戰(zhàn)勝饑餓：需要全球性解決方案

喬瑟特·希蘭

摘 要：糧食價(jià)格持續(xù)大幅波動(dòng)具有巨大的破壞力，糧價(jià)上漲會(huì)使全球貧困人群的營(yíng)養(yǎng)不良狀況更加嚴(yán)重，長(zhǎng)期糧食供應(yīng)不足還可能導(dǎo)致國(guó)家的衰落。世界糧食計(jì)劃署采取多種措施幫助農(nóng)戶(hù)抵抗糧食價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，并幫助某些國(guó)家擴(kuò)大社會(huì)安全保護(hù)網(wǎng)。但糧食價(jià)格波動(dòng)超過(guò)了任何單個(gè)國(guó)家或數(shù)個(gè)國(guó)家的應(yīng)對(duì)能力，需要各國(guó)政府通力合作。

關(guān)鍵詞：糧食安全；價(jià)格波動(dòng)；糧食供應(yīng)；世界糧食計(jì)劃署

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2017）02-0032-03

我們都還記得，2008年國(guó)際食品價(jià)格和能源價(jià)格一路飆升，35個(gè)國(guó)家因食品短缺而發(fā)生社會(huì)騷亂，全世界有1.15億人不得不忍受饑餓。這是一場(chǎng)人道主義的災(zāi)難，一場(chǎng)給人類(lèi)帶來(lái)巨大痛苦的無(wú)聲海嘯。

國(guó)際糧食危機(jī)爆發(fā)三年后，在國(guó)際大宗商品市場(chǎng)上，糧食價(jià)格再次大幅上漲，世界銀行研究表明，這將再一次使全球數(shù)百萬(wàn)人陷入貧困，仍處在衰退中的世界經(jīng)濟(jì)可能會(huì)抑制食品需求，即使不考慮這一點(diǎn)，與2010年相比，2011年世界銀行的食品價(jià)格指數(shù)也高得多。聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織（Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO）價(jià)格指數(shù)已經(jīng)接近2007—2008年峰值的兩倍。

根據(jù)我們觀察，糧食價(jià)格大幅波動(dòng)，不只是在最近才顯示出巨大的破壞力，持續(xù)大幅波動(dòng)的糧食價(jià)格始終是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，它超過(guò)了任何單個(gè)國(guó)家或數(shù)個(gè)國(guó)家的應(yīng)對(duì)能力，因此，需要建立政府合作的國(guó)際應(yīng)對(duì)體系。正如我們已經(jīng)看到的，任何單個(gè)國(guó)家所發(fā)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)很快地傳染至整個(gè)地區(qū)，甚至整個(gè)世界。許多國(guó)家，特別是發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的政府一直都在努力應(yīng)對(duì)糧食價(jià)格上漲，致力于解決貧困、通貨膨脹和國(guó)際收支再平衡問(wèn)題。

2008年，國(guó)際貨幣基金組織估計(jì)，有43個(gè)低收入國(guó)家成為糧食凈進(jìn)口國(guó)，用于糧食的進(jìn)口支出高達(dá)73億美元，約占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。2011年，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家的糧食進(jìn)口支出將大幅上升至4600億美元，與2010年相比，增幅達(dá)到25%。

2008—2009年的全球金融危機(jī)沖擊了整個(gè)世界。從多米尼加共和國(guó)到吉爾吉斯斯坦共和國(guó)，主要糧食價(jià)格已經(jīng)翻番。在其他國(guó)家或地區(qū)，例如非洲之角，主要糧食價(jià)格也上升50%。糧食價(jià)格大幅波動(dòng)，不僅會(huì)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊，也會(huì)對(duì)國(guó)際組織的救助計(jì)劃產(chǎn)生影響。世界糧食計(jì)劃署（World Food Programme， WFP）采購(gòu)的大部分糧食（超過(guò)80%）來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，因此，世界糧食計(jì)劃署能夠直接感受到國(guó)際糧食價(jià)格上漲的沖擊。國(guó)際糧食價(jià)格的波動(dòng)給世界糧食計(jì)劃署的預(yù)算以及為目標(biāo)群體提供糧食援助的能力帶來(lái)了一定負(fù)面影響，例如，2010年，世界糧食計(jì)劃署為全球75個(gè)國(guó)家、1.09億饑餓的人口提供了糧食和營(yíng)養(yǎng)援助。國(guó)際糧食價(jià)格每上漲10%，世界糧食計(jì)劃署的糧食采購(gòu)計(jì)劃每年將增加2.2億美元的支出。

