吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的問題與對策分析

王在亮++許東波

[摘要]

以吉林省作為研究視角，討論其在深度參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中的重要地位，重點分析吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的六大主要問題，并就吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提出五條針對性建議，不僅能夠加速推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的東北線建設(shè)，而且對全面振興吉林省經(jīng)濟(jì)、在2020年全面建成小康社會具有重大意義。

[關(guān)鍵詞]

吉林省；絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)；定位；問題；對策

[中圖分類號]F0615[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]10022007（2017）02004208

2013年9月，習(xí)近平在訪問哈薩克斯坦期間，提出了建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略構(gòu)想，它是“一帶一路”總體戰(zhàn)略構(gòu)想的重要組成部分，是中國與沿線亞歐國家進(jìn)行更大范圍、更高水平、更深層次的對外開放和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作實踐的重要平臺。中國政府高度重視絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，通過高層往來，與有關(guān)國家和區(qū)域組織達(dá)成廣泛共識，并簽署雙邊及多邊合作框架，通過建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金，為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供充足的資金支持。在2015年3月正式發(fā)布的為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供明確行動路線圖的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）官方文件當(dāng)中，明確提出將吉林省作為“與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運合作，推進(jìn)構(gòu)建北京-莫斯科歐亞高速運輸走廊，建設(shè)向北開放的重要窗口”[1]的東北戰(zhàn)略支點之一。所以說，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)將會給吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的重大歷史發(fā)展機(jī)遇。從這個意義來說，正確分析吉林省在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的定位，重點分析吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的主要問題，并就吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提出針對性對策和建議，不僅能夠加速推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的東北線建設(shè)，而且對全面振興吉林省經(jīng)濟(jì)，確保吉林省在2020年按期實現(xiàn)全面建成小康社會具有重大意義。

一、吉林省在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的定位

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是一項長期的、艱巨的系統(tǒng)性工程，輻射領(lǐng)域廣泛，覆蓋國家和地區(qū)眾多。處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶之東北線位置的東北地區(qū)，能否實現(xiàn)再次騰飛，能否再次成為“全國重要的經(jīng)濟(jì)支撐帶”，不僅關(guān)系到振興東北戰(zhàn)略的成敗，也是關(guān)系到東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化未來發(fā)展命運的關(guān)鍵。

在歷史上，吉林省就曾深度參與古絲綢之路，是中國到日本、俄羅斯的“北絲綢之路”古代“北絲綢之路”主要分為三個時期：第一，發(fā)始于魏漢時期，《三國志·魏志·夫余傳》等史料明確記載，建都于今天吉林省的扶余國就與中原王朝存在絲綢商貿(mào)往來，大體同一時期的高句麗王朝因為與漢朝以及中原王朝的“藩屬”關(guān)系，形成了著名的 “朝貢道”，吉林省的撫松、農(nóng)安、樺甸、琿春、敦化等地是重要節(jié)點；第二，發(fā)展于唐宋時期，在繼承和發(fā)展“朝貢道”的同時，通過吉林省琿春市（古稱渤海國東京龍原府），進(jìn)一步通過路上和海上通道向北延伸到日本和俄羅斯等國，成為名副其實的東北亞絲綢之路；第三，興盛于明清時期，明朝時期，與鄭和下西洋開辟與海上絲綢之路相媲美的“亦失哈九上北海”，最遠(yuǎn)到達(dá)今天的俄羅斯庫頁島和日本北海道，將東北亞絲綢之路發(fā)展到鼎盛時期，一直到清代，這條道路一直不斷地延續(xù)和發(fā)展。的中樞。在今天，吉林省仍然處于絲綢之路東北線經(jīng)濟(jì)帶中的前沿和關(guān)鍵位置，以琿春為核心的圖們江區(qū)域國際合作示范區(qū)成為聯(lián)結(jié)中俄朝三國陸?；ヂ?lián)互通的重要平臺，成為推動中俄朝三國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的核心載體。因此，主動參與并融入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)進(jìn)程，力圖成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)在東北亞方向的核心力量，是吉林省進(jìn)行戰(zhàn)略選擇和頂層設(shè)計的重要選擇。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線的國內(nèi)各省區(qū)都在努力強(qiáng)化各自在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)進(jìn)程中的與眾不同的地位和“中心”作用，新疆、寧夏、甘肅、陜西、青海等西北五省區(qū)已經(jīng)走在前面。再加上，吉林省近些年來開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩、結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出的嚴(yán)峻困境，更是亟需通過充分對接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶計劃，有效提升本省經(jīng)濟(jì)實力。因此，及時、合理、準(zhǔn)確地評估和確定吉林省在與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家進(jìn)行區(qū)域合作中的戰(zhàn)略坐標(biāo)是當(dāng)務(wù)之急。只有這樣，吉林省才能夠在日新月異、競相發(fā)展的國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局中， 緊緊抓住有利契機(jī)，精準(zhǔn)把握與國家戰(zhàn)略相銜接的契合點，進(jìn)一步拓展新的經(jīng)濟(jì)增長空間，釋放新的經(jīng)濟(jì)增長能量，實現(xiàn)吉林省經(jīng)濟(jì)振興與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的共贏。

