雙重失靈視角下環(huán)境稅與排污權(quán)交易的比較探究

范源源

摘要：環(huán)境外部性的解決是依靠政府介入還是創(chuàng)建交易市場(chǎng)，引出了環(huán)境稅與排污權(quán)交易兩種解決手段。本文將借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，指出兩者在理論基礎(chǔ)、原則，收入功能等方面的不同，并進(jìn)行優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比分析，認(rèn)為兩者不存在重復(fù)征收，也沒有絕對(duì)孰優(yōu)孰劣。在市場(chǎng)與政府雙重失靈視角下，兩者綜合利用更能有效地治理環(huán)境，但在具體實(shí)施過程中要注意因時(shí)制宜，才能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅排污權(quán)交易國(guó)際比較雙重失靈

一、引言

2017年是我國(guó)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵之年，為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)向集約型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，就應(yīng)該加大環(huán)境污染治理力度，把綠色發(fā)展作為新的突破口。霧霾、酸雨，土地荒漠化等環(huán)境問題嚴(yán)重威脅到了廣大人民群眾的身體健康，國(guó)家用于治理環(huán)境的投資成本也不斷增加（圖1所示），阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展。圖12000—2015年我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額增長(zhǎng)趨勢(shì)數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒良好的生態(tài)環(huán)境作為一種純公共物品，這決定了如果只靠市場(chǎng)來提供，提供的量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，就需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，承擔(dān)政府的環(huán)境責(zé)任。從理論來說，國(guó)際上通用的治理環(huán)境污染的手段和措施主要包括排污權(quán)交易、環(huán)境稅、行政管制手段等，但由于只實(shí)施行政管制手段會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體因被動(dòng)接受管制而缺乏內(nèi)生動(dòng)力，執(zhí)法成本過高等弊端，逐漸被大多數(shù)國(guó)家放棄[1]。目前來看，世界各國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，征收環(huán)境稅與實(shí)行排污權(quán)交易制度成為兩種治理環(huán)境污染的主流手段。

二、環(huán)境稅與排污權(quán)交易的理論與實(shí)踐

薩繆爾森認(rèn)為外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾?，也就是一個(gè)市場(chǎng)主體增加或者損害了另一市場(chǎng)主體的福利，并沒有為此得到收益或者付出代價(jià)[2]。由于外部效應(yīng)無法通過市場(chǎng)機(jī)制自行解決，無論是外部收益還是外部成本，都會(huì)扭曲資源配置，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。如何解決環(huán)境污染這種具有負(fù)的外部效應(yīng)的行為，英國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體私人邊際成本與社會(huì)邊際成本出現(xiàn)不一致，個(gè)人利益與社會(huì)利益也并非完全一致的時(shí)候，私人的最優(yōu)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的非最優(yōu)。此時(shí)，由于外部性的存在導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈，就需要政府介入通過征稅的形式使得外部成本內(nèi)部化，從而減輕環(huán)境污染帶來的外部不經(jīng)濟(jì)。

作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人的科斯反對(duì)以庇古為首的公共介入理論，他認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)失靈，但政府也會(huì)失效，政府通過征收排污費(fèi)矯正環(huán)境負(fù)外部性并不能激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)改變排污的行為?，F(xiàn)實(shí)中產(chǎn)權(quán)的不明晰，才是導(dǎo)致各經(jīng)濟(jì)主體做出外部不經(jīng)濟(jì)的主要原因，只要當(dāng)交易成本為零時(shí)，無論權(quán)利如何進(jìn)行初始配置，只要產(chǎn)權(quán)明晰，當(dāng)事人能夠通過協(xié)商的方式達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，正式提出了排污權(quán)交易理論。

