試論行政壟斷的法律責任

摘 要：《反壟斷法》出臺以來，尊重競爭的理念在國家的政策中得到了重要的體現(xiàn)，其重要作用也得到了全社會的高度共識。但由于計劃經(jīng)濟的影響，行政機關濫用行政權力干預市場競爭的情況還時有發(fā)生。因此，完善行政壟斷法律責任制度對當下具有重要意義。本文通過對我國行政壟斷的法律責任進行解讀，并與國外相關立法實踐進行比較，以期對完善我國相關制度提出合理建議。

關鍵詞：行政壟斷；法律責任；建議

中圖分類號：D922.294 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0074-02

作者簡介：楊依楠（1996-），河南南陽人，中南財經(jīng)政法大學法學院，法學本科，研究方向：民商法。

一、我國行政壟斷法律責任的現(xiàn)狀分析

（一）行政壟斷法律責任的立法現(xiàn)狀分析

我國現(xiàn)行法律體系中有很多關于行政壟斷法律責任的規(guī)定，既分布于《反壟斷法》、《反不正當競爭法》這樣由全國人大常委會通過的法律，也散見于各行政法規(guī)及部門規(guī)章。

作為我國第一部規(guī)制行政壟斷行為的法律，《反不正當競爭法》第三十條明確禁止政府及其所屬部門濫用行政權力實施限定交易等行為，還規(guī)定違法實施該行為的政府及其所屬部門的改正責任、沒收經(jīng)營者違法所得責任以及直接責任人員的責任；2007年通過的《反壟斷法》將行政壟斷法律責任放在第七章第51條，明確由上級機關對實施壟斷行為的行政主體責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處分，其他法律有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定；除了上述兩部法律外，1997年出臺的《中華人民共和國價格法》和1999年出臺的《中華人民共和國招投標法》分別從政府定價和政府招標采購兩個領域對行政壟斷的法律責任做了規(guī)定。《民法通則》規(guī)定了行政壟斷的民事責任，但是其內(nèi)容過于籠統(tǒng)，在操作中存在較大的難度。此外，除了這些主要調(diào)整市場經(jīng)濟秩序的法律之外，《刑法》中規(guī)定了濫用職權等相關罪名，《國家賠償法》也規(guī)定了行政主體對公民的生命健康、財產(chǎn)權造成損害時進行補償，但值得注意的是，在實踐中許多因行政壟斷壟斷造成的損失不在國家賠償?shù)姆秶畠?nèi)，一些行政法規(guī)也在其相應的領域對行政壟斷的法律責任進行規(guī)定。

通過上述列舉，除了看到我國相關領域的立法進步外，還應認識到其存在如下幾個缺陷：第一，法律規(guī)定散亂，各部門法之間不統(tǒng)一。迄今為止還沒有一部法律能夠對行政壟斷的法律責任進行科學、系統(tǒng)地歸納，散亂的規(guī)定會導致法律適用混亂、執(zhí)法行為失序、自由裁量程度較大的現(xiàn)象。第二，法律責任種類不夠完整，行政壟斷責任是一種復合責任，不僅涉及到行政主體濫用行政權力，還涉及到被侵犯市場主體的經(jīng)濟利益，在嚴重的情形下甚至涉及到違法犯罪行為。但在目前的立法中，對上述主體追究的行政責任均是有限責任，例如上級機關責任改正，如果利益受到侵害的市場主體希望提起訴訟，則需要依據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第70條提起對具體行政行為的行政訴訟，但大量依托抽象行政行為而存在的行政壟斷現(xiàn)象仍然難以得到及時解決，此外，由于民事賠償責任的不健全和國家賠償?shù)姆秶邢?，市場主體的直接損失仍然難以得到充分救濟。第三，缺少權威統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構。根據(jù)上述各法律法規(guī)，目前具有查處行政壟斷行為職權的部門包括商務部下設的反壟斷局、國家發(fā)改委下設的反壟斷價格監(jiān)督部門、國家工商行政管理總局及其所屬部門，盡管2008年國務院成了反壟斷委員會，但其僅僅發(fā)揮著“協(xié)調(diào)、指揮”各部門的作用，對于行政壟斷案件，仍然沒有處理的權限。