綜合以上考量，吉林省的戰(zhàn)略定位可以概括為以下七個方面：

第一，立足東北，以絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶為契機(jī)，打破地域割裂和本地保護(hù)主義，加速實現(xiàn)吉黑遼三省的要素、資源、市場、政策等方面的深度融合。

第二，聯(lián)動?xùn)|西。一方面，繼續(xù)堅定不移地構(gòu)建面向東北亞各國，尤其是面向俄羅斯、朝鮮、日本的全方位、高水平、多層次、高質(zhì)量的對外開放陸海通道網(wǎng)絡(luò)，使絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶能夠跨越內(nèi)陸，東出日本海，從而聯(lián)結(jié)21世紀(jì)海上絲綢之路；另一方面，向西看齊，重點圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，與西北各省區(qū)共同打造合作共贏的協(xié)同發(fā)展共同體格局，同時依托中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，構(gòu)建以琿春為東部起點的中蒙鐵路大通道，將吉林省打造成向東聯(lián)結(jié)東北亞各國，向西聯(lián)結(jié)西北省區(qū)和蒙古國的重要戰(zhàn)略支撐點。

第三，成為中國與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家進(jìn)行區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、 人文合作和交流的重要橋梁和紐帶。

第四，成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在東北方向的重要的國際性綜合交通樞紐、物流中心、文化旅游中心、科教中心。

第五，成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在東北方向的國家重要工業(yè)基地（尤其是在汽車、石化等裝備制造業(yè)方面）、國家重要商品糧生產(chǎn)基地。

第六，成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與全面振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、與長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)、與中國圖們江（琿春）區(qū)域國際合作示范區(qū)建設(shè)高度融合的關(guān)鍵引擎。

第七，努力通過絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，成為我國沿邊近海開發(fā)開放的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)。

二、吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨的主要問題

（一）偏居?xùn)|北一隅，與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的主線間接關(guān)聯(lián)，地理區(qū)位不占優(yōu)勢，弱化了吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的區(qū)域競爭力。

《愿景與行動》顯示，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶主要包括兩條國際線路：一條是，中國-中亞-俄羅斯-歐洲；另一條是，中國-中亞-西亞-地中海-歐洲。比較這兩條線路，可以看出，中國-中亞是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶向西延伸的國際主線，以新疆、陜西、甘肅、青海、寧夏為代表的西北五省區(qū)是這條國際主線在國內(nèi)方向的直接延伸，即國內(nèi)主線。而吉林省與中國西北-中亞這條絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶主線并沒有直接關(guān)聯(lián)，還需要進(jìn)一步通過中-蒙-俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等戰(zhàn)略，與主線進(jìn)行再次對接。這使吉林省在參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中，會面臨更多的客觀困難和不確定性挑戰(zhàn)，并在一定程度上制約了吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的深度和廣度，特別是在參與成效性和區(qū)域競爭力的提升上會大打折扣。

（二）跨區(qū)域、跨國境的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，與吉林省深度參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實際需求相矛盾。

