規(guī)范行政權(quán)力的路徑思考

◎謝茂林

規(guī)范行政權(quán)力的路徑思考

◎謝茂林

要對(duì)權(quán)力實(shí)施有效的制約和監(jiān)督，就必須建立制約機(jī)制，合理分解權(quán)力；進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制建設(shè)，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行制度，推進(jìn)權(quán)力清單管理制度化，防范權(quán)力脫軌；健全政務(wù)公開(kāi)制度，把權(quán)力放在陽(yáng)光下；強(qiáng)化行政權(quán)力外部監(jiān)督，創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式，最大限度地約束權(quán)力的任性。[關(guān)鍵詞] 制約機(jī)制；行政權(quán)力；政務(wù)公開(kāi)；外部監(jiān)督

行政權(quán)力是把雙刃劍。古今中外事實(shí)說(shuō)明，有效制約強(qiáng)有力的行政權(quán)力，社會(huì)容易走向大治。然而一旦權(quán)力失衡，就有可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，甚至造成社會(huì)的崩潰，給人民帶來(lái)災(zāi)難，與權(quán)力設(shè)置的初衷背道而馳。而對(duì)行政權(quán)力實(shí)行制約，最根本的是要有一套規(guī)范和有效的制度，在法律的框架內(nèi)，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。

一、建立制約機(jī)制，合理分解權(quán)力

習(xí)近平總書(shū)記指出，要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。因此，要對(duì)權(quán)力實(shí)施有效的制約和監(jiān)督，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的分解，使組織和個(gè)人的權(quán)力都有明確的邊界，在橫向和縱向之間形成一個(gè)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，防止權(quán)力過(guò)分集中，重大事項(xiàng)集體決策，最大限度地約束權(quán)力的任性，壓縮權(quán)力腐敗的機(jī)會(huì)和空間。

對(duì)權(quán)力的分解，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的條件進(jìn)行，做到科學(xué)合理。一方面，權(quán)力分解必須權(quán)責(zé)相當(dāng)，有多大的權(quán)力就必須擔(dān)當(dāng)多大的工作責(zé)任。另一方面，權(quán)力分解不是權(quán)力分立，也不是互相拆臺(tái)內(nèi)耗，而是要加強(qiáng)各種權(quán)力之間的協(xié)作和配合。因此，對(duì)權(quán)力的分解，既要有明確的分工，又要統(tǒng)籌兼顧，有機(jī)統(tǒng)一。要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化改革，理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，劃清部門(mén)職責(zé)邊界。

要進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制建設(shè)，科學(xué)制定行政程序，創(chuàng)新行政管理方式，完善各級(jí)政府機(jī)構(gòu)事權(quán)規(guī)范化、法制化。要合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，適度分解領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，特別是一把手的權(quán)力。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府釆購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中部門(mén)和崗位，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗等制度，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用和制約失衡。

要積極探索行政裁量權(quán)細(xì)化、量化和標(biāo)準(zhǔn)化工作，健全行政裁量基準(zhǔn)制度，以法制化的規(guī)則和程序細(xì)化縮減自由裁量權(quán)，使掌握權(quán)力的人員只能在法律規(guī)定的范圍、程序、程度上行使職權(quán)，最大限度地規(guī)范行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，最大限度的制約每個(gè)行政執(zhí)法人員手中的權(quán)力。

二、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力脫軌

絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，這是政治學(xué)的至理名言，要遏止權(quán)力運(yùn)行失監(jiān)脫軌，必須給行政權(quán)力套上“緊箍咒”，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)和政社分開(kāi)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，使其成為整個(gè)行政體制改革的突破口。

一是推進(jìn)行政審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)。全面清理行政審批事項(xiàng)，所有審批和收費(fèi)事項(xiàng)必須于法有據(jù)，實(shí)行目錄化、編碼化管理并向社會(huì)公布。要按照依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治原則，嚴(yán)格依法行政監(jiān)管、強(qiáng)化市場(chǎng)主體自治、倡導(dǎo)行業(yè)自律監(jiān)管、完善社會(huì)監(jiān)督，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的新格局。要以問(wèn)題為導(dǎo)向，在簡(jiǎn)環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、轉(zhuǎn)作風(fēng)、提效能、強(qiáng)服務(wù)方面取得突破性進(jìn)展，不斷提升行政服務(wù)水平。

