宅基地退出過程中利益各方的博弈行為分析

汪秀峰

摘 要：當前，土地管理存在兩個主要矛盾，一是城市發(fā)展對土地的需求和農(nóng)村集體建設用地大量廢棄的矛盾，二是建設用地的增加和耕地保護間的矛盾，這兩個矛盾是相互聯(lián)系、相互作用，其中的關(guān)鍵就是如何盤活農(nóng)村集體建設用地。該文運用博弈論的方法，以中央、地方和農(nóng)戶三者為研究對象，分析了中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)戶在宅基地退出、退出后用途中的博弈行為和收益情況。在理性假設前提下，主要得出以下結(jié)論：（1）地方政府的策略選擇與其發(fā)展的階段性特征及自然環(huán)境現(xiàn)狀相關(guān)；（2）地方政府缺乏將宅基地退出后的建設用地指標用于生態(tài)用途的動機；（3）由區(qū)位決定的宅基地升值空間直接影響了農(nóng)戶策略選擇；（4）政府主導的宅基地退出應滿足退出農(nóng)戶對社會服務的需求。宅基地退出政策是提高土地使用效率的重要手段，既有利于減少農(nóng)村的土地浪費，又可以滿足城市發(fā)展對建設用地的需求。

關(guān)鍵詞：宅基地退出；博弈論；中央政府；地方政府；農(nóng)戶

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）10-0006-07

Abstract：At present，our country land management are two principal contradiction，one is the urban development and the demand for land and rural collective construction land the contradiction between a large number of abandoned，the second is the increase of construction land and the cultivated land protection，the contradiction between the two contradictions are interrelated，interaction and the key is how to revitalize the rural collective construction land.This paper uses the method of game theory to the central government，local government and farmers as the research object，analyzes the central government and local government，local government and farmers in rural homestead，the purpose of the game behavior and later returns.Under the precondition of rational hypothesis，the main draw the following conclusion：first，strategy of local government and its mechanism of human development and the present situation of the natural environment；Second，the lack of local government will land after the exit of construction land index for ecological use motivation；third land appreciation space determined by the location of housing directly affects the farmers strategy choice；fourth，the government-led rural homestead exit should satisfy the withdrawal from farmers demand for social services.The homestead exit policy is an important means of improving the efficiency of land use，can reduce the waste of rural land，and can meet the demand for construction land in urban development.

Key words：Rural homestead exit；Game theory；The central government；Local government；Farmers

1 引言

在我國農(nóng)村，國家為保證農(nóng)民依法享有住房保障的權(quán)利，建立了一直沿用至今的農(nóng)村宅基地管理制度。在制度建立之初，宅基地制度為農(nóng)村群眾提供了生產(chǎn)生活的基本空間，做到了農(nóng)村地區(qū)的住有所居，對保證農(nóng)村地區(qū)的長期穩(wěn)定、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有序開展起到了十分重要的作用。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化速度逐漸加快，離開農(nóng)村流向城市的人口越來越多，造成了農(nóng)村宅基地的大量閑置，空心村的問題越來越嚴重，農(nóng)村集體建設用地大量廢棄，致使土地利用浪費嚴重。與此同時，城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展也伴隨著對土地的迫切需求，城市發(fā)展不斷向城市周邊的郊區(qū)擴展，占用了大量城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，由于國家實施最嚴格的耕地保護政策，為各城市設定的土地使用計劃大多滯后于各城市發(fā)展對土地需求，人地矛盾突出。由此可見，農(nóng)村建設用地的嚴重浪費與城市對建設用地的迫切需求形成了尖銳的矛盾。如果能協(xié)調(diào)好城市和農(nóng)村建設用地的關(guān)系，促進兩者協(xié)同發(fā)展，則既可以保證城市發(fā)展對土地的需求，又能夠避免農(nóng)村土地的浪費。

近些年，基于農(nóng)村宅基地的大量荒廢的現(xiàn)象，國家開始在部分地區(qū)推廣宅基地退出制度，具體的形式包括對退出農(nóng)戶給予補償、宅基地換房、宅基地換社保等，在天津、重慶等地均取得了不錯的效果，為各地推進宅基地退出工作、提高土地利用效率提供有效的借鑒。各種形式的本質(zhì)內(nèi)容都是通過給予農(nóng)戶一定的補償以實現(xiàn)其對宅基地的收益預期，從而引導農(nóng)戶主動退出宅基地使用。