第一，吉林省向東入海口問題依然沒有得到根本解決。從短期來看，經(jīng)圖們江口直接進(jìn)出日本海，打通這個運輸距離最短、成本最低、最便利快捷的海上運輸通道仍然不現(xiàn)實，吉林省依舊是一個距離海洋最為接近的“內(nèi)陸”省。第二，對俄羅斯、朝鮮的關(guān)鍵通道互聯(lián)互通方面進(jìn)展緩慢，既存在不通的問題，也存在通而不暢的問題，現(xiàn)實情況復(fù)雜，未來不確定性很大。在陸上通道建設(shè)方面，吉林省對俄羅斯和朝鮮一共建有10個公路口岸和3個鐵路口岸，[2]部分口岸存在著基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化、不配套，更新改造不及時，功能不完備等問題；部分口岸與外省口岸之間存在著一定程度的“功能重疊化”現(xiàn)象；而大部分口岸還存在“不對稱建設(shè)”問題，即中方口岸的基礎(chǔ)設(shè)施相對先進(jìn)和完善，而俄羅斯或朝鮮口岸的基礎(chǔ)設(shè)施卻相對落后，更新改造遲緩，無法實現(xiàn)有效對接，引發(fā)“瓶頸矛盾”，這些問題使口岸的互通互聯(lián)功能無法發(fā)揮到最大程度。在海上通道建設(shè)方面，通過“借港出海”戰(zhàn)略初步建立起來的對朝鮮“內(nèi)貿(mào)外運”航線和對俄羅斯的“新藍(lán)?！焙骄€很不穩(wěn)定，對朝鮮“內(nèi)貿(mào)外運”航線：琿春圈河公路口岸-（朝）元汀國際口岸-（朝）羅津港-日本海-上海 /寧波港；對俄羅斯的“新藍(lán)海”航線：琿春鐵路口岸-（俄）卡梅紹娃亞鐵路口岸-（俄）馬哈林諾鐵路口岸-（俄）扎魯比諾港-日本海-韓國/日本。非常容易受俄羅斯和朝鮮各自國內(nèi)政治思潮和運動的沖擊，也容易受到復(fù)雜多變的東北亞地緣政治局勢的深刻影響，在近期內(nèi)給吉林省帶來的實際經(jīng)濟(jì)規(guī)模和效益也比較小。第三，向西對蒙古國的跨境互聯(lián)互通存在短板，尤其是吉林省提出的“（俄）海參崴/（俄）扎魯比諾港/（朝）羅津港-琿春-長春-白城-阿爾山-（蒙）喬巴山-烏蘭巴托-俄羅斯”的“吉蒙俄”國際海陸大通道建設(shè)規(guī)劃，與遼寧省和黑龍江省分別提出的海陸聯(lián)運通道建設(shè)方案存在平行競爭的風(fēng)險，缺少來自中央政府層面的統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，迄今未被明確納入到中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊合作計劃當(dāng)中。此外，這條線路還沒有真正打通和運營起來。比如，琿春至（朝）羅津港、扎魯比諾港的合作，有待基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)和完善，琿春至（俄）海參崴的高鐵和高速公路建設(shè)仍然處于論證規(guī)劃當(dāng)中，長春至白城的客貨兩運高鐵建設(shè)正在施工、尚未完成，阿爾山到（蒙）喬巴山的“兩山”鐵路仍待中蒙兩國協(xié)調(diào)、合作建設(shè)。

因此，無論是從出?？趩栴}解決方面，向東對俄羅斯、朝鮮的關(guān)鍵通道互聯(lián)互通方面，還是向西對蒙古國的跨境互聯(lián)互通方面，當(dāng)前一段時間內(nèi)吉林省在跨區(qū)域、跨國境的立體交通運輸體系建設(shè)還不完善，還無法以此作為依托和支撐，將吉林省打造成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在東北方向的重要的國際性綜合交通樞紐和物流中心。

（三）參與吉林省絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的金融支持不充分，無法滿足絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)持續(xù)的、巨量的資金投入需要。

首先，吉林省的經(jīng)濟(jì)總量不是特別大，2014年GDP占全國的2.17%，政府財政收入占全國的1.58%，對全國的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度比較低。[3]在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，吉林省的GDP增長率從2011年的13.8%連續(xù)下降到2014年的6.5%，面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增速可能繼續(xù)下行的雙重壓力，此外，在十三五期間，吉林省還肩負(fù)著繁重的政治社會任務(wù)，在推動基本公共服務(wù)均等化方面，在保障民生方面，都面臨著很大的財政壓力。其次，吉林省的融資平臺和手段較少，且單一，社會化融資體系不健全。特別是對于推動吉林省深度融入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)起到關(guān)鍵支撐作用的琿春-（朝）羅津港的建設(shè)、琿春-（俄）扎魯比諾港的建設(shè)、阿爾山-（蒙）喬巴山的“兩山”鐵路建設(shè)，都屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，這類投資最大的特點是“投融資期限較長、未來收益不確定、資金需求量大、回報周期長”。[4]（72～73）以上這些因素，都對吉林省提出了極高標(biāo)準(zhǔn)的、挑戰(zhàn)性極大的金融要求。