環(huán)境外部性問題到底是由于成本差異還是產(chǎn)權(quán)的不明晰，由此產(chǎn)生了環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度兩種治理環(huán)境污染的手段。大多數(shù)西歐國(guó)家受到庇古稅的啟發(fā)。在20世紀(jì)80年代，OECD成員國(guó)中征收的與環(huán)境相關(guān)的稅收達(dá)375種。法國(guó)、丹麥、德國(guó)，荷蘭等國(guó)更是建立起了涵蓋范圍廣，稅收體系層次分別，稅率變化明顯的較為完整的環(huán)境稅制體系。1900年美國(guó)的“酸雨計(jì)劃”則是排污權(quán)交易的成功實(shí)踐，根據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署公布的數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)到2020年，美國(guó)實(shí)施的《1990年（清潔空氣法）修正案》成本會(huì)到達(dá)六百五十億美元，但是所取得的收益額將達(dá)到兩億美元，也就是說美國(guó)通過排污權(quán)交易的引進(jìn)，用極具經(jīng)濟(jì)效率的治污手段，有效治理環(huán)境污染的同時(shí)減少了治污成本。此后，日本、加拿大、澳大利亞等國(guó)也紛紛引入排污權(quán)交易制度。

三、環(huán)境稅與排污權(quán)交易的差異比較

（一）兩者理論依據(jù)不同

環(huán)境稅是政府為滿足其執(zhí)行環(huán)境保護(hù)職能的物質(zhì)需要，體現(xiàn)的是“誰污染，誰付費(fèi)”的原則，是造成環(huán)境污染的企業(yè)所付出的外部成本。排污權(quán)交易是將環(huán)境作為一種稀缺資源，而且這種資源的所有權(quán)是屬于國(guó)家，企業(yè)想要讓在環(huán)境中排放污染物必須獲得相應(yīng)的權(quán)力，體現(xiàn)的是“使用者付費(fèi)”的原則。

（二）作用環(huán)節(jié)不同

環(huán)境稅是發(fā)生在企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生排污行為后，根據(jù)造成污染的結(jié)果，對(duì)污染企業(yè)征收的補(bǔ)償，其征收環(huán)節(jié)是在未端。排污權(quán)有償取得是在企業(yè)實(shí)際排放污染物之前，沒有相應(yīng)排污權(quán)就不能排放指定污染物，是從源頭上遏制了污染物的排放，其征收環(huán)節(jié)是在前端。

（三）實(shí)現(xiàn)機(jī)制不同

環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度雖然都是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的治污手段，兩者實(shí)現(xiàn)機(jī)制又有所區(qū)別。環(huán)境稅基于價(jià)格原則，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府調(diào)控的作用，理論上征收環(huán)境稅的稅額應(yīng)該等于企業(yè)排放污染的外部成本（排放污染物的價(jià)格），這樣在其他條件不變的情況下倒逼企業(yè)減少污染排放量，直至達(dá)到均衡產(chǎn)量[3]。排污權(quán)交易制度則基于數(shù)量原則，更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)主體自身的作用，市場(chǎng)排污主體能夠根據(jù)自身需求數(shù)量進(jìn)行交易，交易的價(jià)格更多是由市場(chǎng)供求決定，能夠激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)通過更新生產(chǎn)設(shè)備和研究開發(fā)新技術(shù)從源頭減少污染物排放。

（四）收入功能不同

環(huán)境稅能夠體現(xiàn)稅收籌集財(cái)政收入職能，通過法定的稅基、稅率等要素，依據(jù)其污染行為，對(duì)污染者強(qiáng)制征收環(huán)境稅，發(fā)揮稅收籌資功能。實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易制度能否取得收入則取決于政府決策，具有不確定性。政府若選擇有償分配排污權(quán)或者對(duì)其提供的交易中介服務(wù)收取一定手續(xù)費(fèi)，才能取得一定財(cái)政收入。

四、環(huán)境稅與排污權(quán)交易優(yōu)劣勢(shì)分析

（一）雙重紅利與波特效應(yīng)—兩者各有優(yōu)勢(shì)

目前學(xué)界認(rèn)為環(huán)境稅的征收能夠驅(qū)動(dòng)治污規(guī)范化，帶來“雙重紅利”，第一重（綠色紅利）指的是通過征稅能夠減輕環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，第二重紅利（效率紅利）指環(huán)境稅的征收能夠減輕其他稅種對(duì)市場(chǎng)的扭曲效應(yīng)，從而促進(jìn)就業(yè)，投資和收入的公平分配[4]。排污權(quán)交易制度則能夠?qū)崿F(xiàn)波特效應(yīng)，解決排污權(quán)配置效率低下的問題，減輕了環(huán)境污染，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。理論上，環(huán)境稅和排污權(quán)交易制度都能實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。