已有關(guān)于宅基地退出的研究成果主要包括以下方面：宅基地退出機制設計，宅基地退出補償標準，宅基地退出的影響因素分析，如何保護退出農(nóng)戶的權(quán)益。關(guān)于宅基地退出機制，戴燕燕[1]以上海市為例，在分析農(nóng)戶、政府、村集體等不同層面對宅基地退出影響因素的基礎上，闡釋了構(gòu)建宅基地退出機制的路徑，深入分析了宅基地退出的具體模式和詳細流程；歐陽安蛟[2]等認為，造成我國宅基地現(xiàn)存問題的主要原因是缺乏有效可行的宅基地退出機制，應建立包括約束和激勵機制的宅基地退出機制，不斷完善宅基地使用管理制度，重點關(guān)注宅基地的征收補償問題，完善農(nóng)村住房保障體系建設；趙強軍[3]選取陜西楊凌作為研究實例，梳理了建國以來我國農(nóng)村宅基地制度的演變過程，對實證區(qū)域內(nèi)的宅基地退出問題進行研究，分析退出特點及影響退出的主要因素，從權(quán)屬管理、土地金融、村集體管理等角度為構(gòu)建宅基地退出機制提供建議。此外，于躍龍[4]、宋金云[5]等均立足各地實際，結(jié)合我國農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)實困境，對構(gòu)建宅基地退出機制展開了深入探討。在宅基地退出補償標準方面，徐小峰[6]指出，宅基地作為農(nóng)民的重要財產(chǎn)構(gòu)成，應以其發(fā)展權(quán)利作為評判價值高低的標準；胡銀根[7]等先解構(gòu)了農(nóng)民在宅基地使用中獲得的權(quán)益內(nèi)容，并通過測算這些權(quán)益價值及滿足這些權(quán)益所支付的代價來衡量宅基地價值，這是較為直接地分析宅基地使用價值的研究；阮梅洪認為，宅基地的價值應涵蓋絕對地租、壟斷地租和極差地租，這是構(gòu)成宅基地價格的基礎；趙強軍[3]將宅基地退出的補償分為土地補償、地上建筑物補償以及退出主體附著在宅基地上的保障性補償，這與胡銀根的研究思路接近，都將宅基地所有者的權(quán)益進行了細分。關(guān)于宅基地退出的影響因素，在很多關(guān)于宅基地退出機制構(gòu)建的系統(tǒng)性研究中均有設計，陳霄[8]建立了分析農(nóng)戶宅基地退出影響因素的Probit模型，有利于宅基地退出的因素包括年齡、收入、教育水平、補償方式及金額等，不利于退出的因素有女子人數(shù)、住房面積、宅基地面積等；由于戶籍制度與宅基地存在一定聯(lián)系，戶籍制度的變革也可能影響農(nóng)戶宅基地退出意愿，朱新華[9]從戶籍制度角度探討了農(nóng)戶宅基地退出的意愿。關(guān)于如何保護退出農(nóng)戶的權(quán)益，在進行宅基地退出補償標準測算之初，就分析了農(nóng)戶在宅基地上享有的權(quán)益；黃貽芳[10]在其博士論文中，則從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策出發(fā)，探討了在宅基地退出過程中農(nóng)民權(quán)益保護的問題。

已有研究對農(nóng)戶宅基地退出過程中涉及到的機制設計、補償標準、影響退出的因素及如何確保退出農(nóng)戶權(quán)益不受損失等問題給出了詳細的解答，對各地進行宅基地退出試點工作提供了明確的指導，具有較強的現(xiàn)實意義。然而，宅基地退出往往涉及到農(nóng)戶、地方政府甚至中央政府等多元主體，而且這些主體的利益訴求點并不相同。在開展宅基地退出工作時，如果不能妥善協(xié)調(diào)各主體的利益訴求，則很難順利推進宅基地退出工作的有序開展，但關(guān)于協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系的研究成果還十分鮮見。因此，本文從各地試行宅基地退出政策試點的實際，深入分析與宅基地退出政策緊密相關(guān)的農(nóng)戶、地方政府、 中央政府三類主體的關(guān)系，運用博弈論的方法探究不同主體在宅基地退出博弈中的最優(yōu)策略選擇，以期找到影響政策實施的關(guān)鍵因素，為構(gòu)建更優(yōu)的宅基地退出機制提供參考。

2 方法與模型構(gòu)建

一般而言，博弈包括以下要素：博弈主體、行為、可選策略集、均衡狀態(tài)等，博弈論是以博弈主體間行為的相互作用為研究對象，并關(guān)注這種作用結(jié)果均衡狀態(tài)的問題研究方法[11]。