（二）行政壟斷法律責任的執(zhí)法現(xiàn)狀分析

2016年年底，國家發(fā)改委集中公布了一批行政壟斷案件，根據(jù)相關信息披露，這批案件均是由國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局收到舉報后進行調(diào)查，在完成調(diào)查后向涉嫌行政壟斷的機關的上級部門提出改正意見。收到建議的上級部門均承諾進行監(jiān)督改正，但是否將責任落實到直接人員、是否對受損失的企業(yè)進行補償均不得而知。近年來國家發(fā)改委查出了多地多起涉嫌行政壟斷的案件，但往往都是與地方政府之間協(xié)調(diào)或者協(xié)商促成，沒有真正意義上的法律貫徹及執(zhí)行行為，出現(xiàn)了“有法難依”的情況，造成連現(xiàn)有的行政壟斷法律責任都難以落實的尷尬局面。其根本原因正在于反壟斷執(zhí)法機構的設置不當，缺乏獨立性和權威性。

二、各國行政壟斷法律責任制度的比較分析

（一）各國關于行政壟斷法律責任制度的規(guī)定

作為率先進行反壟斷立法的國家，美國先后通過了《謝爾曼法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等，以法律的形式明確了任何因實施上述法律所禁止的行為而遭受損失的主體，均有權提起訴訟并獲得足額的補償。此外，根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判例，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機構可以對實施壟斷行政機關實施民事和刑事制裁①。

俄羅斯與我國類似，都是從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，因受到計劃經(jīng)濟的長期影響，國內(nèi)的行政壟斷現(xiàn)象較為嚴重，因而其立法對我國更有借鑒意義。俄羅斯在《關于競爭和商品市場中限制壟斷活動的法律》②中規(guī)定，當聯(lián)邦政府權力機構及其職能部門、政府官員被執(zhí)法機構認定違反反壟斷法時，俄羅斯國家反壟斷委員會可以追究其民事、行政以及刑事責任。此外，該法第22條還詳細規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機構的制裁措施，包括恢復原狀、停止壟斷協(xié)議和強制征收罰金等等。

日本在1984年修訂了《關于行政指導的反壟斷法指導準則》，明確規(guī)定公平交易委員會有權對對競爭產(chǎn)生消極作用的行政指導提出修改建議，并可以通過檢察院向法院提起訴訟，依照情節(jié)的嚴重程度處以監(jiān)禁或罰金。

（二）各國行政壟斷法律責任制度分析及啟示

不難發(fā)現(xiàn)，上述幾個國家關于行政壟斷法律責任的規(guī)定具有幾處明顯的優(yōu)勢，第一，有關行政壟斷的法律責任規(guī)定更為完備、統(tǒng)一，其責任實現(xiàn)方式也更具備可操作性。第二，法律責任種類齊全，責任程度相對更為嚴格。第三，法律責任的承擔主體較為明確。第四，反壟斷執(zhí)法機構較為權威。第四，法律責任追究機制相對完善。

我國《反壟斷法》頒布以來，尊重、維護競爭的理念在國家的政策方針中得到了重要的體現(xiàn)，其重要作用也得到了全社會的高度共識。但是，由于長期以來計劃經(jīng)濟的熏染，行政機關濫用行政權力排除、限制競爭的情況還時有發(fā)生③。但我國目前的行政壟斷法律責任還不夠完備，尚未發(fā)揮其應有的作用。因此，借鑒國外相關的法律制度，結合我國的社會狀況進行改正，對于完善市場經(jīng)濟、充分發(fā)揮市場的競爭作用具有重要意義。

三、行政壟斷及其法律責任的界定

（一）行政壟斷的概念

我國《反壟斷法》并未直接出現(xiàn)“行政壟斷”一詞，僅在第五章設專章規(guī)定行政機關不得實施“濫用行政權力排除、限制競爭”的行為。在學界，對行政壟斷概念的界定長期存在爭論，綜合各種觀點，本文認為，行政壟斷是指行政機關和法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭的行為。

（二）行政壟斷法律責任的概念

對法律責任的定義，學界通常參考張文顯教授的“義務說”觀點，基于上述對行政壟斷的解釋，以“義務說”為基礎，可以得出行政壟斷法律責任的定義：行政壟斷法律責任是由于行政主體濫用行政權力排除、限制競爭，或者根據(jù)法律的特別規(guī)定，由國家機關認定并歸結于有責主體的強制性義務。

行政壟斷法律責任除了具有法定性、強制性的特點之外，還應具有如下兩個特點。首先，行政壟斷法律責任的主體具有多樣性，包括行政主體、行政公務人員、經(jīng)營者及經(jīng)營者的管理人員④。其次，行政壟斷法律責任是一種復合責任，依照行政壟斷行為所侵犯法益的不同，可以產(chǎn)生包括民事、行政、刑事責任多種形式的后果，分別承擔不同的作用。