二是推進(jìn)權(quán)力清單管理制度化。政府應(yīng)當(dāng)按照依法行政、公開(kāi)公正的原則，公布權(quán)力清單，依法行使納入權(quán)力清單的行政權(quán)力。按照權(quán)責(zé)一致的原則，建立權(quán)力責(zé)任清單和負(fù)面清單，以清單管權(quán)限權(quán)。要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的評(píng)估和監(jiān)督檢查，定期開(kāi)展行政權(quán)力清理工作，對(duì)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、不符合全面深化改革要求或社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈的行政權(quán)力事項(xiàng)，依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行處理。同時(shí)，公民、法人和其他組織認(rèn)為政府部門(mén)有未依法履行行政權(quán)力和工作職責(zé)，或擅自行使權(quán)力清單之外行政權(quán)力等行為的，可以向權(quán)力清單管理部門(mén)或監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。舉報(bào)情況屬實(shí)的，由相關(guān)部門(mén)提請(qǐng)有權(quán)處理的單位對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員、其他有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

三是審批事項(xiàng)的設(shè)定和權(quán)力清單的編制必須依法辦理。審批事項(xiàng)和權(quán)力清單源于法律規(guī)范，受制于法律規(guī)范，始終離不開(kāi)法律規(guī)范。權(quán)力清單所列示的權(quán)力基本上是對(duì)現(xiàn)行職權(quán)的梳理，不得法外設(shè)定權(quán)力，也不能削減現(xiàn)行法律授予的權(quán)力。

三、健全政務(wù)公開(kāi)，把權(quán)力放在陽(yáng)光下

陽(yáng)光是最好的防腐劑。衡量一項(xiàng)權(quán)力是否受到了有效的制約與監(jiān)督，最簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是不是在陽(yáng)光下運(yùn)行，是不是透明。對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督，則必須推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)。只要保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，權(quán)力就不會(huì)在暗箱中運(yùn)行。

堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，完善政府信息主動(dòng)公開(kāi)等配套制度，進(jìn)一步明確政府信息公開(kāi)范圍和內(nèi)容，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、政府采購(gòu)、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。要?jiǎng)?chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式，加強(qiáng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高政務(wù)公開(kāi)信息化、集中化水平。

要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五個(gè)法定程序貫穿重大行政決策全過(guò)程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束。事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、涉及群眾切身利益、需要社會(huì)廣泛知曉的重大行政決策事項(xiàng)，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，在決策前應(yīng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)，通過(guò)聽(tīng)證座談、調(diào)查研究、咨詢(xún)協(xié)商、媒體溝通等方式，與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通，并廣泛聽(tīng)取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見(jiàn)。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)推行重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度。要建立行政決策咨詢(xún)論證專(zhuān)家?guī)臁?duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證，逐步實(shí)行專(zhuān)家信息和論證意見(jiàn)公開(kāi)。

完善落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)決策事項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性、可行性、安全性評(píng)估，確定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序化、規(guī)范化。探索委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等第三方評(píng)估模式，對(duì)重大行政決策進(jìn)行評(píng)估。建立完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，政府重大決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集體討論決定。集體討論情況和決定要如實(shí)記錄、完整存檔。健全并嚴(yán)格實(shí)施重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。建立決策實(shí)施情況考核評(píng)估制度，把政府履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，并予以公示。