博弈主體是博弈的直接參與者，其在博弈過程中作出決策，每一個博弈主體均以自身利益最大化為目標進行策略選擇，一方的博弈行為可能會對其他博弈主體的行為和利益產(chǎn)生影響。博弈也可以是一個漸進演化的過程，博弈主體的策略選擇分為多個階段進行，各主體間存在階段性的互相影響行為，最終達到了博弈平衡狀態(tài)。博弈主體可以是個人，還可以是機構(gòu)、團體，在本文中，包含多個類型不同的主體，例如中央政府、地方政府、農(nóng)戶等。博弈主體集合可記為。

可選策略集是指博弈主體在特定情況下的決策范圍，涵蓋了博弈主體在所有可能情況下的策略選擇。對于博弈主體而言，每一個可選策略集內(nèi)策略的個數(shù)至少為2。假設代表博弈主體i的某一個策略，那么則是博弈主體i所有可能的策略集，如果博弈主體數(shù)量為n，向量可記為該策略組合。

均衡狀態(tài)是指由博弈主體最優(yōu)策略構(gòu)成的策略組合，可以表示為，其中，是博弈主體i的最優(yōu)策略。

2.1 中央政府與地方政府博弈模型

2.1.1 中央政府與地方政府的關(guān)系 本文中涉及到的各級政府一般指國家的各級行政機關(guān)，即中央政府和地方政府及其下屬工作部門。各級政府具有以下主要特征：第一，按照國家法律設置的行政組織；第二，具備獨立的法律人格，能夠獨立行使行政權(quán)，開展管理活動；第三，能夠承擔行政行為引起的響應法律責任[12]。

中央政府主要指中央行政機關(guān)，具體包括國務院、各部位、國務院直屬機構(gòu)等。根據(jù)憲法規(guī)定，國務院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。此外，憲法還規(guī)定了國務院在領(lǐng)導各部位工作、認知、任務中的職責，以及領(lǐng)導全國各地方行政機關(guān)工作的職責。

地方政府主要代表地方行政機關(guān)，具體包括各級人民政府、職能部門、派出機構(gòu)等。憲法規(guī)定，地方政府是地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也是國家行政機關(guān)。宅基地問題牽扯面較廣，本文中地方政府主要承擔的是宅基地退出組織者的身份，并且具有將宅基地退出指標轉(zhuǎn)換城市建設用地指標的動機，因此本文地方政府指省市人民政府。

我國國家機關(guān)的特征是集權(quán)制、獨任制、單一制、層級制和官僚制。單一制便于實現(xiàn)一致的組織模式，有效地降低各級之間溝通的障礙。然而，單一制的特征也會造成地方政府承擔多重角色，地方政府一方是地方利益的代表，同時也代表中央政府行使行政權(quán)力維護國家利益。

地方政府的雙重身份決定了地方政府開展活動需要同時遵循中央政府的政策決定和地方權(quán)力機關(guān)的政策決定。在宅基地退出中，中央政府代表的是全國整體的利益，包括需要通過保護耕地來保障國家的糧食安全，宅基地退出后恢復植被，增加生態(tài)用地保障地區(qū)生態(tài)安全等。地方政府則期望將宅基地退出后多余的建設用地指標用于地方項目建設，發(fā)展經(jīng)濟，其運用這些土地實現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益的動機明顯小于中央政府。

2.1.2 中央政府與地方政府博弈行為分析 從全國來考慮，宅基地退出是節(jié)約集約用地的重要方式。幾十年來，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展使農(nóng)村人口流失嚴重，帶來了大量的宅基地廢棄，這些廢棄的宅基地使得土地浪費問題嚴重。中央政府在宅基地退出政策實施中，主要關(guān)注的是退出過程中節(jié)約建設用地資源而實現(xiàn)社會效益和生態(tài)效益最大化。對于地方政府而言，則恰恰相反，擁有宅基地的農(nóng)戶在沒有激勵政策的前提下根本不會主動放棄其在農(nóng)村的宅基地，而地方政府實施宅基地退出政策必須給予農(nóng)戶客觀的補償或者為這些宅基地所有者提供其他福利（例如天津利用宅基地置換城市住房政策），這些補償措施往往給地方政府帶來較大的財政負擔。作為理性的決策主體，地方政府在沒有激勵的情況下難以主動推行宅基地退出政策。刺激地方政府實施宅基地退出政策的條件往往就是因為宅基地退出而獲得的建設用地指標，地方政府可以將置換來的建設用地指標在城市進行土地出讓，從而獲得數(shù)倍于宅基地退出補償支出的額外收益，增加政府財政收入。