（四）智庫建設(shè)相對分散、滯后，專業(yè)化水平和影響力不足，在為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供具有前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、實用性的高端智力支持方面，存在一定的難度。

智庫建設(shè)在吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中占有相當(dāng)重要的戰(zhàn)略地位，是吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的“首席參謀助手”。目前，吉林省內(nèi)主要有官方智庫、高校智庫和民間智庫等三大類別的智庫群體。官方智庫主要包括：吉林省社會科學(xué)院、吉林省各級黨校行政學(xué)院系統(tǒng)、吉林省各級社會科學(xué)聯(lián)合會、依托吉林省各級政府部門內(nèi)設(shè)或下屬的政策研究部門以及軍隊系統(tǒng)內(nèi)的研究機(jī)構(gòu)；高校智庫，以吉林大學(xué)、東北師范大學(xué)、延邊大學(xué)等高校及其下屬研究機(jī)構(gòu)為主要代表；民間智庫，以獨立注冊的、各種類型的學(xué)會、協(xié)會、研究會等非營利性社會研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)內(nèi)部的研究機(jī)構(gòu)等為主要代表。以上不同類型的智庫，存在著不同程度的現(xiàn)實困境：官方智庫處于優(yōu)勢地位，但往往囿于體制原因，更加偏重于對政府政策的宣傳和詮釋，客觀性相對較弱；高校智庫的獨立性相對較好，但往往缺少充足的資金支持，個人色彩較濃，團(tuán)隊建設(shè)不足，且研究成果得不到足夠的重視，特別是對于層次不高的高校而言，更是如此；社會智庫的獨立性最好，但發(fā)展最為滯后，政府的重視程度也最薄弱。此外，不同類型的智庫之間的橫向互動聯(lián)系不密切，與省外，乃至國外知名智庫的國際合作聯(lián)系較為薄弱，彼此之間的研究資源共享和整合程度不足，人才流動性較低，缺少具有方向性、代表性、影響力的研究團(tuán)隊。以上這些問題，使得吉林省的智庫建設(shè)，相對滯后于吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實際需要，不足以為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供創(chuàng)造性的智力支撐。

（五）絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會制度差別較大，客觀上增加了吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的成本和風(fēng)險。

首先，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的發(fā)展中國家。比如，2014年，蒙古國、中亞五國等國家的GDP都還不如吉林省一個省的GDP多。[5]俄羅斯是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家當(dāng)中，僅次于中國的大國，但其目前正處于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)衰退當(dāng)中，其GDP從2013年的2.07萬億美元下降到2014年的1.86萬億美元，[5] 2015年前三季度也同比下降3.7%，[6]國內(nèi)經(jīng)濟(jì)滯脹壓力巨大。這意味著，僅僅依靠這些國家自身力量不足以解決資金短缺的瓶頸問題。其次，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家的社會政治制度也有較大差別。俄羅斯和中亞五國都是前蘇聯(lián)加盟共和國，目前正處于經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型時期，國內(nèi)官僚主義和形式主義盛行，腐敗頻發(fā)。在中亞五國當(dāng)中，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和哈薩克斯坦已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦也已經(jīng)提交了加入世界貿(mào)易組織的申請。這些國家不同程度地存在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)不是特別規(guī)范，針對外資的政策和法律修改比較頻繁，“缺少連續(xù)性”，而且“沒有配套的法規(guī)和實施細(xì)則，從而缺乏可操作性”，相關(guān)部門“執(zhí)法比較隨意”，缺少穩(wěn)定性，[7]（34～35）在關(guān)稅水平和一些非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，如海關(guān)通關(guān)程序、檢驗檢疫等方面，存在很強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)主義傾向等問題。[8]（24～34）此外，朝鮮仍然執(zhí)行社會主義計劃經(jīng)濟(jì)模式，在對外經(jīng)濟(jì)合作方面，將“開拓和擴(kuò)大對外市場”作為“建設(shè)社會主義經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國”的重要手段，[9]（73～78）保持一定程度的開放性，但是容易出現(xiàn)反復(fù)，受其周邊地緣政治局勢的影響較大，無法從制度上保證外國投資者的合法利益。以上這些國家，是吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的主要對象國家，這意味著吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的過程中將會遇到很多潛在的困難和障礙。

（六）復(fù)雜多變的、大國博弈激烈的東北亞地緣政治和安全形勢，是吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要外部變量。

