“十三五”如何遏制重特大事故

重特大事故具有離散、隨機(jī)、小概率（即突發(fā)性）的特點(diǎn)，同時兼具公共安全的特征，在治理這類事故時，往往遇到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”的阻撓。要想根治，必須樹立新型的風(fēng)險管理的理念。

“堅(jiān)決遏制重特大事故頻發(fā)勢頭是‘十三五時期安全生產(chǎn)工作的重中之重。”這是2017年1月發(fā)布的《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中，明確提出的。為什么將遏制重特大事故作為重中之重？本刊記者就此專訪中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院研究員劉鐵民。

形勢為什么向好但仍嚴(yán)峻

劉鐵民在采訪伊始就提出，很多人都在問，“為什么安全生產(chǎn)形勢好轉(zhuǎn)，但又很嚴(yán)峻？”他認(rèn)為，“就是因?yàn)闆]有有效遏制重特大事故，所以形勢嚴(yán)峻?！薄澳芊穸糁浦靥卮笫鹿?，關(guān)系到廣大人民群眾生命安全健康，同時也關(guān)系到國家的政治穩(wěn)定，更會影響我國2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，以及今后 ‘兩個中國夢的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

劉鐵民說，“我曾經(jīng)提出一個觀點(diǎn)——拐點(diǎn)論。我認(rèn)為，中國的安全生產(chǎn)形勢已經(jīng)進(jìn)入拐點(diǎn)。最大的問題就是重大、特別重大事故時有發(fā)生，會對中國安全生產(chǎn)產(chǎn)生明顯的影響。當(dāng)時我們預(yù)測，到2020年，這一問題仍會非常突出。事實(shí)證明，我們分析的結(jié)論是正確的?！薄皬倪@張時間動態(tài)序列的曲線圖（見表1）可以看出，從2000年以后，重大事故起數(shù)、死亡人數(shù)以及總體死亡人數(shù)的下降趨勢明顯，但特大事故的死亡人數(shù)，尤其是最近五六年，變化并不十分明顯?！边@就是前面所說的總體好轉(zhuǎn)但形勢嚴(yán)峻。

“現(xiàn)在，我們通過這個直線回歸方程預(yù)測，到2020年時，事故死亡人數(shù)應(yīng)該是在3萬人左右，每年下降兩三千人。重大事故現(xiàn)在每年31起，到了2020年，預(yù)計(jì)是20多起。可是，特別重大事故按照現(xiàn)在的曲線預(yù)測，到2020年時，每年還將有兩三起。這就是說，如果每年的事故死亡人數(shù)在3萬人，我們認(rèn)為，已經(jīng)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，符合全面實(shí)現(xiàn)小康社會的指標(biāo)體系。為什么這么說？因?yàn)榍懊嬲f的死亡3萬人，其中70%因交通事故死亡，還有5%～10%，是火災(zāi)事故死亡人數(shù)。其余的工礦商貿(mào)領(lǐng)域中的死亡人數(shù)不足1萬人?，F(xiàn)在，美國工礦商貿(mào)領(lǐng)域每年死亡人數(shù)五六千人，日本還有近千人。所以，按照中國的就業(yè)人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模，這個指標(biāo)和我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相近?！彼?，劉鐵民樂觀地認(rèn)為，中國安全生產(chǎn)的春天已經(jīng)到來。

厘清特別重大事故發(fā)生的

趨勢及特點(diǎn)

“但是”，劉鐵民說，“回到遏制重特大事故這一主題上。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第493號）中明確的，特別重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒），或者1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故。實(shí)際上，特別重大事故中，死亡100人以上的，具備性質(zhì)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、突發(fā)性非常強(qiáng)、預(yù)防特別困難這4個特點(diǎn)。因此，在今后的工作中，要特別加強(qiáng)對這類事故的預(yù)防。”

劉鐵民認(rèn)為，“當(dāng)前，我國的特別重大事故出現(xiàn)了兩個傾向。一是發(fā)生行業(yè)領(lǐng)域由過去傳統(tǒng)的高風(fēng)險行業(yè)，如煤礦、交通運(yùn)輸、?；飞a(chǎn)，逐漸向曾認(rèn)為風(fēng)險不是很大的行業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，這幾年發(fā)生的一次死亡100人以上的2起特別重大事故——吉林省長春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故、江蘇省昆山“8·2”特別重大鋁粉塵爆炸事故，就非常典型?！?/p>