由此可見，中央政府與地方政府在宅基地退出政策實施過程中博弈的焦點是宅基地退出后土地指標的處理，對于中央政府而言，存在兩種選擇，第一是支持地方政府運用退出后的建設用地指標進行城市建設，發(fā)展經(jīng)濟，在此策略下中央政府由于地方經(jīng)濟發(fā)展獲得的直接收益為，為此付出的生態(tài)效益成本為。第二是希望將退出的宅基地重新復墾為耕地或其他生態(tài)用地，以實現(xiàn)國家保障生態(tài)和糧食安全的目的，在此策略下中央政府由于生態(tài)和糧食安全得以保護而獲得的潛在收益為，為此付出的經(jīng)濟發(fā)展受阻的成本為。中央政府的博弈策略選擇集則是支持或者反對地方政府使用宅基地退出指標發(fā)展經(jīng)濟。對地方政府而言，則存在兩種選擇，一是將退出后的宅基地指標用于建設用途，發(fā)展經(jīng)濟，而此時則可能導致生態(tài)效益受損，且得不到中央政府支持時可能會導致政績效益受損或其他的直接損失，此時，地方政府的收益為，生態(tài)成本為。二是將退出后的宅基地指標用于非建設用途，地方政府的唯一收益就是生態(tài)環(huán)境得到保護，收益記為，而成本則包括兩部分，即經(jīng)濟發(fā)展受阻導致的直接損失成本記為和地方政府補償退出宅基地農(nóng)戶的總成本為；中央政府反對地方政府運用宅基地退出指標進行建設而對地方政府進行懲罰金額為，此時中央政府獲益為，其中；中央政府支持地方政府將退出的宅基地用于生態(tài)或其他用地，而且地方政府也確實按照中央政府的要求實施宅基地退出政策，中央政府會向地方政府提供一定的資金獎勵成本，對于獲得獎勵的地方政府而言則收益為，其中。

根據(jù)以上假設，如果中央政府支持地方政府運用宅基地退出指標進行城市建設且地方政府確實將退出后的宅基地指標用于建設，中央政府預期收益為，地方政府的預期收益為；如果中央政府支持地方政府運用宅基地退出指標進行城市建設但地方政府未將退出后的宅基地指標用于建設，中央政府預期收益為，地方政府的預期收益為；如果中央政府反對地方政府運用宅基地退出指標進行城市建設但地方政府卻將退出后的宅基地指標用于建設，中央政府預期收益為，地方政府的預期收益為；如果中央政府反對地方政府運用宅基地退出指標進行城市建設且地方政府未將退出后的宅基地指標用于建設，中央政府預期收益為，地方政府的預期收益為。中央政府與地方政府博弈雙方的收益矩陣如表1所示。

2.2 地方政府與農(nóng)戶博弈模型

2.2.1 博弈主體劃分 根據(jù)前文引述，地方政府具有雙重身份的特征，它一方面是中央政府在地方的利益代表者和政策執(zhí)行者，需要從全國整體利益進行考慮，另一方面它還是執(zhí)行地方權(quán)力機關(guān)的決定和命令，代表行政區(qū)域范圍內(nèi)的主要利益，包括經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等。根據(jù)各地的實踐經(jīng)驗來看，雖然法律有關(guān)于宅基地使用退出的一些描述性規(guī)定，但就各地的實踐經(jīng)驗來看，寄希望與農(nóng)戶主動放棄宅基地使用權(quán)是不顯示的。地方政府在實施宅基地推出政策時，一般需要根據(jù)當時的具體情況，向宅基地所有者支付相應的補償，有些地區(qū)（如天津、重慶等）則通過房屋、社會保障等置換的方式推動農(nóng)戶退出。高額的宅基地退出補償成本使得政府不得不通過出讓土地來承擔。在宅基地退出政策中，地方政府的策略選擇集為：實施退出政策并給予補償或者不實施退出政策。