中日、日韓、俄日彼此之間存在島嶼爭端，“各個涉及島爭的國家在主權(quán)問題上很難做出任何妥協(xié)和讓步”，[10]（45～49）加上對外秉持“與強(qiáng)者為盟”戰(zhàn)略思維的日本，[11]（136）在與中國的地緣政治競爭過程中，將美國這個亞洲區(qū)域以外的世界強(qiáng)國牽扯進(jìn)來，這無疑為東北亞的未來增加了很多不確定性和不可控因素。朝鮮半島核問題反復(fù)出現(xiàn)，糾纏不斷，尤其是在金正恩成為朝鮮新的最高國家領(lǐng)導(dǎo)人以后，分別在2013年和2015年進(jìn)行了核試驗，這意味著朝鮮在核問題上離“朝鮮半島無核化”目標(biāo)走得越來越遠(yuǎn)，其擁核決心越來越堅決，其擁核能力越來越強(qiáng)。對于與俄朝相鄰、與日韓相近的吉林省而言，其正處于東北亞地緣政治博弈的漩渦中心，而這些外部因素，卻又是其無力改變的。

三、加快推動吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的針對性對策建議

（一）加快推進(jìn)吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的頂層設(shè)計。

具體來說，就是秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，從全面建成小康社會和實現(xiàn)吉林省全面振興的現(xiàn)實需要出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，對那些能夠影響全局的根本性和關(guān)鍵性問題進(jìn)行預(yù)先評估、判斷，提出解決問題的“全方位、深層次和戰(zhàn)略性設(shè)計”，[12]（186～191）并以此作為處理吉林省與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線主要國家和省區(qū)的雙向或多向互動關(guān)系的總體性規(guī)范，從而最大限度地降低吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的操作成本和潛在風(fēng)險，保證吉林省順利完成參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的主要任務(wù)，實現(xiàn)其核心目標(biāo)。[13]（205）第一，科學(xué)編制并及時公布《吉林省參與建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路”的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），明確吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重大意義、指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、保障措施等核心內(nèi)容。吉林省政府在2015年10月19日，已經(jīng)原則上通過了《實施方案》，正在提交省委常委會議討論。[14]第二，建立吉林省“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確其具體組織架構(gòu)和運行機(jī)制，核心職責(zé)是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理吉林省“一帶一路”建設(shè)，兼顧與其他省區(qū)的“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的橫向協(xié)調(diào)，與中央“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的縱向?qū)?，并建立與沿線國家相關(guān)部門的對口工作聯(lián)系制度。一方面，要統(tǒng)籌實現(xiàn)與已經(jīng)編制完成的《吉林省西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃》（2014年2月）、《吉林省東部綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū)總體規(guī)劃》

（2015年1月）、和尚在編制當(dāng)中的《吉林省中部創(chuàng)新轉(zhuǎn)型核心區(qū)總體規(guī)劃》的政策融合，因為較早時間編制完成的《吉林省西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)總體規(guī)劃》里面沒有涉及到“一帶一路”建設(shè)；另一方面，要統(tǒng)籌實現(xiàn)與吉林省內(nèi)已經(jīng)實施的對外開放戰(zhàn)略，如長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)、中國圖們江（琿春）區(qū)域國際合作示范區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)融合。第三，建立并完善吉林省“一帶一路”建設(shè)的“糾偏制度”。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是一項長期戰(zhàn)略，吉林省制定的參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的頂層設(shè)計也不是一次性就可以完成的，需要不斷根據(jù)國內(nèi)外形勢和吉林省內(nèi)外形勢的變化，進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。而且，最初制定的頂層設(shè)計并非就沒有任何偏差，在未來的具體執(zhí)行過程中，還需要建立“糾偏制度”，只有這樣，吉林省制定的參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的頂層設(shè)計才能最大程度發(fā)揮其應(yīng)有的重要作用。

（二）將基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)置于吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的優(yōu)先戰(zhàn)略發(fā)展地位，徹底打通由日本海經(jīng)吉林省到蒙古國的俄、朝、中、蒙海陸大通道。

