古德諾“政治與行政二分法”對我國行政體制改革的啟示

李芳

【摘要】威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中首次提出將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，成為一門獨(dú)立的學(xué)科；之后古德諾進(jìn)一步發(fā)展了威爾遜的政治行政二分的思想，提出政治與行政二分法，并指明了政治與行政的功能界限，但其思想關(guān)注點是二者的“協(xié)調(diào)”而非“分立”。這種“協(xié)調(diào)”理念對于新時代條件下的行政體制改革仍具有借鑒意義和價值，本文將首先概述古德諾的“政治行政二分法”的主要內(nèi)容，其次分析我國行政體制改革中存在的一些問題，最后探討古德諾“政治與行政二分法”對我國行政體制改革的啟示。

【關(guān)鍵詞】古德諾；政治與行政二分法；行政體制改革

古德諾以威爾遜提出的行政與政治分離思想為基礎(chǔ)，又對其進(jìn)行詳盡分析，提出政治與行政二分法的系統(tǒng)理論，他的“政治與行政二分法”盡管與前人思想仍有共通之處，但思想關(guān)注點已不再限于理論視角實現(xiàn)學(xué)科分離，而是從技術(shù)視角實現(xiàn)二者“協(xié)調(diào)”。通過對古德諾“政治與行政二分法”思想內(nèi)容的梳理，我們可以從中獲得推進(jìn)我國行政體制改革的有益啟示。

一、古德諾“政治與行政二分法”主要內(nèi)容

1.對政治與行政功能的闡釋

古德諾在《政治與行政》的開篇就清楚地指出“在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行”。也就是說政府有“政治”與“行政”兩種功能，這是政治與行政二分思想的核心理論基礎(chǔ)。

對于“政治”與“行政”兩種功能具體所指古德諾賦予的涵義與大多政治著述不同，他認(rèn)為“政治”的功能范圍包括了一切與國家意志表達(dá)有關(guān)的活動，如制憲、立法、選舉以及對國家意志執(zhí)行的控制、司法機(jī)關(guān)對憲法的解釋、行政機(jī)關(guān)頒布法令等活動；“行政”也不只有單純的執(zhí)行功能，廣泛涵蓋了大量的公共管理或公共服務(wù)職能以及司法等一切有關(guān)國家執(zhí)行的活動。古德諾認(rèn)為，盡管政府的這兩種功能的分化非常明顯，把這兩種功能分派給兩個分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的”?！罢伪仨殞π姓刂埔员ＷC國家意志執(zhí)行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的。”他對政治與行政間關(guān)系的界定是政治控制行政，但這種控制又不能超過一定的“度”，主要是尋求兩者之間達(dá)到某種形式的協(xié)調(diào)。

2.政治與行政相協(xié)調(diào)的路徑

在論證了政治與行政協(xié)調(diào)的必要性后，古德諾又指出了實現(xiàn)政治與行政走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路。

（一）政治與行政相協(xié)調(diào)的道路之一是政治對行政的適度控制

從政治實踐上講，使政治功能與行政功能相分離不可能實現(xiàn)，政治必須取得對行政的控制，國家意志的表達(dá)才能更代表民意，這也是行政的合法性基礎(chǔ)。但這種控制必須在一定限度之內(nèi)，保證政治與行政之間有合理的界限，比如限于對狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)控制機(jī)構(gòu)的高層官員、只要求最高級執(zhí)行性官員從屬于政治等，否則不但不會產(chǎn)生政治與行政的功能協(xié)調(diào)，還會嚴(yán)重?fù)p害行政機(jī)關(guān)效率，致使行政功能失去其賴以存在的公共性。

（二）政治與行政相協(xié)調(diào)的道路之二是行政的適度集權(quán)