自20世紀50年代起，國家就在農(nóng)村普遍推行了宅基地制度，這是農(nóng)村地區(qū)住房保障的重要政策措施，對穩(wěn)定農(nóng)村社會環(huán)境、促進糧食生產(chǎn)起到關(guān)鍵作用。隨著我國城鎮(zhèn)化速度逐漸加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，大量人口由農(nóng)村進入城市，但農(nóng)村的宅基地卻被長期荒廢。對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口而言，他們雖然可能在城市獲得了穩(wěn)定的工作和住所，但由于宅基地存在潛在的升值空間，大多數(shù)人選擇長期持有農(nóng)村的宅基地。農(nóng)村宅基地的大量廢棄與城市規(guī)模擴大對建設用地的大量需求形成了我國土地利用城鄉(xiāng)間的矛盾，如果繼續(xù)任由農(nóng)村建設用地的大量浪費而不顧，既不利于城市化的健康發(fā)展，又有可能威脅到國家和地區(qū)的生態(tài)安全、糧食安全等。在地方政府與農(nóng)戶的博弈中，農(nóng)戶所期望獲得的就是政府給予的宅基地退出補償，這些補償可以是補償金也可以是住房等其他實物。如果地方政府所提供的補償標準沒有達到農(nóng)戶的預期，則農(nóng)戶可以選擇拒絕宅基地退出的政策。因此，在宅基地退出政策中，農(nóng)戶策略選擇集是：退出或不退出。

2.2.2 地方政府與農(nóng)戶博弈行為分析 根據(jù)前文分析可知，地方政府與農(nóng)戶間博弈的焦點是宅基地退出政策中給予農(nóng)戶補償?shù)膯栴}。如果地方政府實施宅基地退出政策而且農(nóng)戶認可政府的補償標準，選擇退出，地方政府的預期收益為土地出讓金，宅基地退出給予農(nóng)戶補償?shù)某杀緸?，農(nóng)戶獲得的宅基地退出補償為；如果地方政府實施宅基地退出政策但農(nóng)戶不滿意政府的補償標準，拒絕退出，地方政府的預期收益為0，政策實施成本及政策無效導致的政府公信力受損成本為，因未實施宅基地退出政策導致城市建設所需的建設用地得不到滿足，經(jīng)濟發(fā)展受阻的損失為，農(nóng)戶因拒絕退出宅基地而可以獲得未來的收益，記為，折現(xiàn)率為，由于政府實施了宅基地政策，為了取得較好的政策效果，必然會對宅基地的市場交易行為進行管控，參考現(xiàn)在正在試點的房產(chǎn)稅政策，政府有可能在宅基地交易中也通過類似于征收交易稅的方式進行調(diào)控，假設這部分成本為；如果地方政府不實施宅基地退出政策，而農(nóng)戶希望通過出售宅基地獲得當期收益，則農(nóng)戶有可能將宅基地放到市場上進行公開的交易（雖然法律有規(guī)定，宅基地只可以在集體組織內(nèi)部進行交易，但從筆者的調(diào)研來看，宅基地在農(nóng)村的跨區(qū)域交易十分普遍，甚至中央明令禁止的城市居民購買宅基地的行為也在一些地方大量出現(xiàn)），獲得直接交易的收益，此時，地方政府的收益為0，因未實施宅基地退出政策導致城市建設所需的建設用地得不到滿足，經(jīng)濟發(fā)展受阻的損失為，農(nóng)戶獲得宅基地交易收益為；如果地方政府不實施宅基地退出政策，而農(nóng)戶也不愿意進行當期收益，此時，政府的收益為0，因未實施宅基地退出政策導致城市建設所需的建設用地得不到滿足，經(jīng)濟發(fā)展受阻的損失為，農(nóng)戶因拒絕退出宅基地，也不愿將宅基地進入市場交易，可以獲得未來的收益，記為，折現(xiàn)率為。其中，，。

根據(jù)以上假設，地方政府實施宅基地退出政策而且農(nóng)戶接受政府的補償標準時，地方政府的最終收益為，農(nóng)戶的最終收益為；地方政府實施宅基地退出政策而且農(nóng)戶拒絕政府的補償標準時，地方政府的最終收益為，農(nóng)戶的最終收益為；如果地方政府不實施宅基地退出政策，農(nóng)戶通過市場交易出售宅基地，此時，地方政府的最終收益為，農(nóng)戶的最終收益為；如果地方政府不實施宅基地退出政策，農(nóng)戶選擇暫時持有宅基地而不進行交易，此時，地方政府的最終收益為，農(nóng)戶的最終收益為。地方政府與農(nóng)戶博弈雙方收益矩陣如表2所示。

3 結(jié)果分析

3.1 地方政府與中央政府的博弈結(jié)果分析 在地方政府與中央政府的博弈中，地方政府的策略選擇集為是否將退出的宅基地指標用于城市建設，中央政府的策略選擇集為是否支持地方政府將退出的宅基地指標用于城市建設。

