淺議我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)

■ 康 偉/襲燕燕

（1.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

資源行政管理與法制建設(shè)

淺議我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)

■ 康 偉1/襲燕燕2

（1.中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院，北京 100081；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系自1986年《礦產(chǎn)資源法》公布實(shí)施起開始構(gòu)筑，目前已形成以《憲法》《物權(quán)法》《行政許可法》等相關(guān)法律為基礎(chǔ)，以《礦產(chǎn)資源法》為核心，與之相配套的13部行政法規(guī)、8部部門規(guī)章及眾多有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章共同組成的不同效力層級(jí)、內(nèi)容豐富的法律法規(guī)體系，對(duì)礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理發(fā)揮了重要作用。但體系建設(shè)還存在不少缺陷，嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。文章對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的框架結(jié)構(gòu)、調(diào)整對(duì)象、調(diào)整內(nèi)容、調(diào)整環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面梳理，分析了礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)出現(xiàn)的主要問題，從《礦產(chǎn)資源法》的修改及配套法規(guī)的配置等方面提出了完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的相關(guān)建議。

礦產(chǎn)資源；礦產(chǎn)資源法；法律法規(guī)體系；配套法規(guī)

1 我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)的重要構(gòu)成部分，自1986年《礦產(chǎn)資源法》公布實(shí)施開始構(gòu)筑，經(jīng)過30年的歷史演進(jìn)，目前已形成以《憲法》《行政許可法》和《物權(quán)法》等法律為基礎(chǔ)，以《礦產(chǎn)資源法》為核心，與之配套的《礦產(chǎn)資源勘查登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法”）、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等13部行政法規(guī)，以及《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計(jì)管理辦法》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》等8部部門規(guī)章及眾多有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章共同組成的不同法律效力層級(jí)、內(nèi)容豐富的法律法規(guī)體系（體系結(jié)構(gòu)見表1）。

我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系是一個(gè)通過多種邏輯關(guān)聯(lián)構(gòu)成的、內(nèi)涵豐富、多層次的復(fù)雜系統(tǒng)：

從調(diào)整范圍上，涉及我國(guó)陸地和海洋的能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)共計(jì)170個(gè)礦種；

從調(diào)整對(duì)象上，涉及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用過程中行政、民事、刑事等各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體，包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)人（國(guó)家）、礦政管理部門、各級(jí)政府、財(cái)稅、工商、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)政府職能管理部門，地調(diào)機(jī)構(gòu)、地勘單位、礦山企業(yè)、中介組織、礦業(yè)用地相關(guān)權(quán)利人、資源地居民，以及某類不特定群體（如無證盜采者等）；

從調(diào)整環(huán)節(jié)上，涉及地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、礦產(chǎn)開采、礦山閉坑、土地復(fù)墾到礦產(chǎn)品流通；

從調(diào)整內(nèi)容上，主要涵蓋了礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃與布局、礦產(chǎn)資源勘查開采行政審批、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)、地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、地質(zhì)資料、礦產(chǎn)資源勘查開采行為監(jiān)督、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源綜合利用和法律責(zé)任等諸多方面。

2 礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)存在的主要問題

實(shí)踐表明，我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)在礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理中發(fā)揮了重大作用。對(duì)調(diào)整礦產(chǎn)資源管理經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益，保障資源合理開發(fā)利用，保護(hù)礦山環(huán)境，建立有序的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序、發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面提供了法制保障。

然而，我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)并不完善，嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是1996年修訂的，與其直接相配套的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》卻是1994年國(guó)務(wù)院公布的，之后再?zèng)]有做過修訂，其它12部行政法規(guī)中絕大多數(shù)是20世紀(jì)90年代公布的，還有1部是80年代公布的，2000年以后公布實(shí)施的只有5部。