第一，繼續(xù)不懈尋求恢復(fù)圖們江出海權(quán)，簽訂《中俄朝圖們江航行協(xié)定》，徹底解決吉林省入?？趩栴}，實現(xiàn)吉林省海上通道的暢通。圖們江出海權(quán)問題涉及到中俄朝三個國家，當(dāng)前中俄關(guān)系達(dá)到歷史性新高度，在共同開發(fā)中國東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及西伯利亞地區(qū)方面已經(jīng)達(dá)成互惠合作共識，并開始付諸行動，同意中國經(jīng)圖們江出海已是題中之義。因此，重新獲取朝鮮在該問題上的明確支持，1988年11月，朝鮮外交部長金永男訪華，時任中國外交部長錢其琛向朝鮮正式提出圖們江出海權(quán)問題。1989年1月，朝鮮外交部正式答復(fù)中方說，朝鮮政府同意中國船舶在朝蘇之間圖們江流域航行。參考王在亮，《國際法視域下圖們江國際通航問題預(yù)期研究》，東北師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年，第21頁。是當(dāng)前的關(guān)鍵問題。在這個背景下，以朝鮮作為突破口，在國家、地方政府以及企業(yè)、個人交流等多層面，繼續(xù)加強(qiáng)與朝鮮的密切而又頻繁的雙向溝通，將圖們江出海權(quán)問題納入到中朝兩國政府乃至未來兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人的雙邊會晤議程當(dāng)中，著重就圖們江下游三角洲地帶的航道淤泥疏通、俄朝跨圖們江大橋重建、臨近相關(guān)港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容進(jìn)行磋商，正式簽署雙邊協(xié)定，并將其真正落到實處，成為比較合理的路徑選擇。第二，加快推進(jìn)經(jīng)過吉林省的中俄、中朝、中蒙陸上大通道建設(shè)。[15]對俄方面：加快推進(jìn)扎魯比諾港口改造項目，保持琿春、瑪哈林諾鐵路正常穩(wěn)定運營，尚在規(guī)劃中的有琿春-俄羅斯海參崴高級公路項目、琿春西炮臺-長嶺子口岸高級公路項目、中俄分水嶺公路口岸項目等。對朝方面：加速推進(jìn)朝鮮羅津港口（中國已租）碼頭改造工程，中朝圖們-南陽口岸新界河公路橋建設(shè)工程，圈河口岸跨境橋建設(shè)工程，尚在規(guī)劃中的有沙坨子口岸跨境橋項目、中國甩彎子-朝鮮訓(xùn)戎里鐵路改造項目、圈河口岸-朝鮮羅津港高級公路項目、琿春新華-板石-圈河口岸高級公路項目等。對蒙古國方面：由琿春到長春的高速鐵路已經(jīng)建成通車，由長春到白城的高速鐵路正在建設(shè)，未來要加速規(guī)劃并建設(shè)由白城到阿爾山的高速鐵路以及由阿爾山到（蒙）喬巴山的“兩山”鐵路項目，爭取將其納入到國家中長期鐵路發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。第三，實施更加優(yōu)惠的對外開放政策，進(jìn)一步加強(qiáng)吉林省與朝鮮、俄羅斯的人員或貨物出入境檢驗、檢疫手續(xù)，鐵路、公路等方面的交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，口岸管理制度和運輸標(biāo)準(zhǔn)等政策方面的政策一體化建設(shè)，降低互聯(lián)互通成本，提高互聯(lián)互通效率。[16]（3～16）通過以上措施，將吉林省打造成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)在東北亞方向的核心交通樞紐和國際物流中心。

（三）不斷完善吉林省金融組織體系，著力拓寬吉林省多層次、多元化的融資渠道和平臺， 探索并創(chuàng)造吉林省多樣化的現(xiàn)代融資模式，切實增強(qiáng)吉林省分散金融風(fēng)險和抵御金融危機(jī)的能力，為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供足夠的、強(qiáng)大的金融服務(wù)和支撐。

第一，通過增加吉林省政府預(yù)算內(nèi)資金，發(fā)行吉林省政府建設(shè)債券[17]（67～70）等多種方式，加大對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的直接資金投入。第二，積極向國家開發(fā)銀行吉林省分行、中國進(jìn)出口銀行吉林省分行等國家政策性銀行爭取開發(fā)性金融政策傾斜，擴(kuò)大相關(guān)信貸支持規(guī)模，設(shè)立吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的專項資金，重點支持與沿線國家合作項目建設(shè)，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三，在金融風(fēng)險可控的前提下，大力發(fā)展吉林省資本市場，鼓勵有實力的省內(nèi)外、國外戰(zhàn)略投資者等社會資本參股吉林省金融機(jī)構(gòu)，鼓勵有條件的社會資本依法設(shè)立中小型銀行、投資發(fā)展基金、融資租賃企業(yè)等機(jī)構(gòu)，[18]支持社會資本“通過直接參與、特許經(jīng)營、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓、建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營等模式”[19]（58～63）積極參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，實現(xiàn)共贏。第四，充分利用亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、東北亞進(jìn)出口銀行聯(lián)盟、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行以及未來即將設(shè)立的上海合作組織開發(fā)銀行等國際開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的雄厚資金優(yōu)勢，進(jìn)一步拓展吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的多元化融資渠道。第五，實施吉林省商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)走出去戰(zhàn)略，加快在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)沿線國家建立跨國商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供更高水平的服務(wù)能力。[20]

