鬧訪困局的成因與破解路徑*
——基于95個(gè)鬧訪案例的研究

邵 燕 朱 力

鬧訪困局的成因與破解路徑*
——基于95個(gè)鬧訪案例的研究

邵 燕 朱 力

本文通過(guò)對(duì)95個(gè)鬧訪案例的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)鬧訪活動(dòng)呈現(xiàn)出過(guò)程的反復(fù)性和持久性、形式的多樣性和激烈性、抱團(tuán)化和職業(yè)化等特點(diǎn)。鬧訪這種看似混亂、非理性的行為，實(shí)際上是鬧訪者的一種理性策略選擇。對(duì)此，破解鬧訪困局的關(guān)鍵在于改革信訪治理機(jī)制，改善鬧訪者的生活境遇，對(duì)鬧訪進(jìn)行分類治理。

鬧訪 職業(yè)鬧訪 群體鬧訪 分類治理

作者邵燕，女，中共江陰市委黨校講師，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生；朱力，男，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士（南京 210023）。

一、文獻(xiàn)回顧與概念厘定

近年來(lái)，信訪中鬧訪的數(shù)量逐步上升，已經(jīng)成為一種突出的社會(huì)矛盾表現(xiàn)形式，陷入“越治理越多”的怪圈。基層干部也普遍反映，在社會(huì)矛盾處理過(guò)程中，最難以處理和解決的問題就是鬧訪。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)鬧訪的相關(guān)研究還相對(duì)較為匱乏，應(yīng)星和晉軍曾用“問題化”來(lái)概括民眾用以對(duì)抗國(guó)家的策略性技術(shù)，農(nóng)民為了使國(guó)家在千頭萬(wàn)緒中意識(shí)到他們的問題的特殊性，通過(guò)“說(shuō)”“鬧”的技術(shù)，把自身的生存困境構(gòu)建成危及政府無(wú)法回避、推諉、拖延和敷衍的重要問題。①應(yīng)星、晉軍：《集體上訪中的“問題化”過(guò)程——西南一個(gè)水電站的移民的故事》，孫立平主編：《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論特輯》，廈門：鷺江出版社，2000年版，第89頁(yè)。當(dāng)前，鬧訪的相關(guān)研究還略顯不足：從文章的發(fā)表機(jī)構(gòu)來(lái)看，新聞媒體對(duì)鬧訪的關(guān)注比較多（41篇），法院和信訪部門是研究鬧訪的重要機(jī)構(gòu)之一，而高?；蚱渌蒲袡C(jī)構(gòu)對(duì)鬧訪的研究則相對(duì)較少。從已有文獻(xiàn)的研究的主要內(nèi)容來(lái)看，對(duì)鬧訪案例進(jìn)行詳盡報(bào)道占了絕大多數(shù)，其次是對(duì)鬧訪的原因分析和對(duì)策研究。已有研究中對(duì)鬧訪的內(nèi)涵、特點(diǎn)，發(fā)生的深層次原因和形成演變邏輯還缺乏專門的、系統(tǒng)的研究分析。為此，本文從深入分析95個(gè)鬧訪案例入手，進(jìn)一步厘清鬧訪的內(nèi)涵、基本特點(diǎn)，分析其產(chǎn)生的主要原因，并提出應(yīng)對(duì)策略。