從1996年《礦產(chǎn)資源法》第一次修訂至今已21年，期間，無論是我國(guó)還是國(guó)際社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和法制環(huán)境都已發(fā)生了巨大變化。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，人口、資源、環(huán)境與發(fā)展已成為社會(huì)面臨的重大課題，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)冷熱交替，全球礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，利益博弈加劇，圍繞資源所引發(fā)的深層次矛盾越來越突出。從法制環(huán)境上，這一時(shí)期我國(guó)法制建設(shè)加速，先后制定了《合同法》（1999年）、《行政復(fù)議法》（1999年）、《招標(biāo)投標(biāo)法》（1999年）、《立法法》（2000年）、《安全生產(chǎn)法》（2002年）、《行政許可法》（2003年）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2003年）、《物權(quán)法》（2007年）和《行政強(qiáng)制法》（2011年）等等一批法律，多次修訂了《憲法》《刑法》和《公司法》，修改了《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《煤炭法》《立法法》《行政復(fù)議法》《行政處罰法》和《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律。這些法律的出臺(tái)或修改對(duì)調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)利用經(jīng)濟(jì)關(guān)系和礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)的管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，特別是《物權(quán)法》的出臺(tái)，礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)的屬性得以明確，對(duì)礦業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到社會(huì)廣泛關(guān)注，而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律、法規(guī)卻沒有對(duì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境做出回應(yīng)和必要的調(diào)整。

表1 我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系框架

總體來看，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)一些條款規(guī)定過時(shí)，不符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理的實(shí)際情況。一是在立法指導(dǎo)思想上，強(qiáng)調(diào)的是礦業(yè)發(fā)展，沒有充分體現(xiàn)出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念；二是存在所有制不平等條款，不符合所有制平等保護(hù)的憲法原則；三是沒有充分體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基本原則，礦產(chǎn)資源市場(chǎng)配置相關(guān)規(guī)則缺乏，個(gè)別條款規(guī)定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不符，如禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利等。

(2)一些重要的、基本的法律制度缺失或相關(guān)規(guī)定過于原則、空洞。一是條款內(nèi)容側(cè)重行政管理，缺少對(duì)礦業(yè)權(quán)的法律屬性和礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容；二是礦產(chǎn)資源規(guī)劃與布局、礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理、礦業(yè)權(quán)退出等相關(guān)規(guī)定過于原則或空洞；三是法律規(guī)范操作性不強(qiáng)，如對(duì)一些勘查開采行為，有禁止性規(guī)定，卻沒有相應(yīng)的法律責(zé)任，多數(shù)義務(wù)性條款均無法律責(zé)任。

(3)條款結(jié)構(gòu)不盡合理。一是有些條款粗細(xì)不均，實(shí)體性與程序性的規(guī)定不協(xié)調(diào)，法律規(guī)范中普遍存在重實(shí)體輕程序、重行政輕民事、重審批輕監(jiān)管等方面的問題；二是與相關(guān)法律法規(guī)之間銜接得不夠好，如關(guān)于水氣礦產(chǎn)、河道采礦等在管理上與《水法》出現(xiàn)相關(guān)部門間職責(zé)交叉；三是一些重要的制度條款分散，如礦山環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容散見于《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《土地復(fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等多部法律法規(guī)及部門規(guī)章中，導(dǎo)致出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)法主體、監(jiān)管責(zé)任不清等問題。

此外，相關(guān)條款還存在一些概念界定不清，如礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓、探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)等。

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的缺陷給礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)管理工作帶來了很大的困難，管理實(shí)踐中只能依靠大量的規(guī)范性文件來做支撐，“文件打補(bǔ)釘，管理碎片化”的被動(dòng)局面時(shí)常困擾著礦政管理部門，由于立法的嚴(yán)重滯后，一些新修訂或制定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章已不可避免地突破上位法，給依法行政帶來很大困惑，增加了管理成本和相關(guān)人員的負(fù)擔(dān)，大大影響了法律的執(zhí)行力。

3 礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的建議

自十八大以來，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》等一系列深化行政審批制度改革的政策文件，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行了重大改革，十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確了全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)，2015年9月中央政治局審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、完善資源總量管理和全面節(jié)約制度、健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)劝舜笾贫?，這是生態(tài)文明體制改革的核心和實(shí)質(zhì)所在。完善礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系是貫徹落實(shí)中央關(guān)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，全面推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)總體部署的重要任務(wù)，是進(jìn)一步深化行政審批制度改革、加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的法制保障，也是解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理中的突出問題、推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理依法行政的迫切需要。

