治理霧霾公眾參與原則研究

摘 要：2013年以來霧霾污染日益突出，成為大家的心頭大患。而公眾參與環(huán)境保護的需求越加強烈。本文從環(huán)境保護入手，探討在霧霾治理領域公眾參與的必要性。本文從環(huán)境公眾參與的概念出發(fā)，詮釋其各自利益基礎，揭露其深層次的意義，提高公眾參與的熱情，并對完善霧霾治理環(huán)境公眾參與提出建設性意見。

關鍵詞：環(huán)境保護；霧霾治理；公眾參與

中圖分類號：D621.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0032-02

作者簡介：高陽陽（1991-），女，山東青島人，中國海洋大學，環(huán)境資源保護法學專業(yè)，研究方向：基本環(huán)境法學理論研究。

近些年來，霧霾的集中性爆發(fā)給社會正常運行帶來了極大的困擾。全國各省市都遭受到了不通程度的襲擊，其危害程度不言而喻。我國霧霾污染的產生可以歸責于每一位經濟活動的參與者，霧霾污染的治理也是惠澤每一位公民，因此，我國霧霾的治理也需要發(fā)揮全社會的力量，號召社會各界參與其中，群策群力，共治霧霾。

一、治理霧霾公眾參與原則基本概述

所謂霧霾治理中的公眾參與原則指得是在對霧霾污染進行治理的過程中，公眾享有通過一定的程序或途徑參與有關霧霾立法，參與一切與大氣環(huán)境利益相關的決策和聽證，參與大氣環(huán)境管理并對大氣環(huán)境管理部門以及單位、個人與大氣環(huán)境有關的行為進行監(jiān)督。公眾參與原則包括預案參與、過程參與、末端參與與行為參與。與之相關的法律程序還包括相信公開，公益訴訟，環(huán)境結社權等。環(huán)境公眾參與原則貫穿于霧霾治理的的方方面面，貫穿于大氣環(huán)境保護的全過程。公眾參與原則治理霧霾污染的一項基本原則。

二、治理霧霾公眾參與原則的意義

面對嚴重的霧霾污染，光靠國家與政府的宏觀政策與制度調節(jié)還是遠遠不夠的，我們需要發(fā)揮公眾的力量。公眾參與作為推動大氣環(huán)境保護潮流這一火車頭的一個輪子，只有其不斷向前才能使這一輛火車繼續(xù)行駛。

從環(huán)境法角度講，公眾是大氣環(huán)境的直接利益者也是直接參與者。當大氣受到污染時，公眾是最大的受害者。因此，公眾對于大氣環(huán)境利益的要求也最直接，最迫切。規(guī)定公眾參與原則，有利于依靠和發(fā)動群眾的積極性，協(xié)調各方面的關系，做好保護大氣環(huán)境的工作。

公眾參與是一個全過程的參與，當然包括對大氣環(huán)境保護的監(jiān)督，對有關大氣環(huán)境保護的法律適用的監(jiān)督。公眾參與大氣環(huán)境保護的過程，一方面是履行保護大氣環(huán)境的義務，另一方面也是對他人、對政府大氣環(huán)境保護的一種監(jiān)督手段。公眾通過參與大氣環(huán)境保護的過程，對個人、企業(yè)污染大氣環(huán)境的行為進行監(jiān)督，對政府保護大氣環(huán)境的行為進行監(jiān)督。

通過公眾參與，人民群眾參與到大氣環(huán)境保護的各個過程，有利于公眾在各個方面，各個部分反映大氣環(huán)境保護的信息，有利于政府獲得全面，直接，真實的信息，使得政府全面發(fā)揮作用，對大氣環(huán)境保護進行全方位的管理。

《21世紀議程》中寫到“公眾的廣泛參與和社團的真正介入是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件”?？沙掷m(xù)發(fā)展是21世紀發(fā)展模式，是綠色發(fā)展模式?？沙掷m(xù)發(fā)展既要滿足當代人的需求，又不對后代人滿足需求的能力造成危害，因此可持續(xù)發(fā)展要求公眾的廣泛參與，要求公民個人，社會團體的積極參與。