“鬧訪”一詞多用于政府文件中，也有一些學(xué)者對(duì)鬧訪概念進(jìn)行了界定。一些學(xué)者將鬧訪看作是非正常上訪的一種形式：“鬧訪”即非正常上訪，指發(fā)生在黨政機(jī)關(guān)（含機(jī)關(guān)門前及周邊范圍），違反國(guó)務(wù)院《信訪條例》和《治安處罰法》等有關(guān)規(guī)定，直接影響機(jī)關(guān)正常工作秩序和社會(huì)秩序的上訪活動(dòng)。①?gòu)埱善G：《對(duì)當(dāng)前信訪工作中纏訪鬧訪問題的思考》，《人民論壇》，2014年第1期。還有學(xué)者將鬧訪視為一種抗?fàn)帉?shí)踐：指上訪人以“纏”“鬧”的方式多次反復(fù)向上級(jí)政府表達(dá)訴求，期望政府能施壓當(dāng)?shù)卣越鉀Q其問題的抗?fàn)帉?shí)踐。②桂曉偉：《應(yīng)對(duì)纏訪、鬧訪與社會(huì)治理能力提升》，《法學(xué)論壇》，2014年第3期。本文認(rèn)為，對(duì)于鬧訪內(nèi)涵的理解應(yīng)強(qiáng)調(diào)多角度和價(jià)值中立，從社會(huì)的中觀層面加以理解，即將鬧訪視為轉(zhuǎn)型期的一種特殊的社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)行為、社會(huì)事件。鬧訪是矛盾糾紛發(fā)生后，矛盾相關(guān)主體未能達(dá)成處理矛盾糾紛的共識(shí)，或者一方對(duì)已有方案不滿意，采用“鬧”的形式將事態(tài)擴(kuò)大化，向另一方或者第三方（政府）施加壓力，從而實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的社會(huì)行為。首先，從行為主體來(lái)說(shuō)，鬧訪的實(shí)施者是行動(dòng)的發(fā)起者，而政府或其他單位是鬧訪的承受者，即鬧訪客體；其次，從行為的促發(fā)因素來(lái)看，引發(fā)鬧訪的導(dǎo)火索是各種矛盾糾紛；再次，鬧訪的方式是多樣的，從參與人數(shù)上可以分為個(gè)體鬧訪和集體鬧訪；從手段的強(qiáng)度上既包括溫和手段也包含暴力手段；從參與的組織化程度看既有鬧訪者自己行動(dòng)也有雇傭“職業(yè)鬧訪者”等多種方式；最后，從目標(biāo)來(lái)看，情感性目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)混合，以經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)為主。

二、研究設(shè)計(jì)

本文以“鬧訪”為關(guān)鍵詞，在百度、搜狐、新浪和網(wǎng)易四個(gè)網(wǎng)站的新聞板塊中進(jìn)行檢索并仔細(xì)甄別了所有條目，筆者選取案例的標(biāo)準(zhǔn)是新聞文本中有官方對(duì)上訪行為性質(zhì)進(jìn)行“鬧訪”的陳述或認(rèn)定，選取了2010年1月1日-2016年5月15日之間在新聞媒體報(bào)道中檢索到的95個(gè)樣本，這些案例的標(biāo)題中明確含有鬧訪，而且鬧訪事件的起因、過(guò)程、結(jié)果和參與人數(shù)有比較詳細(xì)的敘述。為此，我們?cè)O(shè)計(jì)了一份定性資料的內(nèi)容分析表，包括時(shí)間、地點(diǎn)、鬧訪的緣由、形式、參與人數(shù)、處理結(jié)果等可操作化項(xiàng)目，對(duì)這些案例進(jìn)行簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析。

本文所收集案例的報(bào)道時(shí)間多為2010年-2016年，鬧訪實(shí)際發(fā)生時(shí)間往往可以回溯，最早的一起鬧訪事件從20世紀(jì)90年代開始，鬧訪者因不服法院判決而多次進(jìn)行鬧訪。本文所收集的案例地區(qū)分布涵蓋了23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)），分布范圍較廣。對(duì)具體鬧訪事件中幾個(gè)關(guān)鍵之處進(jìn)行了簡(jiǎn)單的描述分析，發(fā)現(xiàn)一些共同之處：一是鬧訪行為發(fā)生的多次性、反復(fù)性和持久性。66起案例的鬧訪次數(shù)都是3次以上，有些鬧訪的次數(shù)多達(dá)幾十次，而且時(shí)間跨度較長(zhǎng)，堅(jiān)持十余年甚至二十余年。例如河南商州的孫某先后30余次進(jìn)京，以妻子被害、被拐、反映醫(yī)療事故及違法違紀(jì)事項(xiàng)為由，在天安門附近、中南海周邊“非訪”39次。③陳靜：《商州法院宣判一起尋釁滋事纏訪鬧訪案》，《商洛日?qǐng)?bào)》2016年2月23日。二是鬧訪起因主要在于對(duì)現(xiàn)有法院判決不滿或因非正常死亡所引發(fā)的賠償問題（見表1），涉法涉訴類鬧訪案例有20件，其次為非正常死亡有18件。此外，勞資糾紛及房地產(chǎn)相關(guān)方面的鬧訪也比較多，分別有14件和10件。