四、完善我國行政壟斷法律責任制度的建議

（一）構建包含民事、行政和刑事責任的行政壟斷法律責任體系

首先，行政壟斷行為具有民事違法性，由于其損害市場競爭秩序，導致市場主體的經(jīng)濟利益受損，因而以財產(chǎn)責任為主要內(nèi)容的民事責任對于完善行政壟斷法律責任具有重要的意義。根據(jù)《民法通則》第121條，國家機關及其工作人員的職務行為給公民、法人造成損害的，應當承擔民事責任。除了上述主體，因行政壟斷而獲利的經(jīng)營者也應當承擔相應的民事責任，但此處應當有所區(qū)分，針對那些與行政主體沒有利益關系、純屬“搭便車”獲益的企業(yè)，只需要求其承擔一定的獲利返還責任即可。在責任形式上，應當根據(jù)行政壟斷的特點從民法傳統(tǒng)的十種責任形式中選擇適用，主要建立賠償損失和停止侵害責任，在防止損害擴大的同時積極對受損害主體的損失進行彌補。

其次，對行政壟斷的行政責任進行完善。第一，對涉嫌壟斷的行政行為進行改正或撤銷，并要求其重新作出具體的行政行為，及時防止損害的擴大。第二，對受損害的市場主體進行國家賠償，同時擴大國家賠償?shù)姆秶??！秶屹r償法》規(guī)定僅對直接損失進行賠償，直接損失一般被認為是直接財產(chǎn)減損，一般不包括市場利益的減少，但行政壟斷往往表現(xiàn)為排除、限制競爭，通常會導致經(jīng)營者交易機會的喪失或市場地位的減損，此時，經(jīng)營者損失的是市場利潤而非直接財產(chǎn)。若國家賠償法只以直接的財產(chǎn)減少作為賠償對象，勢必導致所有因行政壟斷而損失市場利潤的企業(yè)無法得到賠償，如果遭受行政壟斷的企業(yè)權益得不到保護，無疑是放任行政主體實施違法行為，顯然與《反壟斷法》的立法意圖相違背。第三，完善行政追償和行政處分，在國家向受害主體進行賠償后，可以向有故意或重大過失的國家機關工作人員進行追償，同時并根據(jù)其過錯的程度予以警告、記過等行政處分。第四，沒收經(jīng)營者因行政壟斷而產(chǎn)生的違法所得，應當注意的是，違法所得應當首先滿足對受害者的民事賠償。

最后，落實行政壟斷的刑事責任。在我國現(xiàn)行《刑法》中，因行政壟斷可能導致的罪名主要是濫用職權罪及行賄、受賄罪，在具體的反壟斷執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關工作人員及經(jīng)營者存在上述犯罪行為的，應當及時通過檢察院向人民法院提起訴訟。值得考慮的是，是否要在刑法中建立專門的行政壟斷罪名。本文認為，行政壟斷作為一類經(jīng)濟現(xiàn)象，揭示了行政機關及相關社會組織濫用行政權力限制競爭、影響市場秩序的行為，而這樣的結果通常是由行政主體濫用職權導致的，因此目前我國《刑法》中的相關罪名足以規(guī)制當前的行政壟斷現(xiàn)象，沒有必要專設罪名。

（二）建立權威的反行政壟斷執(zhí)法機構

國務院目前建立的反壟斷委員會涉及到發(fā)改委、國資委等十四個部門，但其僅僅起到協(xié)調(diào)、指揮的作用，其調(diào)查行政壟斷時往往需要地方政府的配合，最后只能向其上級機關提出改正建議。由于各地的政府部門在接到改正建議后作出的處理方式不同，裁量程度相差較大，出現(xiàn)執(zhí)法混亂、失序的局面。目前我國已經(jīng)成立了反壟斷執(zhí)法委員會，應當在未來的執(zhí)法過程中，應當不斷賦予其更大的權力，將對涉嫌行政壟斷法律責任的追究落到實處。

[ 注 釋 ]

①王曉曄.行政壟斷問題的再思考[J].中國社會科學院研究生院報，2009（04）.

②郭登科，付榮.行政壟斷行為的界定及構成要件[J].現(xiàn)代法學，2003（02）.

③國務院反壟斷委員會編.<中華人民共和國反壟斷法>知識讀本[M].北京：人民出版社，2012，9：71.

④杜娟.行政壟斷法律責任研究[D].西南財經(jīng)政法大學，2010.3.