發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用，使權(quán)力運(yùn)行行為及時(shí)暴露在公眾監(jiān)督的陽(yáng)光之下，特別是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)，豐富公民表達(dá)渠道，對(duì)公務(wù)人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)要將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)督方式方法、最新開(kāi)展的執(zhí)法活動(dòng)情況以及執(zhí)法結(jié)果等通過(guò)政務(wù)公開(kāi)展示板、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、服務(wù)大廳顯示屏、政務(wù)公開(kāi)手冊(cè)等展示出來(lái)；通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播等新聞媒體報(bào)道出來(lái)通過(guò)行政服務(wù)熱線(xiàn)、執(zhí)法宣傳站等講解出來(lái)，讓社會(huì)團(tuán)體和人民群眾積極參與進(jìn)來(lái)，知道如何去監(jiān)督，找到對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的路徑。同時(shí)，行政部門(mén)要積極暢通監(jiān)督渠道，公布舉報(bào)電話(huà)、舉報(bào)信箱，并完善舉報(bào)內(nèi)容的處置和處理結(jié)果信息反饋程序，建立健全舉報(bào)者保護(hù)制度。

四、強(qiáng)化權(quán)力外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡

行政權(quán)力外部監(jiān)督是相對(duì)于行政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督而言，它是指黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法部門(mén)司法監(jiān)督等。

要高度重視黨內(nèi)制度建設(shè)，積極探索和實(shí)踐加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的有效形式和辦法，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度和民主評(píng)議制度，堅(jiān)持并完善巡視、派駐等監(jiān)督形式，逐步實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)和依法治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。進(jìn)一步加大紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督部門(mén)的工作力度，發(fā)揮其專(zhuān)職監(jiān)督作用。尤其對(duì)容易發(fā)生以權(quán)謀私、權(quán)錢(qián)交易的部門(mén)和環(huán)節(jié)要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查，形成日常檢查與定期檢查或聯(lián)合檢查相結(jié)合的工作機(jī)制，嚴(yán)密防止權(quán)力越軌和濫用。

要進(jìn)一步強(qiáng)化人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督職能，依法嚴(yán)格履行法制監(jiān)督職責(zé)。財(cái)政預(yù)算、重大項(xiàng)目建設(shè)和重大決策部署都要納入人大審議，人大依法對(duì)政府實(shí)行質(zhì)詢(xún)制、問(wèn)責(zé)制和罷免制。人大代表要深入調(diào)研，就行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出建議提案。政協(xié)要依法對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)和單位加強(qiáng)視察，做好議案工作。健全知情明政機(jī)制。政府向政協(xié)定期通報(bào)有關(guān)情況，為政協(xié)委員履職提供便利、創(chuàng)造條件。建立法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件起草和實(shí)施聽(tīng)取政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士意見(jiàn)制度，完善黨外人士監(jiān)督行政權(quán)力機(jī)制，積極支持配合司法機(jī)關(guān)工作。嚴(yán)格落實(shí)行政訴訟法，健全和落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法出庭應(yīng)訴制度，尊重并執(zhí)行人民法院生效裁判。檢察機(jī)關(guān)對(duì)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政不作為、亂作為等職務(wù)犯罪案件該立案的立案，該嚴(yán)懲的從快從嚴(yán)懲處。

要健全完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制，創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督方式。完善行政執(zhí)法社會(huì)特邀監(jiān)督員制度，完善專(zhuān)項(xiàng)事項(xiàng)調(diào)查制度，依法查處違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，基本形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，跟蹤審計(jì)重大政策措施落實(shí)情況，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金、重大項(xiàng)目的審計(jì)力度。

法善而不循法，法亦虛器耳。監(jiān)督制約的相關(guān)制度出臺(tái)一項(xiàng)，就要落實(shí)一項(xiàng)，見(jiàn)效一項(xiàng)。對(duì)有章不循，違反制度的，要抓住典型，嚴(yán)肅處理，決不能徇情枉法、姑息遷就。堅(jiān)持以權(quán)利制約權(quán)力，增強(qiáng)人民的權(quán)利意識(shí)，提高維護(hù)和行使自身權(quán)利的能力，使人民通過(guò)依法途徑和多種形式，參與國(guó)家政治生活，參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理，確保政府權(quán)力運(yùn)行合法、有序。

（課題組組長(zhǎng)、執(zhí)筆人：謝茂林； 成員：朱興德、呂建偉、任尊嚴(yán)、楊柳）

責(zé)任編輯：李冬葉

張惠臣·書(shū)法作品