三是鬧訪的參與人數(shù)，在媒體對(duì)鬧訪的報(bào)道中，凡有參與者具體人數(shù)說(shuō)明的按照實(shí)際數(shù)據(jù)錄入，但許多案例往往采用較為模糊的人數(shù)表達(dá)，如幾人、十余人、數(shù)十人等。為了便于操作化處理，根據(jù)5人以上為集訪的規(guī)定，本文采用了區(qū)間的方式對(duì)鬧訪的參與人數(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。將個(gè)體鬧訪定義為1-5人，集體鬧訪界定為5人以上，對(duì)于一些模糊化的表達(dá)，本文也進(jìn)行相應(yīng)的處理，將幾人界定為3-10人，十余人和二十余人界定為10-30人，數(shù)十人界定為30人以上（見表1）。以此為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)這些案例的統(tǒng)計(jì)分析來(lái)看，60%的鬧訪事件的參與人數(shù)為5人以上，其中明確提及50人以上的案例有10余件，百人以上參與的案例因處理不當(dāng)而造成了影響較大的群體性事件。還有40%的鬧訪事件參與的主體以個(gè)人為主，這些鬧訪的實(shí)施主體都是“老上訪戶”，有著十分豐富的鬧訪經(jīng)驗(yàn)與策略。

四是被鬧訪的地點(diǎn)和抗議的對(duì)象。鬧訪實(shí)施的地點(diǎn)有糾紛產(chǎn)生的第一場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)（見表2），如醫(yī)患糾紛中的醫(yī)院，勞資糾紛中的企業(yè)，房產(chǎn)糾紛中的小區(qū)等；鬧訪的地點(diǎn)還包括鬧訪者所在市（縣）一級(jí)或上級(jí)的法院、公安局、信訪局、人社部門等政府機(jī)關(guān)、交通要道等；有些鬧訪者還經(jīng)常到北京的中南海、外國(guó)使館區(qū)、媒體單位等場(chǎng)所進(jìn)行鬧訪。被抗議的對(duì)象主要有政府機(jī)關(guān)或者負(fù)責(zé)具體工作的個(gè)人。鬧訪的對(duì)象出現(xiàn)了“標(biāo)靶轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象，即鬧訪者往往在糾紛產(chǎn)生的第一現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)訴求，如醫(yī)患糾紛中現(xiàn)在醫(yī)院“鬧”以獲取更多的利益補(bǔ)償；房產(chǎn)糾紛往往先在小區(qū)內(nèi)表達(dá)訴求，訴求得不到滿足后去政府機(jī)關(guān)“鬧”，以期引起地方政府的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)自身訴求。

表1 鬧訪原因的類型及參與人數(shù)分布

表2 鬧訪地點(diǎn)和抗議對(duì)象分布

五是鬧訪者一般采取多種形式相結(jié)合的方式“鬧”給基層政府或干部施壓。已有案例中呈現(xiàn)出的鬧訪形式可以分為兩種類型：個(gè)人鬧訪主要采取哭訴，躺在相關(guān)工作人員的辦公室、辱罵、毆打工作人員，損壞辦公用品，甚至將家里的老弱病殘“扔”在鬧訪場(chǎng)所，拉橫幅、發(fā)傳單等方式表達(dá)訴求，還有一些鬧訪者采取裸體、喝農(nóng)藥、跳樓等方式來(lái)要挾政府。集體鬧訪則主要采取靜坐、堵路、圍堵政府機(jī)構(gòu)、沖擊政府機(jī)關(guān)。非正常死亡的一些鬧訪案例往往利用死者尸體或與死亡相關(guān)的棺材、花圈等作為要挾的工具表達(dá)訴求。鬧訪者一般會(huì)采用三種以上的方式進(jìn)行鬧訪，特別是集體鬧訪的參與人數(shù)較多，以把事情“鬧”大為主要目標(biāo)，希望“大鬧大解決”。