（四）加強(qiáng)吉林省特色新型智庫建設(shè)，充分發(fā)揮智庫在吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的“咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、公共外交等” [21]重要功能。

對于吉林省而言， 所謂特色新型智庫，就是以吉林省面臨的主要戰(zhàn)略問題或公共政策作為主要研究對象，為吉林省委、省政府進(jìn)行科學(xué)民主依法決策提供智力支撐的非營利性研究咨詢機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，如何有效融入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是吉林省面臨的主要戰(zhàn)略問題之一，因而也是吉林省特色新型智庫的主要研究對象，如何為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供“政策咨詢、決策服務(wù)、智力支持”和“具體重大問題的解決方案” [22]是當(dāng)前及未來一段時間內(nèi)擺在吉林省特色新型智庫建設(shè)面前的一項重要課題。為此，需要做到以下五點：第一，統(tǒng)籌智庫管理，深化智庫變革，以智庫人才隊伍建設(shè)為核心，構(gòu)建多層次、多渠道、多元化的智庫資金投入體系，根據(jù)各智庫的研究特長和比較優(yōu)勢合理進(jìn)行功能定位，“促進(jìn)智庫人才、經(jīng)費、課題、成果的優(yōu)化配置”，[23]帶動吉林省智庫專業(yè)化水平的整體飛躍，綜合提升智庫在吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的軟實力作用。第二，建立“溝通-需求-問題-研究-報送-反饋-評價-溝通”的七環(huán)節(jié)循環(huán)的高效智庫運行模式，在智庫專業(yè)研究成果與省政府科學(xué)民主依法決策之間建立良性互動關(guān)系。具體來說，就是通過實地走訪調(diào)研，主動加強(qiáng)與吉林省各級部門的溝通，充分了解并準(zhǔn)確把握吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實際需求，堅持問題導(dǎo)向，列出吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的問題清單，組建“以問題為中心、以領(lǐng)域首席專家領(lǐng)銜、多學(xué)科協(xié)同”的高水平大科研團(tuán)隊，重點開展具有前瞻性、針對性的、實際應(yīng)用價值高的政策研究，建立暢通的、快速的研究成果報送制度，及時將研究成果提交到相關(guān)政府決策部門，并及時獲取反饋結(jié)果，即研究成果的政策轉(zhuǎn)化情況，并以此作為評價和衡量相關(guān)科研團(tuán)隊或個人的工作業(yè)績和科研能力的主要參考指標(biāo)。第三，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)畢竟是一種創(chuàng)造性的區(qū)域合作實踐新探索，吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，既沒有相對成功的經(jīng)驗，也沒有相對成熟的路徑可以借鑒。這就需要按照“改造一批智庫、整合一批智庫、新建一批智庫”的整體思路，建立吉林省智庫聯(lián)盟，專門研究絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等吉林省內(nèi)的重大現(xiàn)實問題、長遠(yuǎn)問題、戰(zhàn)略問題，進(jìn)而產(chǎn)生一批原創(chuàng)性的基礎(chǔ)理論，實現(xiàn)創(chuàng)造性突破。第四，吉林省智庫要將其高水平、專業(yè)化的學(xué)者隊伍撰寫的關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等重大戰(zhàn)略性問題的研究成果，通過電視臺、廣播電臺、報紙、雜志、微信、微博等社會大眾所喜聞樂見的形式，及時、準(zhǔn)確而又通俗易懂地傳播出去，尤其是對吉林省積極參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要意義要闡釋清楚、明白，實現(xiàn)研究成果的預(yù)期輿論引導(dǎo)目標(biāo)。第五，加強(qiáng)與國外知名智庫，尤其是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)沿線國家的智庫的溝通和交流，實現(xiàn)信息互通，民心相通。一方面，積極“走出去”，利用去國外，尤其是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)沿線國家開展交流研討或?qū)嵉卣{(diào)研的機(jī)會，盡可能多地接觸當(dāng)?shù)刂菐臁⒄鐩Q策人士或普通民眾，充分了解他們對于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的真實想法，同時，也可以通過彼此交流，消除沿線民眾對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的誤解，增進(jìn)對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的了解和認(rèn)同。另一方面，大力“引進(jìn)來”，邀請國外知名智庫和著名學(xué)者，積極參與吉林省智庫聯(lián)盟建設(shè)，為吉林省參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等重大戰(zhàn)略問題，貢獻(xiàn)智力成果。