政治適當(dāng)掌握行政的同時還需要行政保持一定的集權(quán)化。行政適度集權(quán)可以使地方政治共同體運(yùn)用執(zhí)行權(quán)力或非執(zhí)行性權(quán)力，靈活調(diào)整代表國家的機(jī)關(guān)表達(dá)的意志，使之更適應(yīng)地方共同體，在執(zhí)行機(jī)關(guān)無法控制自身情況下，國家意志的實現(xiàn)也將成為空話，因此古德諾認(rèn)為要適當(dāng)保證行政具有一定的集權(quán)化。

總的來說，分離是為了政治與行政之間更好地協(xié)調(diào)，政治對行政的有限控制又保證了兩種功能的合理界限。

二、我國行政體制改革中存在的問題

1.行政體制改革的整體性和配套性增大了改革難度

行政體制改革的深入推進(jìn)需要與其他改革相互配合。行政體制改革本身就是政治體制改革這一大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，處于改革的核心，政治與行政之間有密不可分的聯(lián)系；此外由于中國特殊國情，經(jīng)濟(jì)與行政之間也有千絲萬縷的關(guān)系，行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革互相影響，行政體制改革與其他體制改革的配合程度將影響行政體制改革推進(jìn)進(jìn)度。

2.公務(wù)員隊伍能力有待提升

隨著經(jīng)濟(jì)科技飛速發(fā)展，社會進(jìn)入信息化和大數(shù)據(jù)時代，社會管理難度逐漸加大、社會矛盾呈現(xiàn)出多發(fā)性、群體性、復(fù)雜性、長期性等特點，這些對公務(wù)員素質(zhì)能力都提出了更高要求，培養(yǎng)一支高水平、專業(yè)化的公務(wù)員隊伍對實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新，推進(jìn)行政體制改革具有重要意義。

3.黨政關(guān)系不明

中國特定的黨政關(guān)系造成了政治對行政的絕對主導(dǎo)，這使行政部門無法充分獨(dú)立行使管理權(quán)限。在行政管理過程中，政治對行政的侵奪突出表現(xiàn)在黨組織對行政管理權(quán)能的分享，如政府各項工作以黨委個別領(lǐng)導(dǎo)人意志為轉(zhuǎn)移；黨政不分，黨委插手具體行政事務(wù)；行政權(quán)力依賴政治權(quán)力，甚至借此逃脫司法監(jiān)督，權(quán)力“尋租”現(xiàn)象更層出不窮。這些現(xiàn)象造成了行政效率低下，政府形象受損，黨的執(zhí)政能力引起質(zhì)疑。

4.政府部門機(jī)構(gòu)臃腫

我國政府機(jī)構(gòu)總量偏多、分工過細(xì)，有些職責(zé)交叉重復(fù)，造成協(xié)調(diào)及追責(zé)困難，不僅增加了管理成本，更導(dǎo)致部門間各自為政；此外政府決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)往往由同一部門行使，決策與執(zhí)行的不分造成利益機(jī)制固化、執(zhí)行缺乏監(jiān)督、腐敗滋生等問題，嚴(yán)重侵犯了公共利益；此外政府管理層次過多和黨政兩套班子機(jī)構(gòu)上下同構(gòu)造成決策執(zhí)行的效率遞減和人力物力浪費(fèi)。這些在一定程度上都給行政體制改革增加了新的任務(wù)。

三、古德諾“政治與行政二分法”對我國行政體制改革的啟示

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計，加快配套改革步伐

通過“政治行政二分法”我們對于行政和政治的自身特點有了更加清晰的認(rèn)識，我們不能把二者絕對分離看待，但在政治實踐中，我們可以通過二者協(xié)調(diào)實現(xiàn)功能的融合?，F(xiàn)實管理的復(fù)雜性已不再是政府憑借一己之力可以解決的，因此必須加快行政體制改革并結(jié)合我國政治體制改革，在強(qiáng)化頂層設(shè)計的同時使各種配套改革跟上步伐。