根據(jù)前文博弈行為分析可知，當中央政府采取反對的策略時，地方政府的理性策略選擇決定于和的大小，將兩差得，通過分析公式中各指標的內(nèi)容可知，代表地方政府在中央政府采取反對策略時地方政府將宅基地退出指標用于建設時地方政府的經(jīng)濟凈收益，則代表地方政府與中央政府都同意將宅基地用于其他生態(tài)用地時地方政府的生態(tài)凈收益。通過比較經(jīng)濟凈收益和生態(tài)凈收益，便可以決定地方政府在中央政府持反對策略時的理性策略選擇。顯然，上述收益的數(shù)值很難通過實際的計算得到，但不是一般性，經(jīng)濟落后且生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)更看重經(jīng)濟收益，而經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的地區(qū)則更看重生態(tài)收益，因此這兩類地區(qū)傾向性較為明顯的策略選擇。

當中央政府采取支持的策略時，地方政府的理性選擇取決于與的大小，如果，則地方政府會選擇將宅基地指標用于發(fā)展城市建設，反之則會將宅基地指標用于其他。代表地方政府因城市建設而造成的生態(tài)效益損失，代表地方政府將宅基地指標用于生態(tài)用地而造成的經(jīng)濟發(fā)展受阻成本。顯然，以上兩個成本的大小很難通過實際的數(shù)值來測算，但對于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的地區(qū)而言，經(jīng)濟發(fā)展是這類地區(qū)的主要任務，而自然生態(tài)環(huán)境一般較好，因此，這類地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受阻的成本會高于生態(tài)環(huán)境成本，所以，地方政府的理性選擇應該是將宅基地退出指標用于城市建設。反之，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，如我國的東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展的任務不重，經(jīng)濟持續(xù)高速增長的同時也付出了沉痛的環(huán)境代價，保護生態(tài)環(huán)境成為這類地區(qū)的重點工作，因此，地方政府的理性選擇應該是將宅基地退出指標用于生態(tài)保護等。

綜上所述，對于地方政府的決策選擇而言，各地發(fā)展的階段性特征不同決定了經(jīng)濟效益和生態(tài)效益對其的價值差異，進而影響地方政府的策略選擇。對于經(jīng)濟落后、生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展任務較重，政府更傾向于經(jīng)濟收益，無論中央政府選擇什么策略，地方政府都會傾向于選擇將宅基地退出后的用地指標用于城市發(fā)展。反之，對于經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)環(huán)境欠賬較多的地區(qū)，則會更傾向于將宅基地退出后的用地指標用于生態(tài)用途。

根據(jù)前文博弈行為分析可知，中央政府的博弈策略選擇方案受到地方政府策略選擇的影響。如果地方政府選擇將宅基地指標用于建設，則中央政府的理性策略選擇應為反對，此時中央政府獲益為，較支持地方政府將宅基地指標用于建設多出一部分懲罰收益。如果地方政府選擇將宅基地指標用于其他，則中央政府的理性策略選擇應為支持，此時中央政府獲益為，較反對策略減少了給予地方政府獎勵的成本。通過分析，在完全信息情況下的中央政府與地方政府的博弈中，中央政府的選擇完全取決于地方政府的策略選擇結(jié)果，即根據(jù)地方政府選擇是否將宅基地指標用于建設分別選擇反對或者支持策略。

然而，在中央政府與地方政府的博弈行為并不是如上文假設所示處于完全信息下的博弈?，F(xiàn)實中，往往博弈策略的選擇具有先后順序，為了進一步進行更切實際的分析，本文給出以下分析。

一般而言，中央政府對于地方政府要實施的宅基地退出會提前制定相應的政策措施，或者支持，或者反對，這些政策都會作為地方政府進行策略選擇的參考，這就形成了一個先后博弈的問題。如果中央政府選擇支持的策略，地方政府會根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特征進行策略選擇，經(jīng)濟落后、環(huán)境較好的地區(qū)會選擇將宅基地指標用于城市建設，此時中央政府和地方政府的收益分別是和；經(jīng)濟發(fā)達、環(huán)境惡化的地區(qū)會選擇將宅基地指標用于生態(tài)用途，此時中央政府和地方政府的收益分別是和。如果中央政府選擇反對的策略，地方政府也會根據(jù)區(qū)域特征選擇是否將宅基地退出指標用于城市建設，地方政府選擇將宅基地指標用于城市建設，此時中央政府和地方政府的收益分別是和。

3.2 地方政府與農(nóng)戶的博弈結(jié)果分析 在地方政府與農(nóng)戶的博弈中，地方政府的策略選擇集為是否實施宅基地退出政策，農(nóng)戶的策略選擇集為是否接受政府的退出補償方案，一次性退出其擁有的宅基地使用權(quán)。

