業(yè)單位資金的高效合理使用，因此事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的權(quán)威性和約束性。單位應(yīng)該嚴(yán)格按照年度預(yù)算各項(xiàng)指標(biāo)，對預(yù)算進(jìn)行層層分解，落實(shí)到人，在支付過程中，特別是使用財(cái)政資金時杜絕超預(yù)算支出和政府采購定點(diǎn)支付原則，明確資金使用過程中的責(zé)權(quán)利，防止出現(xiàn)腐敗和違法亂紀(jì)行為產(chǎn)生，促進(jìn)財(cái)政資金使用能夠落到實(shí)處，最大限度的發(fā)揮事業(yè)單位的效益。

通過現(xiàn)代化信息手段，搭建OA內(nèi)控系統(tǒng)平臺，借助信息化流程，讓審批風(fēng)險(xiǎn)前置，做到每一筆支出都有對應(yīng)審批領(lǐng)導(dǎo)的簽批，超預(yù)算支出無法在流程中通過執(zhí)行下去。通過現(xiàn)代化信息手段也可以把財(cái)務(wù)預(yù)算人員適當(dāng)解放出來，把更多的精力用于與業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)溝通上，積極督促推動業(yè)務(wù)活動的合理有序開展。

針對較大規(guī)模的業(yè)務(wù)活動的開展，如果可以在上半年執(zhí)行的業(yè)務(wù)盡量協(xié)調(diào)到上半年執(zhí)行，這樣可以大大提升各時間段的預(yù)算執(zhí)行度。對于能夠分解的大型項(xiàng)目，在項(xiàng)目開始時要有預(yù)算分項(xiàng)明細(xì)報(bào)告，在項(xiàng)目結(jié)束時要提出項(xiàng)目決算報(bào)告。

通過有針對性的財(cái)務(wù)預(yù)算培訓(xùn)，讓業(yè)務(wù)部門特別是具體實(shí)施人員能夠準(zhǔn)確了解到在資金使用中的要求，嚴(yán)禁超預(yù)算超標(biāo)準(zhǔn)使用資金。

4.加強(qiáng)預(yù)算管理的有效監(jiān)督，構(gòu)建合理的績效評價(jià)體系

事業(yè)單位預(yù)算資金的使用目前還處于粗放的階段，應(yīng)該有相應(yīng)有力的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算資金一旦批復(fù)下達(dá)就應(yīng)該著手組織進(jìn)行實(shí)施，對預(yù)算的指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分解，確保預(yù)算順利執(zhí)行。本單位內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的預(yù)算支出監(jiān)察和審計(jì)制度，對于那些違法亂紀(jì)的部門和個人進(jìn)行嚴(yán)肅處理。通過信息公開或者主動尋找第三方的審計(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，推進(jìn)公共事業(yè)組織活動的透明化，由社會來評價(jià)事業(yè)單位業(yè)績，并由業(yè)績決定其是否能夠繼續(xù)生存。

預(yù)算管理的有效性發(fā)揮離不開科學(xué)的績效評價(jià)管理，由單位的“一把手”牽頭進(jìn)行績效評價(jià)，給予績效評價(jià)足夠的重視。在事業(yè)單位預(yù)算的績效考核和評價(jià)中，應(yīng)該分季、半年、全年進(jìn)行動態(tài)考評，及時對各項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行反饋和處理，保證資金使用與預(yù)算目標(biāo)的一致性，及時的調(diào)整和糾正預(yù)算執(zhí)行發(fā)生的偏差。

四、結(jié)束語

本文闡述了差額撥款事業(yè)單位在預(yù)算管理制度體系方面，預(yù)算編制科學(xué)合理性方面，預(yù)算執(zhí)行過程有效落實(shí)方面，以及預(yù)算評價(jià)與監(jiān)督等方面的諸多問題；從思想、制度、方法和執(zhí)行方面分析了影響單位預(yù)算管理的因素；提出了完善預(yù)算管理體系建設(shè)，運(yùn)用更科學(xué)的編制方法以及現(xiàn)代化信息手段，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，提升預(yù)算監(jiān)督體系和績效評價(jià)體系等改善差額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的措施。在我國社會管理體制走向“小政府，大社會”的轉(zhuǎn)型過程中，事業(yè)單位更要不斷擴(kuò)大提供公益服務(wù)總量，逐步提高服務(wù)水平，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善人民群眾生活方面發(fā)揮重要作用。預(yù)算管理的科學(xué)合理運(yùn)用能夠讓事業(yè)單位更高效、規(guī)范，能夠促進(jìn)財(cái)政資源有效整合和優(yōu)化，能夠真正激發(fā)出事業(yè)單位生機(jī)與活力，不斷提高公益服務(wù)水平和效率，促進(jìn)公益事業(yè)大力發(fā)展，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

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