六是鬧訪的主要組織者往往被依法處置。在91起報(bào)道鬧訪處理結(jié)果的案例中，有3起通過(guò)人民調(diào)解解決；4起通過(guò)法院訴訟解決；其余84起案例中的鬧訪者或組織者均被依法處置，處理的結(jié)果有訓(xùn)誡、治安處罰、治安拘留、行政拘留等。還有一些鬧訪者被依法判刑，刑期最長(zhǎng)被判4年。此外，通過(guò)分析案例還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鬧訪的主體涉及范圍較廣，有刑滿釋放人員、民辦教師、農(nóng)民、農(nóng)民工、體制內(nèi)的警察和法官等諸多社會(huì)群體。鬧訪事件的組織實(shí)施會(huì)借助微信群或QQ群等網(wǎng)絡(luò)工具來(lái)組織，組織方式隱蔽，行動(dòng)速戰(zhàn)速?zèng)Q，而且“職業(yè)鬧訪者” “職業(yè)維權(quán)者”經(jīng)常在鬧訪行動(dòng)中出謀劃策，為鬧訪行動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

三、鬧訪特點(diǎn)與成因

（一）鬧訪的基本特點(diǎn)

1.過(guò)程持久性和反復(fù)性

鬧訪者大多不接受基層政府出具的調(diào)解意見或者法院的判決結(jié)果，而通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間、反復(fù)的“鬧”，希望基層政府滿足他們的需求。這些鬧訪者所花費(fèi)的時(shí)間，通常以年來(lái)計(jì)算，將大量的精力花費(fèi)在鬧訪上，具有一定的持久性。反復(fù)性表現(xiàn)在鬧訪者月月跑，特別是重大節(jié)日和敏感時(shí)期更是鬧訪的絕佳時(shí)機(jī)，許多案例顯示，個(gè)別老上訪戶的鬧訪次數(shù)多達(dá)幾十次。

2.形式的多樣性和激烈性

鬧訪者在鬧訪事件過(guò)程中，往往使用多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人目的，如綜合謾罵、跪地、哭鬧、攔車、堵路、打橫幅、告地狀等多種方式表達(dá)訴求，有的甚至以裸體、自殺、引爆、跳樓、喝毒藥等一些過(guò)激的非理性行為來(lái)加以威脅，給政府施加壓力。

3.組織的抱團(tuán)化和職業(yè)化

鬧訪者意識(shí)到在行動(dòng)時(shí)個(gè)人力量是薄弱的，可以利用其他群體的幫助和支持，增加自身博弈能力，減少抗?fàn)幍某杀?。隨著社會(huì)發(fā)展、特別是交通、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，“鬧訪”呈現(xiàn)出抱團(tuán)化和職業(yè)化等特點(diǎn)。一旦某個(gè)群體上訪鬧事，其他群體則聞風(fēng)而動(dòng)，相互支援，而且許多無(wú)意鬧訪滋事的群體偶爾也會(huì)參與其中。鬧訪者通過(guò)微信、QQ等互相分享鬧訪經(jīng)驗(yàn)，一些重點(diǎn)鬧訪人員為其他鬧訪者提供咨詢、出謀劃策、傳授技巧，在幕后為鬧訪推波助瀾。此外，鬧訪還出現(xiàn)了職業(yè)化傾向，通過(guò)職業(yè)化的中介人員組織、策劃并召集一些閑散人群參與鬧訪，幫助糾紛一方達(dá)成目的，從而獲利。2013年5月23日，江西贛鄱置業(yè)有限公司為達(dá)到逃避巨額債務(wù)目的，雇請(qǐng)民工進(jìn)行采取“抄黨章”的形式非法鬧訪。①?gòu)埶奸骸丁懊窆こh章”系干擾法院執(zhí)行的非法鬧訪活動(dòng)》，中國(guó)江西網(wǎng)，2016年5月24日。