三、現(xiàn)行法律對公眾參與原則規(guī)定的缺失

（一）我國環(huán)境法對公眾參與原則缺乏統(tǒng)一，明確，清晰的規(guī)定

根據(jù)我國環(huán)境法的現(xiàn)狀，公眾參與作為一項基本原則，貫穿環(huán)境法始終。但是，作為一項基本的原則，除在《環(huán)境法》中作原則性的規(guī)定外，只是將其精神分散在各個法律條文之中，并且缺乏對公眾參與的廣度，深度，自覺性以及法律保障方面的深度規(guī)定，沒有隨著可持續(xù)發(fā)展生態(tài)理念的發(fā)展而作具體化，制度化的規(guī)定。

我國現(xiàn)行的有關環(huán)境保護的法律也未能規(guī)定環(huán)境工作參與原則的理論基礎，環(huán)境法規(guī)在不斷完善與發(fā)展的同時，環(huán)境公眾參與原則的理論基礎一直處在討論階段，并且，環(huán)境權、公共財產理論、公共信托理論各有其和理性，使得現(xiàn)行環(huán)境法缺乏對公眾參與做出理論支撐。

（二）政府主導，公眾被動

根據(jù)現(xiàn)行大氣環(huán)境法律，政府積極參與，而公眾處在被動消極的地位。我國環(huán)境法規(guī)定的公眾參與是一個自上而下的過程。在此當中，公眾的積極性與創(chuàng)造性并沒有很好地發(fā)揮出來。相反，作為倡導主體的政府，因為在環(huán)境問題的滯后性與處理環(huán)境問題的緩慢性，妨礙了本應發(fā)揮巨大作用的公眾，使其在政策，法律規(guī)定和建設項目建設之前參與環(huán)境決策的作用基本沒有發(fā)揮出來，并未與公眾參與的核心內涵相統(tǒng)一。

并且現(xiàn)行法律對公眾的解釋并不明晰。在此，我認為公眾既包括公民個人，又包括社會團體。但是，目前社會團體等級成立的要求比較嚴苛，在成立人數(shù)，資金要求等方面對于完全工藝性質的環(huán)保團體壓力較大。

（三）缺乏公眾參與的程序規(guī)定

法律的生命力在于執(zhí)行。程序是對實體權利的貫徹落實與保障，沒有程序的法律無異于一紙空文。研究我國的環(huán)境法律可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律只是原則性的規(guī)定公眾參與原則，又描述性的規(guī)定公眾在各個環(huán)境要素保護法中有參與的權利。但是，法律并未規(guī)定公眾應當通過何種程序參與到什么過程。法律在公眾參與方面對參與時間、方式、權利等方面的缺失，使得公眾參與無章可循。

（四）沒有對違反公眾參與的制裁措施

沒有懲罰的法律形同虛設。通過法律制裁使得當事人承擔法律責任，是維護法律的救濟手段，也是保護權利的救濟手段。由于我國環(huán)境法律對公眾參與的原則性規(guī)定，使得法律責任缺失，無法通過法律責任的承擔使當事人認識到公眾參與的必要性與重要性。這往往使得公眾參與流于形式甚至沒有形式，這與法律設計的初衷相悖。由于法律的缺失，有關行政部門也未能有效干預有關公眾參與的監(jiān)督與懲罰，不利于公眾參與的貫穿于執(zhí)行。

四、完善霧霾治理公眾參與原則

公眾的參與和監(jiān)督是大氣污染治理的“第一原動力”。公眾是大氣污染治理不可缺少的重要力量，公眾的廣泛參與和積極的監(jiān)督，對大氣污染治理的責任主體和監(jiān)管主體都能形成巨大的壓力。根據(jù)我國公眾參與原則的不足之處，可以在以下方面深化完善環(huán)境公眾參與原則。

﹙一﹚完善信息公開制度，維護公眾的知情權

首先，我國應當完善環(huán)境信息公開制度，以周報、月報、年報，地方報、省級報、國家報的形式形成一個縱橫交叉，全面概括的環(huán)境信息公開體系。其次，要規(guī)定環(huán)境信息公開的內容，堅決反對借保護國家秘密的噱頭拒絕公開信息。再次，對不公開環(huán)境信息和拒絕公開環(huán)境信息的企事業(yè)單位制定實施懲罰措施，對企業(yè)進行行政處罰，責令其公共環(huán)境信息，對拒不公開環(huán)境信息的企業(yè)進行罰款，嚴重的責令其停止該環(huán)境項目，并對企業(yè)的負責人進行處罰。督以此促環(huán)境信息的公開，為公眾參與環(huán)境保護廣開門路。