加快《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)的修改是完善我國(guó)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的首要工作。為了對(duì)現(xiàn)行數(shù)量龐大而繁雜的規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)清理，將管理實(shí)踐中成熟的制度規(guī)范和近年相關(guān)改革試點(diǎn)中行之有效的政策措施上升至法律法規(guī)層面，提高礦產(chǎn)資源管理制度規(guī)范的法律效力層級(jí)，對(duì)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的構(gòu)建提出如下建議。

3.1 關(guān)于《礦產(chǎn)資源法》的修改

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系建設(shè)的核心在于其主體法，即《礦產(chǎn)資源法》的完善，《礦產(chǎn)資源法》修改的目標(biāo)模式?jīng)Q定其配套法規(guī)的配置。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》的立法宗旨、重大基本制度進(jìn)行較大的修改、增刪，對(duì)相關(guān)章節(jié)做出較大的調(diào)整，修改應(yīng)立足于以1996年《礦產(chǎn)資源法》為基礎(chǔ)，按照中央生態(tài)文明體制改革的總體要求和制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，沿著礦產(chǎn)資源保護(hù)、合理開發(fā)利用和礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理兩條主線展開，修改后的《礦產(chǎn)資源法》主要應(yīng)包括以下十二項(xiàng)基本制度：

(1)礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度。主要包括礦產(chǎn)資源定義、礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬和所有權(quán)的行使主體。

(2)礦業(yè)權(quán)制度。主要包括礦業(yè)權(quán)法律屬性，礦業(yè)權(quán)保護(hù)，礦業(yè)權(quán)權(quán)能和礦業(yè)權(quán)人義務(wù)，礦業(yè)權(quán)登記法律效力，礦業(yè)權(quán)設(shè)立、變更、流轉(zhuǎn)與終止，礦業(yè)權(quán)出讓方式，礦業(yè)權(quán)排它性和礦業(yè)權(quán)相鄰關(guān)系等內(nèi)容。

(3)礦產(chǎn)資源有償使用制度。主要包括礦產(chǎn)資源有償使用制度的表現(xiàn)形式、各項(xiàng)制度表現(xiàn)形式的功能與征繳方式等內(nèi)容。

(4)礦產(chǎn)資源勘查開采行政審批制度。主要包括礦產(chǎn)資源勘查開采行政審批主體及權(quán)限劃分、勘查開采準(zhǔn)入條件、勘查開采行政審批事項(xiàng)及審批基本程序等內(nèi)容。

(5)礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度。主要包括礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位、規(guī)劃體系、規(guī)劃編制與審批、規(guī)劃實(shí)施等內(nèi)容。

(6)礦山環(huán)境保護(hù)制度。主要包括礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理主體與職責(zé)劃分、礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦山環(huán)境治理恢復(fù)、礦山環(huán)境監(jiān)測(cè)、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。

(7)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理制度。主要包括礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量的審核備案、登記與統(tǒng)計(jì)、重要礦產(chǎn)壓覆審批、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備等內(nèi)容。

(8)地質(zhì)資料管理制度。主要包括地質(zhì)資料的匯交、保管與公開利用等內(nèi)容。

(9)礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度。主要包括礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)及礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理主體與職責(zé)、監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容及方式手段等內(nèi)容。

(10)礦業(yè)用地管理制度。主要包括礦業(yè)用地的準(zhǔn)入原則、用地取得途經(jīng)與基本方式、用地退出、土地復(fù)墾等內(nèi)容。

(11)礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用管理制度。主要包括對(duì)主礦產(chǎn)和共伴生礦產(chǎn)的綜合勘查、綜合評(píng)價(jià)、綜合開采和合理利用等內(nèi)容。

(12)法律責(zé)任管理制度。主要包括無證勘查開采、提交虛假地質(zhì)報(bào)告、越界開采、破壞性開采、非法經(jīng)營(yíng)、不履行勘查開采及環(huán)境保護(hù)相關(guān)義務(wù)、暴力抗法、妨礙公務(wù)等內(nèi)容。