（二）鬧訪形成的原因

已有研究中認(rèn)為信訪制度的不完善和鬧訪者的動(dòng)機(jī)不良、要求過(guò)高等行動(dòng)者的主觀特征是鬧訪產(chǎn)生的主要原因。②沙怡：《鬧訪、纏訪的成因及其對(duì)策》，《法制與社會(huì)》，2010年第11期。陳柏峰重點(diǎn)分析了群體性涉法鬧訪的原因：法律系統(tǒng)的低效、對(duì)既有規(guī)則的不滿、維權(quán)能力的不足、鬧訪的較大收益。③陳柏峰：《群體性涉法鬧訪及其法治》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2013年第4期。這些研究對(duì)鬧訪產(chǎn)生的原因具有一定的解釋力，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步剖析轉(zhuǎn)型背景下，鬧訪產(chǎn)生的深層次原因。

1.轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益失衡

改革開放30多年來(lái)的社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型意味著社會(huì)利益格局的變化與調(diào)整，不同群體因其所處的位置和所占有的資源不同而在利益格局激蕩變化中的承受力也有所不同。鬧訪者多數(shù)為利益受損群體、底層群體，因各種糾紛或事件而造成利益損失，或因征地、拆遷等遭遇利益調(diào)整，他們遇到這些問題后通常通過(guò)上訪等方式、反映問題，特別是以“鬧”的形式引起相關(guān)人員或相關(guān)部門的重視，獲取更多的利益。鬧訪者相對(duì)于各個(gè)政府機(jī)關(guān)而言是相對(duì)弱勢(shì)的群體，缺少與政府談判的籌碼，唯有把越級(jí)上訪和鬧訪作為“有效的”方式，甚至不惜制造事端，給政府部門制造壓力。④李軍鵬：《解析鬧訪困局：社會(huì)利益分配成官民博弈焦點(diǎn)》，《人民論壇》，2010年第5期。征地拆遷過(guò)程中，政府所給的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于被拆遷方的心理預(yù)期，一些被拆遷人就會(huì)通過(guò)鬧提升補(bǔ)償?shù)膬r(jià)位；勞資糾紛中，勞方處于弱勢(shì)一方，遇到欠薪等問題難以通過(guò)制度化渠道討要薪水，一些工人會(huì)采取跳樓、自殘、圍堵政府機(jī)關(guān)等方式將事態(tài)鬧大，引起媒體和社會(huì)各界的關(guān)注，通過(guò)政府向企業(yè)施壓盡快討要薪資。還有一些特殊時(shí)期特定人群因時(shí)代變遷、政策調(diào)整而產(chǎn)生的利益受損，一些轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、民辦教師等群體對(duì)比過(guò)往與當(dāng)下，相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，容易持續(xù)地參與爭(zhēng)取利益的行動(dòng)，而且此類群體，相似性較強(qiáng)，易組織，稍微處理不當(dāng)就會(huì)形成集體性鬧訪。

2.壓力型的信訪治理

信訪制度是一把雙刃劍，起到積極作用的同時(shí)也帶來(lái)一些治理難題。特別是2005年修訂實(shí)施的《信訪工作條例》中將實(shí)行多年的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則修改為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則”。地方政府開始重視信訪問題，并投入了大量的精力實(shí)行治理。為避免大量上訪人群涌進(jìn)北京，各地開始依據(jù)屬地管理原則，探索各種信訪制度以期減少信訪量。信訪案件特別是越級(jí)、進(jìn)京等信訪案件成為考核與管理地方政府的重要指標(biāo)，地方各級(jí)政府的層層考核、層層分解，最終形成了壓力型的信訪治理體制。這種壓力型信訪考核體系形成的初衷是希望基層政府深入基層，第一時(shí)間就地解決信訪難題，避免群眾走向越級(jí)上訪之路。然而，以信訪排名制、信訪通報(bào)制的考核指標(biāo)給地方政府帶來(lái)了巨大的壓力，地方政府為了維持穩(wěn)定，不惜花費(fèi)巨大的精力與成本，通過(guò)控訪、截訪、盯人等策略減少非正常上訪。壓力型信訪治理不僅沒有減少鬧訪的數(shù)量，反而使地方政府在信訪工作中暴露出來(lái)“軟肋”：基層政府越是重視維穩(wěn)，越是害怕有人進(jìn)京上訪、鬧訪，群眾越是采取越級(jí)上訪、鬧訪等形式增加自身的實(shí)力，增加了群眾選擇鬧訪的形式來(lái)表達(dá)訴求的傾向。

