危機管理中地方政府角色探討

黃霞　吳秀

[提要] 本文主要通過陳述2014年上海外灘發(fā)生的踩踏事件，分析當前我國危機管理中存在的一些問題及其原因，并提出完善我國地方政府危機管理及地方政府如何進行角色定位相應建議，以便為我國地方政府提供一些可靠的幫助，以提高我國危機管理能力。

關鍵詞：危機管理；地方政府；角色定位

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年4月16日

一、危機管理中我國地方政府存在的主要問題

2014年12月31日23時35分，正是新年夜，很多市民和旅客聚集在上海外灘參加迎接新年的活動，在陳毅廣場東南方向通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯路段底部有人失衡摔倒，繼而引發(fā)多人跌倒，導致發(fā)生特別重大擁擠踩踏事故，造成36人失去生命，49人受傷。這次突發(fā)的公共危機事件值得我們每個人深思，我國現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展迅速，同時也有許多問題值得探討。

（一）公共危機意識比較淡薄。在我國，雖然經(jīng)濟建設發(fā)展得非?？欤怯泻芏嗟胤轿茨芷胶獍l(fā)展，就拿這次上海外灘踩踏事件來說，不管是地方政府還是人民群眾，對公共危機的預警和公共危機管理的意識程度都還不夠。有少部分人還認為只要沒有發(fā)生在自己身上就當作一個笑話來看，有種事不關己高高掛起的感覺；有的甚至妄加評論。因此，要提高公共危機意識是我國地方政府首要考慮的問題。

如果地方政府或有關部門對公共危機管理和危機意識不加以重視，當下次再遇到類似的突發(fā)公共危機事件時就會不知所措，這樣就會給人民的生命安全或者國家的財政帶來一定的傷害，同時也會擾亂社會的安定團結。目前，大多數(shù)人們對公共危機意識不高，政府及相關部門沒有能夠把公共危機風險管理在日常生活中體現(xiàn)出來，這就不能在民眾中得到較好的宣傳，民眾也就不能得到注意。就像這次踩踏事件，民眾要是危機意識較強，筆者相信人們在參加這類大型集會時就會格外注意。

（二）沒有健全相應的危機管理制度。據(jù)顯示，在我國管理制度中規(guī)定的地方政府對危機管理還存在許多令人不滿意的方面。在全世界，很多國家對公共危機事件都進行了統(tǒng)籌管理，并且對公共危機事件制定了科學、有效、合理的相關制度和合理方案，還明確表明政府部門在公共危機事件中的責任和相關權力，我國可以學習做得好的發(fā)達國家的一些制度，因為我們的公共危機管理制度與其他發(fā)達國家相比還處于劣勢，有些地方的權利劃分不當，這在執(zhí)行的時候容易混亂或者漏掉，政府及有關部門在工作銜接上也不能有效地進行下去。

在一個突發(fā)的危機事件發(fā)生時，如果沒有一個明確的組織機構進行協(xié)調(diào)，那么這個事件只會越混亂，越難控制。就像這次跨年集會，場面那么大，人也非常多，這種情況安全隱患更大，也很不容易控制，我們只有擁有一個完善的管理制度來約束人民群眾，同時也約束相關部門，才能共同成長，共同維護社會安定。

（三）沒有健全的公共危機管理預警體制。目前，我國公共危機預警系統(tǒng)還處于初級狀態(tài)，公共危機專門的預警機構或部門還很匱乏，還不具備對公共危機的預警防范功能，也沒能形成有效合理的預警管理網(wǎng)絡。對于這種踩踏事件，如果有相關專業(yè)部門參與其中，做好預警工作，我們能消除很多安全隱患。以前非典的流行，反映了我國預警和防范能力不足，可以看出預警系統(tǒng)的缺陷和信息傳遞的不足，預報也不夠準確，評估也不太科學?，F(xiàn)在H7N9疫情又流行，我們不能有效地處理疫情傳播，我們的公共危機管理體系還有待完善。因此，我國公共危機管理預警體系還有很大地發(fā)展空間，只有預警體系健全，我們才能最大限度地降低公共危機事件的發(fā)生，即使發(fā)生了，我們面臨公共危機處理才能得心應手，社會才能得到更好的發(fā)展，人民生活才更安定。