3.2 關(guān)于配套法規(guī)的配置

《礦產(chǎn)資源法》配套法規(guī)的主要功能是對(duì)其法律原則和基本制度進(jìn)行細(xì)化，提高依法辦事的規(guī)范性和可操作性。目前，相關(guān)配套法規(guī)大部分陳舊過時(shí)，與《礦產(chǎn)資源法》的修改同步考慮進(jìn)行重新配置已屬必然。配套法規(guī)的建設(shè)應(yīng)建立在符合我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)整體進(jìn)程的現(xiàn)狀與立法習(xí)慣，盡可能在節(jié)省立法資源的前提下開展。

礦產(chǎn)資源法律法規(guī)體系的主體框架目前有兩種構(gòu)式可供選擇：一種是采用“1+1”構(gòu)式，即采用1部《礦產(chǎn)資源法》配置1部大而全的《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）；另一種是采用“1+N”構(gòu)式，即1部《礦產(chǎn)資源法》配置N部（多部）行政法規(guī)。筆者認(rèn)為，如果采用第一種構(gòu)式，則《細(xì)則》修改難度很大，現(xiàn)行《細(xì)則》是1994年公布實(shí)施的，已不適應(yīng)管理需要，考慮到《礦產(chǎn)資源法》調(diào)整的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系紛繁復(fù)雜，其理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)，《細(xì)則》的修訂、審議和出臺(tái)難度之大、周期之長(zhǎng)可想而知。因此，體系主體框架采用“1+N”構(gòu)式較為適宜，建議配置以下8部行政法規(guī)，也就是采用“1+8”的構(gòu)式，按照輕重緩急進(jìn)行制定或修訂。相關(guān)法規(guī)的“立改廢”建議如下。

3.2.1 制定《礦業(yè)權(quán)管理辦法》

將現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》直接配套的“三個(gè)辦法”以及礦業(yè)權(quán)管理實(shí)踐中行之有效的制度規(guī)范與改革措施進(jìn)行修改整合成一部行政法規(guī)，即《礦業(yè)權(quán)管理辦法》。

礦業(yè)權(quán)管理制度是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管理的重要內(nèi)容，在法規(guī)層面，現(xiàn)行的礦業(yè)權(quán)管理制度規(guī)范主要集中在“三個(gè)辦法”和《細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定中?！叭齻€(gè)辦法”和《細(xì)則》對(duì)《礦產(chǎn)資源法》中有關(guān)礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)管理的法律原則和基本法律制度做了細(xì)化、闡釋和補(bǔ)充，增強(qiáng)了法律的可操作性，但主要是從礦政管理的角度來規(guī)范的，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)的規(guī)制則相對(duì)欠缺?？傮w來說，現(xiàn)行法律規(guī)范框架內(nèi)的礦業(yè)權(quán)管理制度條款內(nèi)容過于分散，層次不明，行政權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)邊界不清，從而導(dǎo)致管理實(shí)踐中出現(xiàn)各種各樣的問題。近年來礦業(yè)權(quán)管理制度正在進(jìn)行重大改革，2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第31次會(huì)議審議通過了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》和《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，兩個(gè)方案中的改革任務(wù)與措施正是礦業(yè)權(quán)管理制度改革的核心內(nèi)容，因此，應(yīng)根據(jù)改革試點(diǎn)成效，適時(shí)制定一部專門規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理的行政法規(guī)。筆者認(rèn)為，制定一部《礦業(yè)權(quán)管理辦法》取代現(xiàn)行的“三個(gè)辦法”，要比分別修改“三個(gè)辦法”能更好地體現(xiàn)探礦權(quán)與采礦權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)對(duì)接，更有利于礦業(yè)權(quán)一級(jí)出讓、二級(jí)轉(zhuǎn)讓的綜合管理，更能體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)作為一個(gè)整體的內(nèi)在制度關(guān)聯(lián)，節(jié)省立法資源。

3.2.2 制定《礦產(chǎn)資源有償使用征收管理規(guī)定》

礦產(chǎn)資源有償使用制度是礦產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)框架內(nèi)的礦產(chǎn)資源有償使用是一個(gè)制度體系，調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用經(jīng)濟(jì)關(guān)系的制度規(guī)范主要有“一稅”（資源稅）“兩款”（探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款）和“三費(fèi)”（礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)），其條款主要分布在國(guó)務(wù)院令第139號(hào)、國(guó)務(wù)院令第222號(hào)以及“三個(gè)辦法”的相關(guān)規(guī)定當(dāng)中，總體格局是稅費(fèi)并存。這些規(guī)定對(duì)于維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益、調(diào)節(jié)資源收益分配、促進(jìn)礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用發(fā)揮了重要作用。但也存在定位不準(zhǔn)確、稅費(fèi)糾纏、制度功能交叉、制度條款分散及法理依據(jù)混淆等問題，從而不可避免地導(dǎo)致礦產(chǎn)資源有償使用經(jīng)濟(jì)關(guān)系出現(xiàn)混亂。