3.鬧訪者的策略選擇

鬧訪者個(gè)人經(jīng)歷和年齡會(huì)對(duì)鬧訪活動(dòng)產(chǎn)生重要影響。一項(xiàng)調(diào)查顯示上訪者中82%是40歲以上的中年人①姜曉明：《北京東莊：即將消失的信訪村》，《新聞周刊》，2002年第5期。。根據(jù)收集到的案例，鬧訪者的年齡為40歲以上，其受教育程度低、收入水平較低，沒有固定的職業(yè)和穩(wěn)定的收入，并且缺少社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的支持，對(duì)社會(huì)公平感的認(rèn)知普遍較低。②蔣冰晶：《重復(fù)信訪行動(dòng)研究》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年版，第59頁(yè)。J市22名鬧訪個(gè)案中，鬧訪人員的平均年齡為58.2歲，其中女性鬧訪者占70%，男性占30%，這一現(xiàn)象也值得進(jìn)一步關(guān)注。鬧訪者因缺少經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本等，堅(jiān)信只有通過(guò)上訪才可以讓基層政府部門特別是主要領(lǐng)導(dǎo)人介入其利益糾紛，認(rèn)定“鬧”比“法”會(huì)帶來(lái)更大的收益。通過(guò)總結(jié)已有案例，發(fā)現(xiàn)鬧訪從發(fā)生到結(jié)束的過(guò)程具有相似的發(fā)展路徑（見圖1）

圖1 鬧訪發(fā)展路徑圖

矛盾糾紛發(fā)生以后，一般有三種路徑來(lái)解決。路徑一，直接去信訪部門解決問題。路徑二，先到相關(guān)職能部門尋求解決；對(duì)結(jié)果不滿再到信訪部門。路徑三，先到司法機(jī)關(guān)通過(guò)訴訟解決，對(duì)判決結(jié)果不滿，到信訪部門要求糾正司法機(jī)關(guān)的判決，這種路徑就是涉法涉訴類上訪的體現(xiàn)。

政府將上訪活動(dòng)分為正常上訪和非正常上訪兩類。非正常上訪，是指不按照《信訪條例》所規(guī)定的地點(diǎn)、程序表達(dá)訴求。主要包括集體上訪（人數(shù)違規(guī)）、重復(fù)上訪（頻次違規(guī)）、越級(jí)上訪（步驟違規(guī)）、纏訪鬧訪（形式違規(guī)）等。鬧訪正是非正常上訪中的一類，鬧訪者采取圍堵、沖擊、打砸黨政機(jī)關(guān)等暴力形式加大自身博弈的籌碼；或者采取某些邊緣性的、非暴力性的方式如到黨政機(jī)關(guān)門前拉橫幅、打標(biāo)語(yǔ)、靜坐、下跪等方式引起關(guān)注，迫使政府做出回應(yīng)，解決其利益訴求。鬧訪中也伴隨著情緒宣泄，鬧訪者以弱者自處，在行動(dòng)中充分利用非理性的情感如失望、憤怒、咆哮、謾罵等方式訴說(shuō)遭遇的社會(huì)不公。鬧訪者采取鬧訪等非正常信訪的形式獲得利益，而這些人的頻繁互動(dòng)，又在行動(dòng)者的周圍形成“示范效應(yīng)”，吸引更多的人參與。