（四）公共危機管理應急方案不夠完備。公共危機管理預案是我國政府綜合性防災管理規(guī)劃下的公共危機管理預案體系中的重要預案，它涉及的范圍比較廣，應急管理預案它包含了突發(fā)公共危機事件的預警、管理、處理和救援等的相關內(nèi)容，它在處理公共危機時有著至關重要的角色。目前看來，我國公共危機管理應急預案還存在著一定的不足，至少有以下三點不足：第一點是沒有單獨設立專門的職能部門管理，比如像這種較大的跨年聚會，每年都會舉行，這種聚會突發(fā)事件很容易發(fā)生，人多又擠，突發(fā)事件不容易及時處理，有專門的管理部門，就能很好管理類似的集會；第二點是沒有專門的防范體系來針對危機事件，在我國每次突發(fā)事件都是先采取臨時解決，如果有專門的防范體系就對危機事件不會存在場面亂，將會得到高效處理；第三點就是沒有建立起一套統(tǒng)一的應對緊急危機預案網(wǎng)絡來應對危機事件，如果我們面對每次發(fā)生的危機事件總結經(jīng)驗，不斷完善應急預案管理網(wǎng)絡，形成專門的應急預案網(wǎng)絡，那我們在每次面臨突發(fā)的公共危機時，處理工作就會井然有序，不會出現(xiàn)束手無策的情況。

二、危機管理出現(xiàn)問題原因分析

（一）政府缺少危機管理專業(yè)團隊?，F(xiàn)在不管什么領域，都講究“專業(yè)”二字，公共危機管理也不除外。在我國，公共危機管理的團隊只要表現(xiàn)為政府官員的不作為，懂得的專業(yè)知識也很少，沒有較強的危機防范意識，習慣性坐以待斃。當面臨突發(fā)事件時，部分官員沒有較強的心理素質(zhì)，怕?lián)熑?，做起事情來?yōu)柔寡斷，導致沒能把握好解決問題的最佳時機。在事件的突發(fā)情況下，相關責任人員應該做到三個字“快、準、狠”。在我國，我們要以我國最基本的國情為出發(fā)點，以科學合理的理論為依據(jù)，大力發(fā)展和提高我國對公共危機的預測技術和戰(zhàn)略部署技術和應急反應能力，相關部門發(fā)布一些優(yōu)惠政策，鼓勵和吸引危機管理學者投身于公共危機管理研究中。只有不斷壯大隊伍，提高專業(yè)知識，總結豐富的公共危機管理經(jīng)驗，把各種公共危機事件分類匯總，共同制定出符合我國基本國情的公共危機管理應對方案，這樣才能使我們面臨突發(fā)的公共危機事件時，能夠得到科學、合理、有序的處理。

（二）政府對公共危機防范不到位。現(xiàn)在人們看一個地方發(fā)展得好不好就看GDP，政府也花大量的精力在經(jīng)濟建設和發(fā)展上，對于突發(fā)的危機事件預防不夠關心，警惕性不強。所以，每次突發(fā)事件時都會慌亂，處理事情也是只想到整治而不多想一下怎樣防范。每當事情發(fā)生了，差不多也就屬于亡羊補牢，如果提前能夠防范，那么在事情面前就能從容不亂地進行解決。

（三）危機管理體系和運行機制不完善。我國管理體制基本都是部門化管理，沒能形成統(tǒng)一指揮體制，信息不能共享，突發(fā)公共危機事件時，缺乏相應的管理部門，在不同部門之間存在職責交叉現(xiàn)象，從中央到地方各部門管理職責沒能完全理順，責任機制也不健全，相關監(jiān)督也不到位。