根據(jù)前文的博弈行為分析可知，這是一個典型的先后博弈模型。首先，地方政府針對宅基地退出政策決定是否實施以及如何確定補償標準，隨后，農(nóng)戶權(quán)衡政府的補償標準、宅基地市場交易的情況、自身經(jīng)濟狀況以及其對未來宅基地收益的預期，作出是否退出宅基地策略選擇。由地方政府與農(nóng)戶博弈雙方收益矩陣可知，當政府選擇實施宅基地退出政策時，農(nóng)戶的策略可選擇為接受或拒絕，接受策略下農(nóng)戶的收益為，拒絕策略下農(nóng)戶的收益為。對進行通分運算可得，決定農(nóng)戶在政府實施宅基地退出政策情況下是否接受政府的補償標準的關(guān)鍵是政府的補償標準與農(nóng)戶對宅基地未來預期收益減去可能的交易成本的現(xiàn)值。事實上，這里的未來預期收益與宅基地所處位置有關(guān)，在大多數(shù)離城市較遠的偏遠山區(qū)，缺乏區(qū)域優(yōu)勢，其宅基地的未來收益與現(xiàn)期收益的差異不會太大，在這些地區(qū)開展宅基地退出政策也較為容易。如果在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者靠近城市的郊區(qū)，甚至是城中村，隨著城市建設速度不斷加快，這些地區(qū)與城市的距離越來越近或者已被城市包圍，這里的宅基地的預期收益會隨著區(qū)位優(yōu)勢不斷提升，開展宅基地退出也較困難。一些地區(qū)實施的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策對解決這樣的矛盾提供的借鑒，將偏遠地區(qū)的宅基地退出指標用于城市建設，既不必要為處于城市周邊地區(qū)進行宅基地退出付出高額的成本，又可以滿足城市建設的需求。此外，由于城市發(fā)展需要占用城市周邊農(nóng)戶的宅基地等，要實施宅基地退出或者征地，就必須對宅基地的非法交易進行管控，對于國家明令禁止的宅基地交易行為進行打擊，對于合法的宅基地交易行為通過稅收等手段進行調(diào)控，既要保護宅基地所有者的合法權(quán)益又不能讓宅基地退出成為城市建設的阻礙，保證城市發(fā)展對空間的需求。

當?shù)胤秸粚嵤┱赝顺稣邥r，如果農(nóng)戶選擇通過市場交易獲得當期收益，政府和農(nóng)戶的收益分別和。我國的建設用地實行指標分配，由國土資源部統(tǒng)一制定全國的建設用地增量指標，隨后在逐級分解至各用地單位，由于國家實施嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，且我國正處于城鎮(zhèn)化建設的高速時期，建設用地需求巨大，各地的建設用地都是供不應求。如果地方政府未能通過實施宅基地退出來盤活建設用地，則經(jīng)濟發(fā)展會受到一定的損失，因此在這樣情形下，地方政府的收益為負值。而由于地方政府沒有為宅基地所有者提供交易或者有效的變現(xiàn)途徑，一些需要資金的農(nóng)戶則不得不通過市場交易的行為將宅基地出讓變現(xiàn)，其價值大小根據(jù)區(qū)位、環(huán)境、配套等相區(qū)別。

當?shù)胤秸粚嵤┱赝顺稣邥r，如果農(nóng)戶不選擇通過市場交易的行為出售，暫時先持有宅基地使用權(quán)，政府和農(nóng)戶的收益分別為和。其中，政府由于未盤活建設用地致使經(jīng)濟發(fā)展受阻的成本為，與上文分析一致，而農(nóng)戶期望未來宅基地的升值來獲得增值收益。在這一博弈模型中，農(nóng)戶的策略選擇受其宅基地區(qū)位等因素決定，簡言之，對于預期有較大增值的地區(qū)（如城市規(guī)劃中的待開發(fā)區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等）的農(nóng)戶更傾向于選擇這一博弈策略。

因此，在政府選擇不實施宅基地退出政策的策略時，決定農(nóng)戶策略選擇的關(guān)鍵是宅基地現(xiàn)期交易收益與未來收益的折現(xiàn)值的比較，即與的比較。不是一般性，位于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃區(qū)中，區(qū)位條件較好地區(qū)的農(nóng)戶傾向于選擇暫時持有宅基地以獲得未來可能的增值收益，地理位置比較偏遠地區(qū)的農(nóng)戶在價格達到預期時則更傾向于通過市場交易的方式將宅基地變現(xiàn)，作為其在城鎮(zhèn)發(fā)展的資金。