目前，國(guó)家正在對(duì)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度進(jìn)行重大改革，探索建立符合我國(guó)實(shí)際的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》礦產(chǎn)資源有償使用的具體表現(xiàn)形式做了重大調(diào)整：在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益；在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)；在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅。由此，礦產(chǎn)資源有償使用制度體系中的稅費(fèi)關(guān)系得以明確界定。筆者認(rèn)為，可以將礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)定性為體現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)權(quán)益的兩種不同征繳方式的有償使用制度表現(xiàn)形式，可據(jù)此考慮重新制定一部專門規(guī)范礦產(chǎn)資源有償使用征收管理的行政法規(guī)，取名《礦產(chǎn)資源有償使用征收管理規(guī)定》（具體名稱可調(diào)整）。事實(shí)上，礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)也是礦業(yè)權(quán)管理的重要組成部分，相關(guān)內(nèi)容也可并入《礦業(yè)權(quán)管理辦法》中進(jìn)行規(guī)定，但從配套法規(guī)體系結(jié)構(gòu)上看，單立一部《礦產(chǎn)資源有償使用征收管理規(guī)定》將使體系結(jié)構(gòu)更為平衡和合理 。

3.2.3 制定《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》

將現(xiàn)行部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計(jì)管理辦法》及現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理改革中的有效政策措施進(jìn)行修改整合為一部行政法規(guī)，即《礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》。

礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量是地質(zhì)找礦成果的最終體現(xiàn)，是礦業(yè)開發(fā)的對(duì)象和礦政管理的重要客體，是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國(guó)際地位的重要體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理既是礦產(chǎn)資源管理的基礎(chǔ)工作，又是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的社會(huì)管理工作，是維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的重要手段，貫穿于礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和礦山閉坑的全過程。而迄今為止在礦產(chǎn)資源配套法規(guī)層面缺少對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的專門規(guī)制，這不能不說是礦產(chǎn)資源管理法制建設(shè)的一個(gè)欠缺。當(dāng)前隨著礦產(chǎn)資源管理簡(jiǎn)政放權(quán)改革的深入，我國(guó)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理的手段方式也在不斷改革創(chuàng)新當(dāng)中，一旦條件成熟再制定這部行政法規(guī)非常必要。

3.2.4 制定《礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)定》

將部門規(guī)章《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、分散在現(xiàn)行礦山環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度規(guī)范以及生態(tài)文明體制改革中有效的政策措施進(jìn)行修改整合，形成一部完整的行政法規(guī)。

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，黨中央對(duì)此高度重視，先后做出一系列重大決策部署?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出了生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)：到2020年，構(gòu)建起包括資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系，這個(gè)方案也是生態(tài)文明領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)和部署。礦山環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要構(gòu)成部分，長(zhǎng)期以來，礦產(chǎn)開采導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題成為礦產(chǎn)資源管理中一個(gè)非常棘手的問題，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。但迄今為止專門針對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范只有2009年公布實(shí)施的部門規(guī)章《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），該《規(guī)定》不僅法律效力等級(jí)較低，而且相關(guān)制度措施也有些滯后，無法為礦山環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的法制保障，加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)的立法工作已成為社會(huì)共識(shí)，因此，從行政法規(guī)層面制定一部專門的《礦山環(huán)境保護(hù)規(guī)定》當(dāng)屬必要。