國(guó)際糧食價(jià)格上漲可能會(huì)在一定程度上抵消世界糧食計(jì)劃署的努力，同時(shí)，需要糧食救助的人數(shù)卻在不斷增加。如何為最需要幫助的人群提供足夠的糧食供給，這是我們面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過(guò)影響分析和定位分析，世界糧食計(jì)劃署監(jiān)控著60多個(gè)國(guó)家的糧食價(jià)格。有150名糧食安全專(zhuān)家在為此工作，以確保世界糧食計(jì)劃署獲得必要的信息，并以有效的方式做出及時(shí)應(yīng)對(duì)。我們研究表明，在沒(méi)有建立糧食安全網(wǎng)的國(guó)家中，大約有80%的人口直接面對(duì)環(huán)境、社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

糧食價(jià)格的上漲會(huì)使全球貧困人群的營(yíng)養(yǎng)不良狀況更加嚴(yán)重。因?yàn)樵诩Z食價(jià)格大幅上漲的情況下，貧困人群或者會(huì)選擇減少飲食數(shù)量，或者會(huì)選擇從那些較有營(yíng)養(yǎng)但較貴的食品轉(zhuǎn)為那些較少營(yíng)養(yǎng)但較便宜的食品，而這一轉(zhuǎn)變會(huì)給那些窮困人群造成永久性傷害，特別是2歲以下的孩子和處于懷孕期或哺乳期的母親。對(duì)于那些每天的收入低于2美元的家庭來(lái)說(shuō)，他們要將其收入的60%甚至80%用于食品支出，糧食價(jià)格的波動(dòng)會(huì)給他們帶來(lái)更多的傷害。相比于富裕人群，貧困人群受到的負(fù)面沖擊更大，例如，如果糧食價(jià)格大幅上漲，婦女和女孩首先被迫減少飲食，一些家庭不得不讓年幼的孩子外出打工，通過(guò)犧牲孩子的未來(lái)發(fā)展換取當(dāng)前的生存。

歷史表明，如果一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期得不到足夠的糧食供應(yīng)，這個(gè)國(guó)家將會(huì)衰落甚至滅亡，數(shù)以百萬(wàn)的民眾會(huì)在饑餓中死去。糧食安全是無(wú)法談判的，如果忽略糧食安全，必將是一場(chǎng)重大的災(zāi)難。這就是為什么我們必須提供糧食給需要的人，即使他們拒絕接受。這就是為什么我們必須保護(hù)最脆弱的人群，幫助他們建立抵御糧食價(jià)格沖擊的能力。這是人道主義的責(zé)任。

在過(guò)去四年中，世界糧食計(jì)劃署致力于將政府救助轉(zhuǎn)為市場(chǎng)引導(dǎo)，引導(dǎo)受助人群加強(qiáng)與市場(chǎng)的聯(lián)系，以幫助最脆弱的人群提高抵御糧食價(jià)格沖擊（包括其他大宗商品價(jià)格波動(dòng)）的能力。世界糧食計(jì)劃署與許多國(guó)家展開(kāi)合作，尋找戰(zhàn)勝貧困與饑餓的方法和途徑。例如在喀麥隆，有280萬(wàn)人無(wú)法得到糧食安全的保障，由于喀麥隆北方的歉收季節(jié)要持續(xù)3—4個(gè)月，貧困人群每年都會(huì)面臨糧食危機(jī)。為打破豐收與歉收之間的惡性循環(huán)，世界糧食計(jì)劃署與歐盟合作，為每一個(gè)社區(qū)的糧庫(kù)一次性捐贈(zèng)10噸谷物，同時(shí)培訓(xùn)農(nóng)民的糧食儲(chǔ)存管理知識(shí)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)。社區(qū)居民可以在豐收季節(jié)將一些糧食儲(chǔ)存起來(lái)；在歉收季節(jié)使用糧庫(kù)中儲(chǔ)存的糧食，并支付利息。各個(gè)社區(qū)的糧庫(kù)管理委員將使用利息收入和更新存貨的收入，保障本地居民在整個(gè)年度的糧食安全。

在全世界范圍內(nèi)，世界糧食計(jì)劃署一直在幫助農(nóng)戶(hù)——尤其是農(nóng)戶(hù)中的女性成員——以提高農(nóng)戶(hù)家庭抵抗糧食價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。通過(guò)世界糧食計(jì)劃署在本地市場(chǎng)采購(gòu)的帶動(dòng)作用，幫助女性農(nóng)民成為解決糧食問(wèn)題的途徑。平均而言，女性農(nóng)民占發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的43%。2010—2011年，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織的糧食和農(nóng)業(yè)年度報(bào)告表明，通過(guò)給予女性農(nóng)民更多的資源，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的性別差異，可使全球饑餓人數(shù)下降1億—1.5億。