4 結(jié)論與討論

在地方政府與中央政府的博弈中，地方政府的策略選擇與其發(fā)展的階段性特征及自然環(huán)境現(xiàn)狀相關(guān)。由于區(qū)位的原因，我國各地尤其是東西部之間發(fā)展不平衡，東部地區(qū)開發(fā)較早，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，土地利用強度大，建設用地不斷增加，生態(tài)環(huán)境遭到一定的破壞。與此相反，西部地區(qū)受到地理條件、區(qū)位的限制，經(jīng)濟發(fā)展還很落后，而且由于經(jīng)濟開發(fā)水平有限，保持了較好的自然生態(tài)環(huán)境。

如果將退出的宅基地完全用于生態(tài)用地，地方政府缺乏實施宅基地退出政策的動機。對于上述的發(fā)達和落后地區(qū)，地方政府與中央政府在宅基地退出博弈中策略選擇具有明顯的傾向性。發(fā)達地區(qū)政府傾向于將退出后的宅基地用于保護生態(tài)環(huán)境而非城市建設，因為這些地區(qū)城市發(fā)展的壓力要小于落后地區(qū)，城市發(fā)展更期待有好的自然生態(tài)環(huán)境。落后地區(qū)則不同，居民改善居住條件、發(fā)展經(jīng)濟的愿望十分迫切，且自然資源底子厚，可以適當增加建設用地規(guī)模以滿足城市發(fā)展的需要，這些地區(qū)的地方政府則傾向于將宅基地退出后的建設用地指標用于城市發(fā)展需要。

在完全信息情況下的中央政府與地方政府的博弈中，中央政府的選擇完全取決于地方政府的策略選擇結(jié)果，即根據(jù)地方政府選擇是否將宅基地指標用于建設分別選擇反對或者支持策略。如果地方政府選擇將宅基地退出后的指標用于城市建設，中央政府的理性選擇是反對，因為中央政府反對這一政策可以獲得額外的懲罰收益。如果地方政府選擇將宅基地退出后的指標用于生態(tài)用地，則中央政府的理性選擇是將支持，這樣可以減少給予地方政府的獎勵支出。

區(qū)位是農(nóng)戶選擇是否退出宅基地的重要影響因素。宅基地所處地理位置及其與周邊環(huán)境的關(guān)系即為區(qū)位，區(qū)位決定了農(nóng)戶對宅基地收益的預期，處于城市周邊等發(fā)展規(guī)劃中的區(qū)域具備較好的區(qū)位條件，可以獲得級差收益，宅基地升值的預期較高，處于偏遠地區(qū)的宅基地很難得到有效的開發(fā)，未來增值空間很小，農(nóng)戶期望長期持有以獲得額外收益的意愿不強。處于城市周邊的宅基地所有者更傾向于長期持有宅基地來獲得因城市發(fā)展帶來的增值收益，處于偏遠地區(qū)的宅基地所有者對升值無望，如果其在城鎮(zhèn)發(fā)展中需要資金且得到合理的退出補償，則愿意主動退出宅基地使用。

國家需要通過稅收等手段調(diào)節(jié)宅基地交易行為。在政府開展宅基地退出工作的同時，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種，本不可以直接進入市場進行交易。然而，筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)買賣宅基地的現(xiàn)象十分普遍，其中不乏國家禁止的在集體組織間交易和城鎮(zhèn)居民購買宅基地的案例。為了維護農(nóng)村穩(wěn)定和相關(guān)法律的權(quán)威性，國家有必要對一些違法的交易行為進行管制，或者不失時機的調(diào)整相關(guān)法律條文來規(guī)范宅基地在一定范圍內(nèi)的交易行為。此外，國家還應參考房產(chǎn)交易稅的政策在合法宅基地交易中設置交易稅，對農(nóng)村宅基地交易行為進行調(diào)控和監(jiān)管。

宅基地退出政策需要考慮到農(nóng)戶的客觀需求。宅基地是農(nóng)戶在農(nóng)村進行生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)條件，是國家穩(wěn)定農(nóng)村社會的重大政策措施，宅基地上更附著農(nóng)戶的住房、養(yǎng)老、社會保障等多項功能。地方政府在實施宅基地退出政策時，需要全面考慮農(nóng)戶在宅基地上實現(xiàn)的住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等其保障功能，全面滿足農(nóng)戶的這些需求，保障農(nóng)戶權(quán)益不受損害，主動為退出宅基地的農(nóng)戶提供完善的、與城市居民一樣的社會服務，實現(xiàn)失地農(nóng)戶的真正城鎮(zhèn)化。

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