四、鬧訪的應(yīng)對(duì)之策

鬧訪的數(shù)量、規(guī)模、激烈程度等都對(duì)信訪秩序和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不良的影響，對(duì)鬧訪者來(lái)說(shuō)，鬧訪會(huì)帶來(lái)許多煩惱，影響個(gè)人的正常工作和生活；對(duì)于政府而言，鬧訪不僅浪費(fèi)了大量的治理資源，還造成了基層政權(quán)合法性的流失。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性。同時(shí)重申，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)不支持、不受理越級(jí)上訪，依法打擊非正常上訪。①《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，新華網(wǎng)，2014年2月25日。同年，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于依法維護(hù)人民法院申訴信訪秩序的意見》，明確規(guī)定申訴信訪人員到人民法院申訴信訪，應(yīng)當(dāng)聽從工作人員組織、指揮和引導(dǎo)，人民法院在解決申訴信訪人員實(shí)際問題的同時(shí)，對(duì)有輕微纏訪、鬧訪行為的，要進(jìn)行勸阻、批評(píng)、教育；對(duì)涉嫌違法犯罪的纏訪、鬧訪，要嚴(yán)格依法處理。②南通市法院：《依法制止鬧訪 維護(hù)信訪秩序》，《南通日?qǐng)?bào)》2015年3月31日。各地為了減少鬧訪探索了各種應(yīng)對(duì)策略，如廣東佛山探索聽證制度終結(jié)纏訪、鬧訪；湖北咸寧設(shè)立上億元司法救助基金。本文認(rèn)為解決鬧訪問題的關(guān)鍵在于改革信訪治理機(jī)制、改善鬧訪者的生活境遇，對(duì)鬧訪進(jìn)行分類治理等。

（一）改革信訪工作機(jī)制

十年前，圍繞信訪何去何從問題官方和學(xué)界形成了熱烈的爭(zhēng)論，典型主張有三種：信訪擴(kuò)權(quán)、取消信訪和信訪改良，十余年的信訪實(shí)踐，信訪擴(kuò)權(quán)得到了充分的貫徹和推廣。③肖唐鏢：《信訪的變革及其改革》，肖唐鏢主編、尹利民副主編：《信訪研究》，上海：學(xué)林出版社，2014年版，第288-290頁(yè)。然而十余年的改革，信訪制度的運(yùn)行仍然存在許多問題，信訪改革之路仍未窮盡?，F(xiàn)有制度難以取代信訪在傳遞社情民意或解決糾紛等方面的重要作用，時(shí)代依然需要信訪發(fā)揮作用。因而，在已有制度框架內(nèi)逐步完善信訪工作機(jī)制成為信訪工作的重點(diǎn)。一是拓展信訪渠道，充分發(fā)揮信訪的民意表達(dá)作用，立足多渠道受理群眾來(lái)訪、多渠道疏通矛盾、多渠道化解矛盾。如構(gòu)建信訪網(wǎng)絡(luò)，拓展信訪形式，通過(guò)電信郵箱、網(wǎng)上信訪、政務(wù)熱線等方式分解來(lái)訪的壓力。探索人大代表信訪代理制，讓人大代表代替群眾按程序到有關(guān)單位反映基層解決不了的信訪問題。探索實(shí)施信訪領(lǐng)訪制度，選擇素質(zhì)好、威信高、熱心為群眾辦事的人員為信訪代理員，到上級(jí)機(jī)關(guān)咨詢政策，促使息訴，從而預(yù)防和控制群眾鬧訪。①吳玉英：《對(duì)防治鬧訪現(xiàn)象對(duì)策的思考》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期。二是建立信訪工作公開機(jī)制。信訪工作公開透明，讓信訪者明晰處理案件的過(guò)程、處理的過(guò)程和經(jīng)過(guò)，減少因信息不公開、程序不合規(guī)等引發(fā)的后續(xù)問題。三是探索信訪終結(jié)機(jī)制。以往實(shí)施的信訪三級(jí)終結(jié)機(jī)制并未有效減少重復(fù)上訪和反復(fù)審核的信訪問題，可組織公開聽證、公開答復(fù)、聽證會(huì)等方式終結(jié)信訪案件，信訪三級(jí)終結(jié)后不予受理。四是改革信訪考核機(jī)制。改變壓力型的信訪考核機(jī)制，探索建立以信訪解決問題程度為主要目標(biāo)的考核機(jī)制，建立信訪責(zé)任倒查機(jī)制，逐步減少截訪、控訪等給信訪部門和基層政府的壓力。