（二）效率性—排污權(quán)交易優(yōu)于環(huán)境稅

日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家宮本憲一認(rèn)為征收環(huán)境稅所帶來的稅負(fù)最終是由消費(fèi)者承擔(dān)的。如果政府征收環(huán)境稅，且商品的需求彈性小，那么企業(yè)會(huì)通過提高價(jià)格將稅負(fù)向后轉(zhuǎn)嫁給商品和勞務(wù)的消費(fèi)者，進(jìn)而產(chǎn)生了稅務(wù)逆進(jìn)性，而且這也背離了“誰污染，誰付費(fèi)”的原則。相較于環(huán)境稅付費(fèi)便可污染而言，排污權(quán)交易制度是在確定了一個(gè)允許排放的污染物總量的前提下進(jìn)行排污權(quán)交易，排污權(quán)在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)不會(huì)導(dǎo)致環(huán)境的進(jìn)一步惡化。

（三）公平性—環(huán)境稅優(yōu)于排污權(quán)交易

環(huán)境稅體現(xiàn)稅收公平原則，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)生污染的結(jié)果，按照稅法規(guī)定的確定要素征稅，同等污染情況同等對(duì)待，不同污染情況不同對(duì)待，對(duì)同類企業(yè)一視同仁[5]。排污權(quán)交易制度則不然，在初始分配時(shí)候，若選擇無償分配，給各個(gè)企業(yè)分配的量如何確定，存在尋租的空間與可能；而且對(duì)于后設(shè)立的企業(yè)并沒有享受到免費(fèi)的排污權(quán)，卻要再市場(chǎng)上同等競(jìng)爭(zhēng)，也是不公平的。

五、雙重失靈視角下我國(guó)環(huán)境政策的選擇

（一）我國(guó)環(huán)境政策現(xiàn)狀及評(píng)價(jià)

排污收費(fèi)制度對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)曾發(fā)揮著重要的作用，但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展，其暴露出大量的弊端。我國(guó)政府已認(rèn)識(shí)到排污費(fèi)存在征收效率過低、治污效果不理想等缺陷，已通過立法并將于2018年開始正式征收環(huán)境保護(hù)稅，但總體設(shè)計(jì)偏保守，仍然存在很多改進(jìn)空間。具體如表2所示：

征稅對(duì)象仍然僅限大氣污染物、水污染物、固體廢物與噪聲四類污染物，不能說是真正意義上的環(huán)境稅，而是排污稅。征稅標(biāo)準(zhǔn)按照“稅負(fù)平移”的原則進(jìn)行，以現(xiàn)行的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)作為稅額下限，雖然規(guī)定各地可以根據(jù)實(shí)際情況上浮，但沒有規(guī)定稅額指數(shù)化調(diào)整。稅款使用屬于地方稅，收入納入到地方政府預(yù)算管理體制中，無法保證持續(xù)穩(wěn)定的環(huán)保資金投入到污染治理中。征稅效果由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)征稅標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致高污染企業(yè)集中，反而將低污染企業(yè)“驅(qū)逐”出去。排污權(quán)交易已在我國(guó)經(jīng)歷了一定歷史，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，取得了不錯(cuò)的成績(jī)。以山西省為例，2016年完成排污權(quán)交易220余次，總成交金額約為4億萬元，成交二氧化硫4900多噸，發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在治污減排中的作用[6]。但總體來說，現(xiàn)行的排污權(quán)交易制度仍然存在如下問題：

1.缺乏國(guó)家層面的法律制度支撐，目前現(xiàn)有的排污權(quán)交易的規(guī)定大多都是地方性層級(jí)的法規(guī)，且各地規(guī)則不統(tǒng)一。

2.排污權(quán)交易的二級(jí)交易市場(chǎng)也不完善，大多都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的交易，而不是市場(chǎng)行為自發(fā)促成的，此外沒有形成全國(guó)性的跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場(chǎng)，僅限于一個(gè)省或者區(qū)內(nèi)交易。