從理論上講，糧食價(jià)格上升對(duì)女性農(nóng)民來(lái)說(shuō)是好消息。但事實(shí)上，在發(fā)展中國(guó)家中，只有很小一部分農(nóng)戶(hù)擁有足夠的土地和資本，以產(chǎn)出更多糧食從而獲得糧食價(jià)格上升的收益。大部分小農(nóng)戶(hù)遠(yuǎn)離糧食交易市場(chǎng)。為了增加糧食產(chǎn)出、獲得糧食價(jià)格上漲的收益，小農(nóng)戶(hù)需要耕種更大面積的土地、播種更多的作物。但是，在擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，小農(nóng)戶(hù)會(huì)面臨很多約束，包括面積較小的土地、不菲的化肥價(jià)格、不可預(yù)知的降雨量、缺乏儲(chǔ)存糧食的知識(shí)和能力、不能獲得必要的貸款、距離糧食交易市場(chǎng)的路途較遠(yuǎn)。世界糧食計(jì)劃署開(kāi)發(fā)的“購(gòu)糧發(fā)展計(jì)劃”（Purchase for Progress）項(xiàng)目，旨在通過(guò)提供技術(shù)技能培訓(xùn)、提供更多的信貸支持、增加播種面積、提升農(nóng)產(chǎn)品深加工機(jī)會(huì)等方式來(lái)擴(kuò)大小農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)規(guī)模。

“購(gòu)糧發(fā)展計(jì)劃”項(xiàng)目正在對(duì)小農(nóng)戶(hù)，特別是女性農(nóng)民，逐步發(fā)揮作用，包括將他們加入到世界糧食計(jì)劃署的糧食供應(yīng)鏈中，幫助他們進(jìn)入更大的市場(chǎng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。目前已有超過(guò)10萬(wàn)農(nóng)民（1/3以上為女性）、倉(cāng)庫(kù)經(jīng)營(yíng)者和糧食交易商獲得了有關(guān)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、糧食收割后的處理及其他方面的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)?！百?gòu)糧發(fā)展計(jì)劃”項(xiàng)目已經(jīng)創(chuàng)造了超過(guò)6800萬(wàn)美元的收益。

世界糧食計(jì)劃署還幫助一些國(guó)家擴(kuò)大社會(huì)安全保護(hù)網(wǎng)，例如，為母親和孩子提供營(yíng)養(yǎng)品、為在校學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)午餐、增加社會(huì)就業(yè)機(jī)會(huì)。這些食物和現(xiàn)金援助依賴(lài)本地的市場(chǎng)狀況，幫助最貧困群體增強(qiáng)抵抗糧食價(jià)格沖擊的能力。社會(huì)安全保護(hù)網(wǎng)，不僅是保護(hù)最貧困群體的工具，而且會(huì)產(chǎn)生積極的長(zhǎng)期影響。以學(xué)校午餐為例，很多國(guó)家都將其視為一項(xiàng)重要的社會(huì)安全保護(hù)措施，該項(xiàng)目已經(jīng)產(chǎn)生了較大的直接社會(huì)收益。美國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論、世界銀行及其他機(jī)構(gòu)的研究表明， 有32個(gè)非洲國(guó)家在第一年提供學(xué)校午餐之后，女孩的入學(xué)率提高了近30%，如果女孩多上一年學(xué)，嬰兒的死亡率將下降5%—10%，同時(shí)，這些女孩在未來(lái)的收入將上升10%—20%。這就是為什么世界糧食計(jì)劃署堅(jiān)持每年為2200萬(wàn)兒童——其中半數(shù)為女孩——提供學(xué)校午餐和家中口糧。事實(shí)表明，保護(hù)最貧困群體免受糧食價(jià)格波動(dòng)的沖擊，從而避免饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題，不僅僅是人道主義問(wèn)題，更是各國(guó)政府應(yīng)該首先考慮的問(wèn)題。

要實(shí)現(xiàn)低收入國(guó)家的包容性增長(zhǎng)，必須首先滿(mǎn)足人們的最基本需求。正如馬歇爾所說(shuō)，“在所有資本中，最有價(jià)值的是投資于人身的那部分資本”。饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良是一個(gè)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它會(huì)減少個(gè)人的收入潛力和整個(gè)國(guó)家的人力資本。拉丁美洲及加勒比海經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（Economic Commission for Latin America and Caribbean）和世界糧食計(jì)劃署等組織的研究結(jié)果表明，營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致一個(gè)國(guó)家6%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值損失，有些國(guó)家的損失甚至高達(dá)11%。同時(shí)，令人震驚的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，用于解決營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題的政府投資會(huì)帶來(lái)巨大回報(bào)。根據(jù)世界銀行的估計(jì)，如果36個(gè)營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題最嚴(yán)重的國(guó)家每年能夠得到103億美元的援助，就會(huì)有3000萬(wàn)兒童將正常發(fā)育，110萬(wàn)兒童將避免死亡，減少一半以上營(yíng)養(yǎng)不良情況。研究表明，那些得到充足營(yíng)養(yǎng)的兒童成年后，其收入將提高50%左右。因此，饑餓與營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題不僅僅是人道主義問(wèn)題，也是涉及投資與回報(bào)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