在社會上，相關的民間體制也尚不健全，人民群眾的力量沒能發(fā)揮出很好的作用，社會上也缺乏相關的體制，相關專家發(fā)揮的作用不夠。然而，在處理一個公共危機事件的時候，是要靠多個相關職能部門全面協(xié)調(diào)配合才能解決。目前，我國在突發(fā)的公共危機事件（自然災害）方面建立了一些相應的管理協(xié)調(diào)部門或工作機構，但是還不夠完善，做得還不夠全面，還不能完全算一個公共危機管理統(tǒng)一指揮，在實際中的協(xié)調(diào)能力有一定的局限性。

（四）政府對危機管理理論研究不足。我國14億人口，960多萬平方公里土地，公共危機事件發(fā)生的頻率比較高，因此我國加大了對危機事件的預防和處理的人力、財力的投入，同時也收到了顯著成效，培養(yǎng)出了一批專家團隊。但是，我國公共危機管理理論不夠成熟，覆蓋范圍有一定的局限性，有些方面還沒涉及到，因此我們要進一步的完善符合我國基本國情的公共危機管理理論。雖然我國公共危機管理研究起步晚，相比發(fā)達國家，我們的專家團隊還存在一定的不足，不能領先國際水平，另外就是國家雖然加大了人力財力，但是關于公共危機管理的研究團隊還需要強大，現(xiàn)在的專家學者還不多。當今，外國研究危機管理方面的專家團隊要遠多于我國，對危機方面的研究也比我國研究得更深入，研究涉及的范圍也比我國要廣。因此，我國需要團隊來研究出實踐性強、影響力大的研究成果。

（五）地方政府和媒體互動不夠。當今社會，我國政府信息傳播方式是自上而下的，也就是政府通過媒體將信息傳達到人民群眾里，媒體就充當著上情下達地作用，政府是信息的提供者又是媒體的管理者。因此，政府和媒體的關系至關重要，現(xiàn)在網(wǎng)絡特別發(fā)達，而媒體又是一把雙刃劍，媒體在引導輿論、安撫人民群眾情緒、維護社會安定中起著特殊的重大作用。如果媒體沒能及時從政府那里得到準確的相關信息，就會在傳播中造成社會混亂，還會出現(xiàn)信息錯誤，這樣就不能保證信息真實度，也沒能保證人民群眾的知情權，還會一定程度地對社會造成影響。

三、危機管理中政府角色的界定

（一）政府應加快主體角色轉(zhuǎn)變

1、由倉促決策轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W決策。公共危機事件都事發(fā)突然，而且產(chǎn)生非常大的影響，信息也不全面，政府及有關部門在做決定的時候就容易倉促下決定，不按照科學決策程序進行，這樣就容易偏離公共危機事件的特點，還容易引起事態(tài)擴大，也沒能抓住把握事態(tài)的最好機會?，F(xiàn)如今，國家的綜合國力不斷增強，科學技術日益更新?lián)Q代，社會經(jīng)濟不斷提高，我們的危機預警機制和評估風險機制也逐漸步入常態(tài)化，我們的政府和有關部門在獲得信息方面也更加全面，處理信息也更加精準科學。已由剛開始的倉促者轉(zhuǎn)變?yōu)槌墒旆€(wěn)重的決策者，運用科學合理的決策方法應對危機事件，大大減少了社會和人民的損失，減少了事件的消極影響。

2、由被動者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃诱?。公共危機事件的難預料性和難預防性，使我們不容易掌握，當突然發(fā)生時我們準備不充分，往往進行得很被動，不能得到有效合理解決。因此，政府及有關部門應該提高危機意識，平時加強對公共危機事件有關信息的收集，對每種事件進行研究，建立起一套比較完整的危機處理體系，能提前得到預警信號。事前科學地做好危機預案，在事件到來時才能從被動轉(zhuǎn)主動，從容不迫地面對危機。近年來，國家的危機事件增多，不斷刷新了記錄，政府及有關部門對公共危機事件重視度不斷提高，國家科學技術不斷增強，已經(jīng)自然的在向主動方轉(zhuǎn)變。