（二）改善鬧訪者的境遇

鬧訪者大多處于社會(huì)底層，在鬧訪這一非常態(tài)生活時(shí)期，生活質(zhì)量和個(gè)人心理都需要改善。一是完善社會(huì)保障制度。完善的社會(huì)保障可以緩解鬧訪者的生活困頓與情感落差。鬧訪者大多是失業(yè)、無(wú)業(yè)或退休人員，或者因勞動(dòng)能力較弱收入薄弱，經(jīng)濟(jì)來(lái)源有限，生活水平較低。因而，需要不斷完善社會(huì)保障制度，保證鬧訪者也能共享社會(huì)發(fā)展的成果。二是提供就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)有職業(yè)者而言，鬧訪的成本較高，因此幫助鬧訪者就業(yè)不僅可以增加鬧訪者的收入，也可以提高鬧訪者的機(jī)會(huì)成本。三是提供心理咨詢。在長(zhǎng)期鬧訪過(guò)程中，鬧訪參與者容易陷入思維盲區(qū)，因此，基層政府或信訪部門可以將心理咨詢引入信訪工作，形成一種穩(wěn)定、規(guī)范、常態(tài)化的心理咨詢工作機(jī)制。運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)長(zhǎng)期鬧訪、擾亂信訪秩序等特殊人群進(jìn)行心理干預(yù)和疏導(dǎo)，幫助鬧訪者消融化解心中的怨氣，引導(dǎo)他們走上生活正軌。

（三）鬧訪的分類治理

當(dāng)前，分類治理成為信訪實(shí)踐中的常用策略，申端鋒②申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理》，《開放時(shí)代》，2010年第6期。、陳柏峰③陳柏峰：《農(nóng)民上訪的分類治理研究》，《政治學(xué)研究》，2012年第1期。、尹利民④尹利民：《“分類治理”：信訪治理中的國(guó)家偏好及其限度》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第3期。等學(xué)者的相關(guān)研究都提出對(duì)信訪對(duì)象（上訪者）、反映的問題、行動(dòng)方式、產(chǎn)生后果進(jìn)行區(qū)分后，實(shí)施不同的治理策略。對(duì)于鬧訪也應(yīng)建立分類化解機(jī)制，針對(duì)不同類型的鬧訪采取不同的應(yīng)對(duì)之策。從形式上看，鬧訪有大鬧、小鬧，這主要表現(xiàn)為上訪人數(shù)的多少、制造事端的嚴(yán)重程度以及情緒的激烈程度等因素的不同。針對(duì)大鬧則應(yīng)該按照法律的相關(guān)規(guī)定給予鬧訪者相應(yīng)的法律懲處；而應(yīng)對(duì)小鬧則主要通過(guò)柔性治理，即通過(guò)說(shuō)服、教育的方式，從關(guān)愛、關(guān)心的角度出發(fā)，在政策范圍內(nèi)為其解決一些實(shí)際困難。從鬧訪者的類型上看，可以大致分為生存型和謀利型兩類，對(duì)于生存型鬧訪者，可發(fā)揮信訪的救助功能，幫助鬧訪者改善生活條件；對(duì)于謀利型鬧訪者，適當(dāng)運(yùn)用法律的手段制止其鬧訪行為，并采用制度化手段削減鬧訪者的謀利空間。對(duì)于涉法涉訴類鬧訪應(yīng)建立涉法涉訴信訪的司法終結(jié)機(jī)制，對(duì)凡是涉及法律與訴訟的，一經(jīng)司法終審程序裁判后，任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人尤其是“領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人”均不得改變；而對(duì)非涉法涉訴信訪，則引入“軟法”治理機(jī)制，切實(shí)防止關(guān)系僵化與秩序惡化。通過(guò)分類治理將鬧訪納入制度化的信訪和法治化的訴訟渠道是破解信訪制度悖論的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

責(zé)任編輯：黃建安

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)剛性社會(huì)矛盾趨勢(shì)分析與化解對(duì)策研究”（14ZDA061）、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)課題“現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)矛盾演變趨勢(shì)、特征及對(duì)策研究”（12AZD041）的階段性成果。