二是事故發(fā)生地、發(fā)生時間、死傷人員等發(fā)生了變化。劉鐵民介紹，過去，重特大事故多發(fā)生在生產(chǎn)作業(yè)時間、作業(yè)現(xiàn)場，死亡人員以生產(chǎn)作業(yè)人員為主。近幾年發(fā)生的特大事故波及的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生產(chǎn)作業(yè)場所，和生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系不是很緊密，受到傷害的對象和企業(yè)沒有什么關(guān)系，如天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故，165人遇難，其中包括參與救援處置的公安消防人員110人，事故企業(yè)、周邊企業(yè)員工和周邊居民55人。

上述特別重大事故發(fā)生的趨勢及特點(diǎn)提醒我們，要重視預(yù)防重特大事故，采取針對性的預(yù)防措施，這也是問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向決定的。

目前，預(yù)防重特大事故的困難在于這類事故具有離散、隨機(jī)、小概率（即突發(fā)性）的特點(diǎn)，也具有公共安全的特征。這就告訴我們，此類事故預(yù)防，不是一個安監(jiān)部門能做到的，涉及地方政府的綜合治理，涉及各部門的協(xié)調(diào)，涉及廣大公眾的安全意識。按照傳統(tǒng)的思路，將全部的精力放在企業(yè)的安全生產(chǎn)上，并不能從根本上解決問題。

第二個預(yù)防重特大事故的難點(diǎn)，在于治理過程中，往往會出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與安全目標(biāo)相矛盾的境況。城市發(fā)展速度過快，會累積很多問題，不能及時解決，就會發(fā)生如廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故。這起事故，折射的不是一起滑坡事故，而是深圳市在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如何處理發(fā)展中的安全風(fēng)險的問題。

當(dāng)下，我國事故總量下降明顯，這是結(jié)構(gòu)性效應(yīng)發(fā)揮作用的結(jié)果，如整頓關(guān)閉小煤礦、淘汰落后產(chǎn)能等。但是對于具備上述特征的特別重大事故，結(jié)構(gòu)上還是具有缺陷。

“十三五”時期遏制重特大事故的思路

如何遏制重特大事故？劉鐵民給出了自己的答案。他說：“要預(yù)防重特大事故，我們需從安全管理理念上創(chuàng)新，用新思維、新理念，解決相關(guān)的公共安全問題?！?/p>

劉鐵民認(rèn)為，“首先要明確，城市公共安全的主要責(zé)任者是各級黨委政府，應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)人民群眾的主要責(zé)任，各個監(jiān)管部門在這一責(zé)任體系里，需要明確自己的責(zé)任。黨委政府及時提供重大事故預(yù)防的信息，建議：強(qiáng)化安全生產(chǎn)檢查，動員全社會的力量，共同搞好安全生產(chǎn)工作?！睆摹吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中，都可見將城市公共安全和安全生產(chǎn)工作密切聯(lián)系起來的工作思路。

但是，日常的安全監(jiān)管由誰來做？劉鐵民說，“從上述兩個文件中看，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門責(zé)無旁貸?！蹦敲?，安監(jiān)部門除了關(guān)注企業(yè)安全生產(chǎn)，現(xiàn)在也應(yīng)該關(guān)注城市公共安全。一旦發(fā)現(xiàn)問題，一要及時向當(dāng)?shù)氐狞h委政府報告。二要主動提出預(yù)防重特大事故、保證城市公共安全的建議。三要在制定安全生產(chǎn)制度政策之時，將城市公共安全列為重要內(nèi)容，這是沒辦法回避的。

對于遏制重特大事故，劉鐵民提出4點(diǎn)建議。

第一，要建立系統(tǒng)安全的管理理念和方法。系統(tǒng)安全的思想告訴我們，一旦發(fā)生事故，不是個別細(xì)節(jié)出了問題，而是整個系統(tǒng)出了問題，存在系統(tǒng)脆弱性。如果想要保證城市安全運(yùn)行，就要創(chuàng)新城市安全管理理念、提高管理水平等，改善系統(tǒng)安全性。因?yàn)橄到y(tǒng)安全具有容錯性和冗余性，就算個別環(huán)節(jié)出了問題，通過其他環(huán)節(jié)的預(yù)防措施，同樣可以防止重特大事故發(fā)生。