3.2.5 制定《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理辦法》

將部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》及管理實(shí)踐中有效的政策措施進(jìn)行修改整合，上升至行政法規(guī)。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實(shí)國(guó)家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、維護(hù)國(guó)家資源安全、引領(lǐng)礦業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、強(qiáng)化礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的重要舉措，同時(shí)也是指導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，是礦業(yè)權(quán)審批和勘查開采行為監(jiān)督、維護(hù)礦產(chǎn)開發(fā)利用秩序的重要依據(jù)。長(zhǎng)期以來，礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為礦產(chǎn)資源管理的重要抓手，受到行政管理部門的高度重視，但遺憾的是，至今為止對(duì)于礦產(chǎn)資源的規(guī)劃管理在行政法規(guī)層面缺少專門規(guī)制，管理實(shí)踐中只能依據(jù)部門規(guī)章《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》進(jìn)行操作，其法律效力層級(jí)顯然較低，因此，制定一部法律效力層次較高的行政法規(guī)即《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理辦法》是必要的。

3.2.6 修訂現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》

礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理是礦產(chǎn)資源管理中必不可少的重要內(nèi)容，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）僅就開采環(huán)節(jié)的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，沒有涉及勘查及礦山環(huán)境保護(hù)兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，并且此《辦法》是1987年公布實(shí)施的，多數(shù)規(guī)定早已過時(shí)，無法適應(yīng)現(xiàn)今礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理的需要。長(zhǎng)期以來，礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)督管理暴露出的問題已受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。十八大以來，新一屆中央政府著力深化行政體制改革，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，圍繞從“重審批”向“重監(jiān)管”，加強(qiáng)監(jiān)管創(chuàng)新和優(yōu)化政府服務(wù)進(jìn)行了一系列部署，按照中央簡(jiǎn)政放權(quán)的精神，礦產(chǎn)資源管理取消了十幾項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向了事中、事后的監(jiān)督管理，目前正在構(gòu)建以信息共享、公示為基礎(chǔ)和手段，以信用監(jiān)管為核心的礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理制度。顯然，加強(qiáng)監(jiān)管措施創(chuàng)新成為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源管理的重要工作。因此，依據(jù)中央行政審批制度改革的基本思路，結(jié)合礦產(chǎn)資源監(jiān)管制度改革創(chuàng)新成果，修改現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》當(dāng)屬必要。

3.2.7 修訂現(xiàn)行《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》

地質(zhì)資料是各類地質(zhì)工作形成的寶貴資源，是地質(zhì)工作服務(wù)社會(huì)的重要載體，被廣泛用于地球科學(xué)研究、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的方方面面。地質(zhì)資料管理主要是對(duì)地質(zhì)資料進(jìn)行匯交、保管和公開利用的監(jiān)督管理，既是礦產(chǎn)資源管理中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是重要的社會(huì)管理工作。為規(guī)范地質(zhì)資料管理，2002年國(guó)務(wù)院公布了《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），重點(diǎn)對(duì)地質(zhì)資料的統(tǒng)一匯交、公開利用和權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，2003年國(guó)土資源部公布的《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）增加了《條例》的可操作性。之后，為適應(yīng)地質(zhì)資料信息服務(wù)的新需求和建立服務(wù)型政府的要求，增強(qiáng)地質(zhì)資料的社會(huì)化服務(wù)功能，國(guó)土資源部又發(fā)布了多項(xiàng)規(guī)范性文件，對(duì)現(xiàn)行《條例》和《辦法》進(jìn)行了補(bǔ)充性規(guī)定。因此，建議適時(shí)對(duì)《條例》和《辦法》進(jìn)行修改完善，將管理實(shí)踐中行之有效的新舉措上升到《條例》中。

3.2.8 修訂現(xiàn)行《資源稅暫行條例》

近年來，資源稅制度作為礦產(chǎn)資源有償使用制度體系中的一種“特殊”的表現(xiàn)形式在不斷進(jìn)行改革當(dāng)中，《礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的出臺(tái)加大了對(duì)其改革的力度?！斗桨浮访鞔_規(guī)定：“在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革。貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，做好資源稅改革組織實(shí)施工作，對(duì)絕大部分礦產(chǎn)資源品目實(shí)行從價(jià)計(jì)征，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，建立稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時(shí)，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系”。顯然，資源稅的改革正在路上，應(yīng)按《方案》的要求措施，協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)制度的改革，對(duì)現(xiàn)行《資源稅暫行條例》適時(shí)進(jìn)行修訂。