政府應(yīng)當(dāng)為最貧困人群建立緩沖區(qū)，以應(yīng)對(duì)糧食價(jià)格上漲的沖擊，提高對(duì)下一代人力資本的投資。但是，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)糧食安全及幫助最貧困人群盡快恢復(fù)生產(chǎn)時(shí)，我們所面臨的挑戰(zhàn)卻主要來(lái)自于政府。實(shí)踐表明，如果各國(guó)政府將“消除饑餓”（Zero Hunger Program）作為首要目標(biāo)，饑餓就會(huì)結(jié)束。比如，巴西前總統(tǒng)盧拉啟動(dòng)了“消除饑餓”計(jì)劃——盧拉和其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人將饑餓視為政府亟待解決的首要問(wèn)題——巴西的饑餓問(wèn)題就得到一定程度的解決。

也許是發(fā)生在美國(guó)和歐洲的全球金融危機(jī)抬高了達(dá)喀爾和內(nèi)羅比的糧食價(jià)格，為此，我們需要一個(gè)全球性的解決方案。新的挑戰(zhàn)需要新的解決方法，需要各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的協(xié)同、互助、合作，正如世界銀行的“全球糧食危機(jī)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目”（Global Food Crisis Response Program）所采取的行動(dòng)。但是，我們還必須看到，無(wú)論是糧食危機(jī)還是金融危機(jī)，各國(guó)政府的應(yīng)對(duì)，要么準(zhǔn)備不足，要么效率不高。關(guān)于大宗商品價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)對(duì)貧困問(wèn)題、構(gòu)建國(guó)家和地區(qū)社會(huì)防護(hù)網(wǎng)是低收入國(guó)家應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)的重要內(nèi)容。

2011年11月，在戛納舉行的20國(guó)集團(tuán)會(huì)議，曾經(jīng)發(fā)表聯(lián)合聲明，支持為最貧困群體建立人道主義的糧食保護(hù)系統(tǒng)。20國(guó)集團(tuán)決定，為用于人道主義目的的世界糧食計(jì)劃署糧食采購(gòu)計(jì)劃，去除糧食出口限制和附加關(guān)稅，并做出永久免征的承諾。世界糧食計(jì)劃署致力推動(dòng)多邊國(guó)家的糧食互助協(xié)議，從現(xiàn)在開(kāi)始，世界糧食計(jì)劃署將解除從20國(guó)集團(tuán)國(guó)家進(jìn)口糧食的限制，從而為需要糧食的貧困人群提供更快捷、更有效的幫助。眾所周知，20國(guó)集團(tuán)占全球糧食出口的最大份額。在2008年的糧食危機(jī)中，20國(guó)集團(tuán)的出口限制曾經(jīng)給世界糧食計(jì)劃署的援助計(jì)劃造成了很大制約。20國(guó)集團(tuán)達(dá)成的協(xié)議解除了對(duì)世界糧食計(jì)劃署的出口限制和額外關(guān)稅，邁出了為最需要糧食的貧困人群提供人道主義救援的重要一步。

20國(guó)集團(tuán)的決定是一攬子糧食保護(hù)行動(dòng)中的一部分，其中包括對(duì)西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟（Economic Community of West African States）的支持。西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟是一個(gè)應(yīng)急的糧食儲(chǔ)備組織，按照世界糧食計(jì)劃署的可行性研究、成本收益分析、對(duì)糧食安全網(wǎng)的支持、有效而靈活的糧食援助計(jì)劃（包括迅速的糧食購(gòu)買(mǎi)）的要求，致力于幫助小農(nóng)戶(hù)提升市場(chǎng)份額（降低糧食價(jià)格波動(dòng)對(duì)最貧困人群的影響）。

各國(guó)政府必須立即行動(dòng)起來(lái)，努力幫助那些最貧困人群應(yīng)對(duì)糧食價(jià)格波動(dòng)。國(guó)際貨幣基金組織、各國(guó)政府、各國(guó)智囊機(jī)構(gòu)及高等教育機(jī)構(gòu)，在幫助最貧困人群應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性等方面應(yīng)當(dāng)更多地發(fā)揮作用，這是我們共同的社會(huì)責(zé)任。