第二，要樹立風(fēng)險治理的理念。傳統(tǒng)的安全管理，強(qiáng)調(diào)的是法律法規(guī)的符合性，風(fēng)險治理強(qiáng)調(diào)的是安全目標(biāo)的有效性，在事故發(fā)生之前做好預(yù)防。

2015年3月13日，第三屆世界減災(zāi)大會在日本仙臺舉行。會上有2項(xiàng)重要理論進(jìn)展：第一，所有的災(zāi)難之所以能造成重大損失，都因?yàn)楣芾砩洗嬖谙到y(tǒng)脆弱性；第二，關(guān)于風(fēng)險評估的模型的進(jìn)步。事故災(zāi)難的風(fēng)險，相當(dāng)于危害的暴露程度和管理能力脆弱性的函數(shù)。換言之，能不能發(fā)生重特大事故，主要取決于危險源暴露程度，以及對這個危險源是否采取了有效的管理措施。這個理論對解釋特別重大事故的風(fēng)險認(rèn)識是非常重要的。

這兩個新的觀點(diǎn)，與最原始的風(fēng)險治理思想?yún)^(qū)別甚大。原始的風(fēng)險治理思想認(rèn)為，判斷事故風(fēng)險的大小，取決于事故可能發(fā)生的概率和破壞強(qiáng)度的乘積。按此推想，廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故發(fā)生概率很低。因?yàn)?，事故渣土受納場建場時，周圍沒多少工廠。但按照新的風(fēng)險理念，渣土受納場下暴露的人群2 000多人，管理措施有漏洞，沒有進(jìn)行風(fēng)險評估，那么，它的事故風(fēng)險就非常大。

由此，劉鐵民建議，“十三五”時期，在遏制特別重大事故的工作中，應(yīng)該采用新的風(fēng)險治理思想：一是對所有的重大危險源進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險辨識；二是，凡是有可能演變?yōu)槭鹿实奈ｋU都要進(jìn)行風(fēng)險評估，盡全力對那些可能導(dǎo)致重特大事故的危險源，采取堅(jiān)決有效的措施。他認(rèn)為，重特大事故發(fā)生暴露的最突出問題，不是干部責(zé)任心不強(qiáng)的問題，而是安全管理理念、方法需要改進(jìn)。

第三，提高應(yīng)急準(zhǔn)備能力，尤其是對重特大事故的應(yīng)急準(zhǔn)備能力?，F(xiàn)代的應(yīng)急管理思想認(rèn)為，要在事件發(fā)生之前，針對了解到的風(fēng)險，做好準(zhǔn)備。對于應(yīng)急預(yù)案，過去一直認(rèn)為，是當(dāng)事故發(fā)生之后，進(jìn)行緊急救援工作的方案。實(shí)際上，應(yīng)急預(yù)案的主要任務(wù)是在事件發(fā)生之前明確應(yīng)該做什么，在事故發(fā)生之后，指導(dǎo)應(yīng)急救援工作。我們的應(yīng)急預(yù)案在這兩方面表現(xiàn)都不足，尤其是事前準(zhǔn)備，強(qiáng)調(diào)的不多。

國際上有一個較好的做法——情景構(gòu)建，強(qiáng)化事前準(zhǔn)備，也是提升應(yīng)急準(zhǔn)備能力的有效抓手。我們經(jīng)常說，在事故發(fā)生后，要舉一反三，這個“一”就是通過情景構(gòu)建將風(fēng)險刻畫成一個真正的代表性事件，以此指導(dǎo)4個方面的工作：一是脆弱性分析，找到自身存在的不足；二是指導(dǎo)城市公共安全政策、城市規(guī)劃的制定；三是指導(dǎo)編制應(yīng)急預(yù)案；四是指導(dǎo)應(yīng)急培訓(xùn)和演練。

第四，提升全民的安全文化素質(zhì)。要讓每一名公眾了解，應(yīng)對特別重大事故，不僅是政府的責(zé)任，也是每一名公民的責(zé)任。所以，劉鐵民一直強(qiáng)調(diào)，政府不是主體責(zé)任，而是主要責(zé)任。面對災(zāi)難時，企業(yè)職工和公眾的自救互救，及早采取安全避險措施，對保護(hù)他們的生命健康是非常重要的。

編輯 包冬冬