（五）以圖們江三角洲地帶為地理中心，依托現(xiàn)有的“大圖們倡議”機(jī)制（GTI），相繼建立圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織和圖們江自由貿(mào)易區(qū)，輻射中、俄、朝、蒙、韓、日等六國，將吉林省塑造成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在東北亞方向的核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。

地理位置決定了圖們江三角洲地帶具有十分重要的戰(zhàn)略地位，中、俄、朝三國在此交匯，向外輻射到蒙、韓、日三國，是東北亞的地緣政治重心，也是溝通東北亞和歐亞腹地的黃金通道。早在20世紀(jì)90年代初期，聯(lián)合國開發(fā)計劃署就主導(dǎo)建立了“大圖們倡議”機(jī)制，意圖將圖們江三角洲地帶塑造成為東北亞最大的港口群和經(jīng)濟(jì)中心。但是，隨著東北亞局勢的不斷動蕩，朝鮮因為各種原因直接退出“大圖們倡議”機(jī)制，而俄羅斯也因為在國內(nèi)全面推行以自由化和私有化為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)改革而導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)惡化，對圖們江三角洲經(jīng)濟(jì)開發(fā)的積極性趨于下降。盡管面臨如此多的困難，包含中、韓、蒙、俄四個成員國的“大圖們倡議”機(jī)制仍然不斷向前發(fā)展，截止到2015年，已經(jīng)召開了15次大圖們倡議政府間協(xié)商委員會部長級會議，與國際組織，如聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）的官方聯(lián)系，建立了與跨國企業(yè)，如德國國際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）的穩(wěn)定關(guān)系，相繼建立了專門服務(wù)于圖們江三角洲開發(fā)的金融實體機(jī)構(gòu)（東北亞進(jìn)出口銀行聯(lián)盟）和學(xué)術(shù)研究實體機(jī)構(gòu)（中韓蒙俄四國學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)聯(lián)盟），并在2016年升級為圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，成為東北亞區(qū)域唯一的政府間經(jīng)濟(jì)合作平臺。[24]這是第一步，實現(xiàn)難度不大。第二步，在組織體系不斷完善的基礎(chǔ)上，中國需要發(fā)揮更為積極的作用力和影響力，利用中朝兩國政府乃至未來兩國最高領(lǐng)導(dǎo)人的雙邊會晤，主動邀請朝鮮重新加入圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。沒有朝鮮的積極參與，圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不會取得突破性進(jìn)展，尤其是圖們江入海口問題將不太可能得到徹底解決。這一步相對比較困難，尤其是在朝鮮接二連三進(jìn)行核試驗、朝核危機(jī)加劇的國際背景下，如何處理好朝鮮核危機(jī)與中朝在圖們江三角洲地帶的經(jīng)濟(jì)合作之間的相互“溢出”影響關(guān)系，是橫亙在當(dāng)前圖們江區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中的最大障礙。第三步，為解決這個問題，可以先從作為“低階政治領(lǐng)域”的圖們江三角洲國際旅游區(qū)建設(shè)做起。[25]其合理性在于，旅游領(lǐng)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮蟆⒌臀廴?、低耗能的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，與政治領(lǐng)域之間沒有直接的關(guān)系，在雙邊或多邊政治合作出現(xiàn)困難的情況下，可以優(yōu)先發(fā)展雙邊或多邊旅游合作，通過旅游合作實現(xiàn)利益共贏，慢慢建立雙邊或多邊信任。第四步，在旅游領(lǐng)域一體化的基礎(chǔ)上，逐漸建立覆蓋整個圖們江三角洲地帶的圖們江自由貿(mào)易區(qū)，實現(xiàn)圖們江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化。通過以上努力，吉林省必將會成為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶在東北亞方向的核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。

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