﹙二﹚完善大氣環(huán)境公益訴訟制度

公民參與的路徑是多樣的，參與的環(huán)節(jié)也是全面的。在霧霾防治的工程中，從法律制定、到執(zhí)行再到司法程序，既可以直接到霧霾治理獻計獻策，也可以監(jiān)督政府的環(huán)境行政法律行為，督促政府積極治霾霧霾污染，也可以參與事后救濟。社會公民可以通過公益訴訟的方式參與到霧霾治理過程中。環(huán)境公益訴訟是公民參與的中的末端參與。2013年《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定，對污染環(huán)境等損害公共利益的行為，國家規(guī)定的有關機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定無疑是中國訴訟史的一大進步，同時也是環(huán)境保護的一大進步。

2014年2月20日，李貴欣因霧霾污染起訴了石家莊市環(huán)保局，請求被告石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責，被稱為“全國霧霾第一案”。雖然該案一個周之后撤訴了，但是，這是公民利用司法手段參與霧霾治理、行政法律監(jiān)督的一大步，“像霧霾中的鐵屋透進了一絲光線，叫醒了更多的人”。2015年3月27中華環(huán)保聯(lián)合會因大氣環(huán)境污染訴山東德州晶華集團振華有限公司，“有牙齒”的環(huán)保法迎來首例大氣污染公益訴訟。2016年7月20日上午，進入司法程序一年零四個月后，全國首例大氣污染公益訴訟案終于迎來一審判決，判決被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質量修復，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。本次訴訟可以說是我國大氣污染防治中的里程碑。

在霧霾污染治領域的公益訴訟可以和其他霧霾治理的原則和制度相結合。打破行政區(qū)域的局限，在污染治理費用可以考慮到整個污染區(qū)域，以整個污染區(qū)域為范圍，核算治理費用。對于信息公開領域也可以有針對性地進行公益訴訟，為整個公眾參與與監(jiān)督做好提前準備。在霧霾治理的全階段、全領域貫徹落實公益訴訟制度。

﹙三﹚提高公民大氣環(huán)境保護意識與能力

公共參與是公民的參與。公民作為環(huán)境中的龐大主體，其潛在能力是相當可觀的。我們應當通過環(huán)境教育，環(huán)保宣傳等方式提高公民的環(huán)境意識。開展環(huán)境法律宣傳活動，進行環(huán)境保護的普法宣傳教育，尤其在環(huán)境污染、破壞嚴重的地區(qū)。一方面可以預防污染、破壞環(huán)境的行為，另一方面也可以增強公民的環(huán)境責任感，以實際行動支持公民同污染、破壞環(huán)境的行為作斗爭。引導公民綠色出行。樹立清潔的生活理念。

全社會共同治理霧霾污染最重要的是要調動企業(yè)的積極性，強化企業(yè)的環(huán)境責任意識，引導企業(yè)綠色生產。企業(yè)是最主要霧霾污染源生產者，理應承當起更大的霧霾治理責任。大氣保護方面的法律要引導這些企業(yè)樹立環(huán)境責任意識，改進生產技術，調整生產布局，削減工業(yè)污染物的排放，同時對那些排污少或不排污的企業(yè)給予政策激勵，通過發(fā)放財政補貼的經濟刺激方式，引導企業(yè)進行清潔生產和節(jié)能減排。

﹙四﹚發(fā)揮環(huán)境保護民間團體的力量

在環(huán)境保護過程中，要對民間環(huán)境保護社會團體進行鼓勵與支持，對其抱有寬容的態(tài)度。第一，在設立方面。對于環(huán)境保護的社會團體，我們可以設立寬松的設立與登記程序，取消人員與資金限制。第二，在法律地位方面。在環(huán)境保護的相關法律文件中強調突出民間環(huán)境保護團體的法律地位，使其在環(huán)境保護的過程中不會因地位尷尬而受阻。第三，在資金與技術方面。國家可以通過政策支持與資金獎勵等形式對做出突出貢獻的民間環(huán)境保護社會團體提供幫助，采取激勵措施，鼓勵公眾參與環(huán)境保護的民間團體，壯大其力量。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]徐祥民.環(huán)境與資源保護法學（第二版）[M].北京：科學出版社，2013：47-48.

[2]張小軍.論環(huán)境參與權[J].環(huán)境科學與管理，2006（07）.