3.由于技術(shù)原因，難以對(duì)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行精確核算，尤其是排污權(quán)交易的時(shí)空折算問題，更需要精密的技術(shù)。

（二）政策建議

我國(guó)由于人口眾多，各地區(qū)地理位置、資源稟賦不同，具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，基于這一現(xiàn)實(shí)情況，如果由中央政府統(tǒng)一制定一個(gè)單一的政策和標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到理想的治污效果。因此，可以在積極推動(dòng)環(huán)境費(fèi)改稅的基礎(chǔ)之上，搭配使用排污權(quán)交易制度等措施。具體的建議如下：

1.環(huán)境稅可進(jìn)一步優(yōu)化征稅范圍，如對(duì)于機(jī)動(dòng)車、船舶鐵路機(jī)車等流動(dòng)污染源排放的流動(dòng)污染物與揮發(fā)性污染物，可從免稅到稅收減免，逐漸全額征收，適時(shí)擇機(jī)將二氧化碳納入征收范圍。對(duì)于環(huán)境稅的征稅標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該根據(jù)物價(jià)水平的變動(dòng)，每年進(jìn)行通貨膨脹指數(shù)化調(diào)整，避免因?yàn)槲飪r(jià)水平的上漲而導(dǎo)致企業(yè)污染成本下降，從而削弱了環(huán)境稅的實(shí)施效果。對(duì)于稅款的使用，可以考慮專稅專用，即減少了環(huán)境稅開征的政治阻力，又能保證持續(xù)穩(wěn)定的收入投入到環(huán)境治理中，體現(xiàn)環(huán)境稅的本質(zhì)。

2.對(duì)于排污權(quán)交易制度，應(yīng)完善相關(guān)法律制度，建立長(zhǎng)效機(jī)制。修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，在法律層面明確排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，對(duì)任何沒有排污權(quán)而排放污染的行為予以追究法律責(zé)任。培育排污權(quán)交易市場(chǎng)，建立跨區(qū)域的排污權(quán)交易市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制。政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策激勵(lì)企業(yè)參與交易，如確定合理公平的排污權(quán)初始分配模式與交易規(guī)則；在企業(yè)申報(bào)出售排污權(quán)時(shí)應(yīng)簡(jiǎn)化相關(guān)流程和申報(bào)資料；允許排污權(quán)作為一種商品出租和抵押；采用一定稅收優(yōu)惠政策如排污權(quán)交易收入免征或緩征企業(yè)所得稅。

3.針對(duì)不同的污染物，區(qū)別實(shí)行環(huán)境稅和排污權(quán)交易制度。二氧化硫、氮氧化物等有害氣體和污水等不僅污染當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且隨著空氣和河水的流動(dòng)會(huì)擴(kuò)散到周圍其他地區(qū)，污染具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，以地方稅的方式征收會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)之間事權(quán)與支出責(zé)任難以劃清，如果在實(shí)行排污權(quán)交易過程中打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，對(duì)各區(qū)域污染物總量進(jìn)行合理配置，則更具效率。

4.因時(shí)制宜，靈活選擇環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度。目前來看，我國(guó)排污權(quán)交易制度尚不完善，且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，暫不具備全國(guó)推行排污權(quán)交易制度的條件。相比之下，征收環(huán)境稅成本較低、經(jīng)濟(jì)效率較高，不會(huì)造成企業(yè)稅負(fù)的大幅度增加，易于推行。

5.加強(qiáng)污染物監(jiān)測(cè)技術(shù)。加快全國(guó)各地在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)（CEMS系統(tǒng)）的安裝建設(shè)，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高更加準(zhǔn)確完整的企業(yè)排污信息。

環(huán)境稅與排污權(quán)交易最終的目標(biāo)都是為了治理環(huán)境污染，但兩者各有側(cè)重，又可以優(yōu)劣勢(shì)互補(bǔ)，所以基于我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，可以因時(shí)制宜綜合運(yùn)用環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度，從選取試點(diǎn)到全面鋪開，逐漸構(gòu)建一個(gè)更為科學(xué)有效的環(huán)境管理體系，打造出一個(gè)天藍(lán)水清草綠的美麗中國(guó)。

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