以上8部行政法規(guī)可作為《礦產(chǎn)資源法》配套法規(guī)的主干。

余下的《土地復(fù)墾條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《對(duì)外合作開采陸上石油資源條例》和《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》這4部法規(guī)目前可保留作為礦產(chǎn)資源法配套法規(guī)的支干，結(jié)合國(guó)土資源管理制度改革及我國(guó)行政審批制度改革的進(jìn)展情況適時(shí)進(jìn)行修改。此外，考慮到礦業(yè)用地法律規(guī)制的欠缺已成為土地管理和礦業(yè)權(quán)管理中一個(gè)共同難題，在《礦產(chǎn)資源法》的修改中應(yīng)增加這部分內(nèi)容，由于礦業(yè)用地問題十分復(fù)雜，需要很強(qiáng)的可操作性，制定一部專門規(guī)范礦業(yè)用地管理的行政法規(guī)，即《礦業(yè)用地管理辦法》也很有必要，可與以上4部法規(guī)共同作為礦產(chǎn)資源法配套法規(guī)的支干。

《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》隨著礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度改革到位也將完成其歷史使命，適時(shí)可予以廢止。隨著行政審批制度改革不斷向前推進(jìn)，2013年以來國(guó)務(wù)院分7批審議通過，取消的國(guó)務(wù)院部門職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)共434項(xiàng)，目前，地質(zhì)勘查資質(zhì)的取消也在下一步改革方案中，《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理?xiàng)l例》也將隨著改革的進(jìn)展適時(shí)予以廢止。此外，如果礦產(chǎn)資源法配套法規(guī)主體框架采用“1+N”構(gòu)式，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》適時(shí)廢止也屬必然。

[1] 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律體系評(píng)價(jià)研究報(bào)告[R].北京:中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2009.

[2] 姚華軍,付英,賀冰清,等.礦產(chǎn)資源管理研究[M].北京:地質(zhì)出版社, 2015:9-15.

[3] 襲燕燕.“1＋7”法律法規(guī)套用[J].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2015-04-01(06).

[4] 襲燕燕.我國(guó)礦產(chǎn)資源法律體系建設(shè)展望[C]//中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)2011年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集.北京:中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì),中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2011:7.

[5] 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.礦產(chǎn)資源法修訂草案論證與專題研究報(bào)告[R]. 北京:中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2014.

[6] 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.國(guó)土資源行政審批制度改革研究報(bào)告[R]. 北京:中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2015.

[7] 中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.相關(guān)部門審批制度改革對(duì)礦產(chǎn)資源管理的影響跟蹤研究報(bào)告[R].北京:中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2016.

Discussion on Improving a Framework of Systems to Underpin China’s Laws and Regulations on Mineral Resources

KANG Wei1, XI Yanyan2
(1.China Geological Environmental Monitoring Institute, Beijing 100081; 2. Chinses Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

A framework of systems for China’s laws and regulations on mineral resources was started to build in 1986 when "Mineral Resources Law" was issued and implemented. Until now, a framework of systems of content-rich laws and regulations with different effectiveness level has been established; and it has played an important role in the management of mineral resources. Guided by the relevant laws and regulations such as “the Constitution of the People's Republic of China”, “Property Law”, and “China's Laws on Administrative Permission”, this framework of systems includes 13 administrative laws and regulations, 8 departmental rules, as well as many local regulations and government regulation based on “Mineral Resources Law”. However, as we know, every coin has two sides; there are a lot of shortcomings in the construction of framework of systems which are seriously lagging behind the need for social and economic development. Through thoroughly analyzing the frame structure, adjustment object, adjustment content, and adjustment link with regard to laws and regulations on mineral resources, as well as some problems that we face in the process of improvement, this paper offers some measures for developing the framework of systems to underpin the laws and regulations on mineral resources with the focus efforts on amending “Mineral Resource Law” and allocating supporting regulations.

mineral resources; mineral resources law; laws and regulations; corresponding regulations and laws

DF462；F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）05-0015-07

2017-04-23；

2017-05-02

中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究成果“現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律體系評(píng)價(jià)研究”（F1076-2009）

康偉（1968－），女，北京市人，中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院助理研究員，管理學(xué)碩士，主要從事地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)研究工作。