2.健全完善現(xiàn)代公務(wù)員制度

古德諾的政行二分理論為我國行政機(jī)關(guān)保持相對獨(dú)立性提供了理論基礎(chǔ)，但若想使行政機(jī)關(guān)保持獨(dú)立和最大程度發(fā)揮行政功能需要政府有履行行政職能的條件。因此要健全完善現(xiàn)代公務(wù)員制度，提高公務(wù)員選拔條件，創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，滿足政府的人才儲備需求，促使行政工作朝著知識化、專業(yè)化、技術(shù)化、制度化方向發(fā)展，從而有效發(fā)揮政府行政功能，提高行政效率。

3.構(gòu)建和諧黨政關(guān)系

“政治”與“行政”是兩個不同的領(lǐng)域，雖然二者沒有明確界限且無法絕對分離，但仍不可將二者混為一談，結(jié)合我國黨政關(guān)系實際可以正確把握黨政分開內(nèi)涵，構(gòu)建和諧黨政關(guān)系。首先，明確黨政部門角色定位。我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制這一國情決定了我國政治與其他領(lǐng)域的關(guān)系，也說明政治在無形之中控制著行政，而且隨著社會問題逐漸復(fù)雜化，精力有限的黨不可能總攬全局，因而要轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。從宏觀上加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，不再干涉行政機(jī)關(guān)的具體行政事務(wù)，讓政府真正擁有自由裁量權(quán)和完整的執(zhí)行權(quán)，但黨要時刻把握住政治大方向，對政府的行政行為合理監(jiān)督并對不當(dāng)行為適時糾偏；其次，保持政府部門獨(dú)立性。政府應(yīng)接受黨在工作原則上的指導(dǎo)，但在具體實踐經(jīng)濟(jì)、司法等工作時，政府部門應(yīng)具有自由裁量權(quán)，本著對人民負(fù)責(zé)原則，根據(jù)具體情況獨(dú)立自主地開展工作。

4.權(quán)力配置分散化，進(jìn)行分權(quán)改革

古德諾在實現(xiàn)政治與行政走向協(xié)調(diào)的兩條路徑中都談到了“度”的問題，這給我們的啟示是任何事情都會過猶不及，控制在一定的度內(nèi)才能達(dá)到最好效果。我國在行政體制上也要學(xué)會“放”與“集”的調(diào)節(jié)，形成完善的權(quán)力和權(quán)利“集放模式”。

首先是縱向分權(quán)即中央與地方關(guān)系。在職責(zé)同構(gòu)的體制背景下，中央與地方權(quán)限不清、職責(zé)范圍不明，結(jié)果造成權(quán)力收放隨意和政策不穩(wěn)定。在行政體制改革中要注意兩者之間利益分配問題，中央政府要給地方更多的自主權(quán)，通過行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)相結(jié)合的方式，提高地方政府公共服務(wù)能力，逐步優(yōu)化行政層級，使地方積極性得到充分發(fā)揮，但在權(quán)力下放的同時中央也要加強(qiáng)監(jiān)督地方政府方面落實情況，以防止產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的情況。

其次是橫向分權(quán)即政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)要適度分開。目前，我國很多部門三權(quán)合一，極大地影響了權(quán)力約束機(jī)制的建立。因此要將行政權(quán)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，通過建立完善的績效考核、監(jiān)督機(jī)制，使部門間形成良性互動，提高行政效率，減少腐敗，同時充分發(fā)揮民主集中的作用，定期對階段性工作總結(jié)，反饋，制定下一步計劃。

四、小結(jié)

“政治與行政二分”理論自產(chǎn)生以來，批判的聲音一直不絕于耳，盡管如此，我們?nèi)圆豢煞裾J(rèn)它有著重要的理論和實踐意義。它為政治和行政提供了新的管理視角和思路，這對我國行政體制改革有很好的啟發(fā)作用，但我們應(yīng)在清醒認(rèn)識我國國情基礎(chǔ)上有選擇性地借鑒，不可簡單盲目地生搬硬套。

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