新時(shí)期戶籍制度改革的現(xiàn)狀及思考

勇寧+吳彬

【摘要】形成于計(jì)劃體制時(shí)代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會(huì)健全發(fā)育的重大制度障礙，因此，戶籍制度改革是繼實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的偉大革命。本文基于對(duì)海寧市的實(shí)地調(diào)查，對(duì)該市進(jìn)行戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)以及成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行概括總結(jié)，指出了其中尚需解決的一些問題，并提出了一些有針對(duì)性的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 戶籍制度改革 海寧市

一、引言

隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國(guó)逐漸形成了“雙二元結(jié)構(gòu)”體系：一是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下形成的城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民兩種權(quán)利不平等的制度體系，二是在改革開放過程中由于勞動(dòng)力流動(dòng)而形成的城市本地居民與外來人口兩種權(quán)利不平等的制度體系。這種城鄉(xiāng)分隔的“雙二元”管理模式，不僅造成了社會(huì)公平的失衡、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的滯緩和勞動(dòng)力資源的錯(cuò)位配置，而且極大地阻礙了我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及新農(nóng)村建設(shè)的深化。

面對(duì)如此落后的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)體系，浙江省海寧市早在2008年即開始進(jìn)行了戶籍制度改革（以下簡(jiǎn)稱“戶改”）。因此，在總結(jié)歸納其他省市戶改現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，筆者在浙江省海寧市展開了為期一周的調(diào)查，就海寧市的戶改現(xiàn)狀以及存在的問題展開分析，探索適宜海寧市的戶改策略，從而為浙江全省的戶改提供經(jīng)驗(yàn)。

二、浙江省戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

浙江省戶籍制度改革的順利開展，得益于雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)以及浙江人開拓創(chuàng)新的精神。

（一）雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。浙江省，被公認(rèn)為全國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份之一，根據(jù)2016年上半年城鄉(xiāng)居民收入數(shù)據(jù)，浙江僅次于上海和北京，尤其是農(nóng)民收入縣超萬元，連續(xù)30年冠居全國(guó)各省區(qū)。無疑，浙江省雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為其有效推進(jìn)社會(huì)改革提供了堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

（二）省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)。省委省政府緊跟時(shí)代潮流、抓住先機(jī)，成為戶籍制度改革的“領(lǐng)頭羊”。早在2008年4月，浙江省委省政府將嘉興市列為三大省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)之一。經(jīng)過近十年的改革發(fā)展，嘉興市取得了一系列不俗的成績(jī)，為其他兄弟縣市提供了戶改樣本。

（三）浙江人開拓創(chuàng)新的精神。任何一項(xiàng)改革的順利開展，都離不開老百姓的理解與支持。戶籍制度改革更是如此，因?yàn)閼艏贫鹊谋澈箅[含著一系列的附屬利益，如住房保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育等等。浙江人自古以來的經(jīng)商頭腦，使得這里的百姓思想先進(jìn)，使得浙江省成為開拓創(chuàng)新的搖籃。因此，在進(jìn)行戶籍制度這樣牽涉到人民方方面面利益的改革時(shí)，浙江人民更易理解與支持。

三、海寧市的戶籍改革現(xiàn)狀及存在的問題

（一）改革現(xiàn)狀

海寧在破解城鄉(xiāng)“雙二元結(jié)構(gòu)”問題上，采取的核心思路是以戶籍制度改革和土地制度改革為抓手，以解決“人”“地”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為中心環(huán)節(jié)，以優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和加快新農(nóng)村建設(shè)為驅(qū)動(dòng)力，并匹配以相應(yīng)配套政策體系推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，最終完成新型城市化道路建設(shè)（顧驊珊，2013）。

1、以戶籍制度改革為核心。廣義上的戶籍制度改革，是指以公安局戶籍改革登記為核心，向外不斷進(jìn)行住房保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、教育制度、就業(yè)扶持等各個(gè)方面的改革，逐步消除城鄉(xiāng)差異。狹義的戶籍制度改革僅指將公安局系統(tǒng)中的“農(nóng)業(yè)戶口”“城鎮(zhèn)戶口”的區(qū)分，統(tǒng)一成“居民戶口”。筆者經(jīng)搜集文獻(xiàn)以及通過對(duì)海寧市公安局辦公室某負(fù)責(zé)人訪談，了解到：海寧市從2008年即著手開始改革，改革的第一步便是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一改為“居民戶口”即狹義的戶籍制度改革。由于此步改革難度不大，海寧市公安局早已完成全市居民的戶籍性質(zhì)變更。

2、以土地制度改革為抓手，相關(guān)配套措施穩(wěn)步推進(jìn)?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”完成后，農(nóng)民所擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)移。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可通過多種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)?？梢园演爡^(qū)農(nóng)民的土地和集體建設(shè)用地集中起來，實(shí)行集中開發(fā)、連片種植，將農(nóng)村劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)和群眾商住區(qū)，依次實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)。此外，相關(guān)匹配的土地處置、住房保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套改革，保障農(nóng)民自由遷徙和居住的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源自由流動(dòng)。

（二）存在的問題

筆者所在的項(xiàng)目組還深入當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民群眾之中，到斜橋鎮(zhèn)某村進(jìn)行實(shí)地采訪，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的交談了解到，海寧市戶籍制度改革雖已進(jìn)行多年，但仍有一部分農(nóng)民不了解該政策，對(duì)于涉及其切身利益的該項(xiàng)政策只是處于略知一二的階段（只知道政府征用了其土地，發(fā)放了補(bǔ)償金，并不了解除土地以外的醫(yī)療、教育等方面的改革）。由此可見，目前改革存在的問題是，只是形式上取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的界限，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，在實(shí)質(zhì)上還不能保證所有公民可以享有平等的社會(huì)利益；另外，農(nóng)用土地減少，我國(guó)的糧食安全問題以及戶改后很多方面會(huì)與現(xiàn)行法律相沖突等一系列問題都亟待解決。

四、對(duì)策思考

（一）加強(qiáng)宣傳，做好積極的輿論引導(dǎo)

戶籍制度改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是一項(xiàng)綜合性的改革，事關(guān)人民群眾的切身利益、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，必須引起高度重視（肖鈺鑫，2012）。如前所述，海寧市戶改中存在的一個(gè)重大的問題是大部分居民并不十分了解該項(xiàng)改革。由此反思，政府應(yīng)該加大宣傳力度，積極做好輿論導(dǎo)向，使老百姓能夠了解并且能隨時(shí)追蹤到改革進(jìn)程，切實(shí)維護(hù)人民的利益。

（二）抓緊完善城鄉(xiāng)一體化配套政策

海寧市的戶籍制度改革進(jìn)展到如今已是第9個(gè)年頭，但除了完成公安局系統(tǒng)的戶口性質(zhì)變更以外，其他的配套設(shè)施并無太大進(jìn)展。當(dāng)然，也是受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，相關(guān)政策一時(shí)無法完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。這就要求我們認(rèn)真梳理，抓緊完善改革進(jìn)程中的過度配套政策（肖鈺鑫，2012）。例如農(nóng)民土地征收后的生計(jì)、養(yǎng)老問題；放開對(duì)外地大學(xué)生落戶限制問題；農(nóng)村與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)“同命不同價(jià)”問題；穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革等等。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧驊珊.破解城鄉(xiāng)“雙二元結(jié)構(gòu)”：基于浙江嘉興的經(jīng)驗(yàn)研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013（2）：99-105.

[2]肖鈺鑫.戶籍制度改革中的若干問題之思考——以浙江省 海鹽縣為例[J].公安學(xué)刊（浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)），2012（5）：37-42.