3、由處理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?。公共危機事件有著經(jīng)常發(fā)生的性質(zhì)，所以我們不能只處理，我們還得管理。在危機事件發(fā)生前做好事件可能帶來的危害因素，做好識別和監(jiān)控工作，提前準備好可能需要的物資。政府及有關部門要對公共危機做到常態(tài)管理，避免危機或減少危機帶來的損失進行長遠規(guī)劃，制定出有效措施阻斷危機發(fā)生。平時多在人民群眾中宣傳危機帶來的影響和特點，組織群眾參加有關危機自救、互救訓練。這是我們政府及有關部門面對危機事件時由處理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚哌M行努力的方向。

（二）完善危機處理相關制度

1、管理制度的完善。建立一個管理方式科學、組織機構健全、對公共危機反應靈敏的治理制度，明確危機管理目標，合理地授權給相關的組織機構和相關的政府部門，各個機構和部門有著明確的權利、責任和義務的劃分，有效地防止權力交叉，或者濫用權利。

2、執(zhí)行機制的完善。公共危機事件說來就來，所以政府及有關部門須做到快、準、狠。這三個字說著簡單，這需要有一個完善的執(zhí)行機制才能開展開來，事件來得突然，我們應對不能突然。擁有完善的執(zhí)行機構，在處理危機時才能有條不紊，也不會有漏洞，才能控制好事態(tài)的發(fā)展。

3、完善危機管理方面的法律。我國的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》是我國公共危機管理方面較權威的法律，它為危機管理提供了法律支持，這部法律關于危機方面是比較全面的，但是它只能用于特定的危機，我國需要一部全面的公共危機方面的法律，在這法律的框架下再有各種危機事件的法律，擁有一個公共危機方面完整的法律體系，才能更好地增強危機事件的可操控性。

4、公共危機管理納入政府績效考核。合理有效的績效辦法，能較好地鞭策后進者，表揚先進者。對公共危機管理的績效考核不單在獎罰上表現(xiàn)，還要總結危機事件的經(jīng)驗、危機事件中出現(xiàn)的各種問題、怎樣優(yōu)化解決問題、怎樣防范問題再發(fā)生，通過事件來檢驗我們的防范和處理能力。我國政府的考核主要是政績和經(jīng)濟方面，所以我國可以把對公共危機管理納入政績考核，對有關人員進行鞭策，如果一個事件沒得到妥善的處理可以有一票否決的作用。這樣，各個工作人員會積極應對危機，主動調(diào)查上報，各部門各級之間信息也得到更好的溝通。

（三）積極引導公民參與。人民參與危機管理是一種重要形式，在處理危機事件的時候，人們以不同的方式參與其中，但是人民群眾都是自發(fā)進行，所以基本沒有統(tǒng)一指揮，進行的也比較散亂，這樣就影響事件處理效率。所以，政府應該給人民群眾創(chuàng)造一個好的參與平臺，鼓勵人們參與，使人們各盡所能，使這些資源不浪費。政府還可以多組織活動，讓人們了解危機事件，讓人們懂得處理、懂得防范、懂得參與解決危機事件。

（四）政府與媒體的有效配合。當今，信息傳播速度飛快，媒體報道的新聞也大多是各個地方或國家的危機事件，輿論或者謠言很容易傳播。所以，政府部門調(diào)度媒體報道的同時，得讓媒體把輿論向積極方面進行，減少輿論謠言的傳播。多宣傳相信科學、不信謠言、不傳播謠言，同時也宣傳一些救援常識。

主要參考文獻：

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