合作治理視角下的政經(jīng)治理模式探析

陳楠++楊和焰

【摘 要】在政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，廣東省佛山市南海區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入瓶頸階段，“土地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式呈現(xiàn)出“體制混亂、職責(zé)不清、管理缺位”的弊端。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基層居民身份結(jié)構(gòu)的多元化及利益訴求的多樣化，自上而下的發(fā)展模式逐漸擠壓了基層活力和創(chuàng)造力的發(fā)揮，南海區(qū)“政經(jīng)分離”的推行，為中國(guó)的基層治理提供了一條新思路。本文基于合作治理理論來分析廣東南海的“政經(jīng)分離”案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮政府和社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，在公共服務(wù)過程中充分合作，創(chuàng)新基層管理模式。

【關(guān)鍵詞】政經(jīng)分離；合作治理；廣東南海

【中圖分類號(hào)】D668 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1001-0475（2017）05-0078-03

在改革開放之初，廣東省佛山市南海區(qū)率先進(jìn)行體制改革，借助區(qū)位優(yōu)勢(shì)，南海區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展。發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)和豐富的人力資源，在為南海進(jìn)一步發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也形成對(duì)基層治理模式形成“倒逼”之勢(shì)。南海區(qū)的發(fā)展可以看作是中國(guó)改革開放的一個(gè)縮影，在特定的發(fā)展階段，面對(duì)紛繁復(fù)雜的新形勢(shì)，“體制混亂、職責(zé)不清、管理缺位”的管理體制已不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的要求。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、基層居民身份結(jié)構(gòu)的多元化及利益訴求的多樣化，自上而下的發(fā)展模式逐漸擠壓了基層活力和創(chuàng)造力的發(fā)揮。一個(gè)社會(huì)的治理，根本立足點(diǎn)在于基層，基層管理模式的創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。

南海區(qū)“政經(jīng)分離”的推行，為中國(guó)的基層治理提供了一條新思路，本文試從合作治理的視角出發(fā)，分析政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體如何在南海 “政經(jīng)分離”綜合改革中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

一、合作治理理論綜述

“治理”源自于古希臘語的“引導(dǎo)領(lǐng)航”，原意是指統(tǒng)理、引導(dǎo)或操縱之行動(dòng)或方式。在治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)于1995年對(duì)治理作出如下界定：治理是公私機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。[1]

隨著治理理論的發(fā)展和完善，從20世紀(jì)80年代到今天，已經(jīng)形成了三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會(huì)治理模式，分別是參與治理、社會(huì)自治和合作治理。如果說參與治理是建立在人人都有濃厚參與熱情的假設(shè)上的，易被現(xiàn)實(shí)中的參與冷漠所瓦解的治理模式，那么取而代之的社會(huì)自治則因其極具包容性和開放性的特征更易被廣大的民眾接受，成為了最有可能擺脫操縱可能的自我治理。[2]而合作治理理論區(qū)別于另外兩種治理模式本質(zhì)在于從根本上排除任何的政府中心主義取向，其是將社會(huì)自我治理這一現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上加以考察的。合作治理是政府為了達(dá)成公共服務(wù)的目標(biāo)而與非政府的、非營(yíng)利的社會(huì)組織，甚至與私人組織和普通公眾開展的、意義更為廣泛的合作。[3]

二、南海政經(jīng)分離合作治理模式分析——基于案例的研究

處于改革前沿陣地的廣東南海，在經(jīng)歷了集體經(jīng)濟(jì)股份制和股權(quán)固化的改革后，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)節(jié)的活力，帶來農(nóng)村財(cái)富的顯著增長(zhǎng)，但同時(shí)南海農(nóng)村面臨著許多矛盾與困惑：一是“政經(jīng)不分”；二是城鄉(xiāng)二元分割突出；三是農(nóng)民利益導(dǎo)向存在偏差。

為了革除弊端，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，2011年1月，廣東南海以“村改居”拉開“政經(jīng)分離”的改革序幕。根據(jù)部署，南海的農(nóng)村體制綜合改革將按照“村改居”與“政經(jīng)分離”、創(chuàng)新基層黨建與推進(jìn)公共服務(wù)均等化、村（居）集體經(jīng)濟(jì)二次改制三步推進(jìn)?！罢?jīng)分離”實(shí)際上是相對(duì)應(yīng)“政經(jīng)合一”而言，就是把村（居）基層的自治職能與集體經(jīng)濟(jì)管理職能分離，具體表現(xiàn)為“五分離”——選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、賬目資產(chǎn)分離、議事決策分離。[4]“五個(gè)關(guān)系”分別為：一是“松綁”與“捆綁”的關(guān)系；二是“掌權(quán)”與“放權(quán)”的關(guān)系；三是權(quán)力和監(jiān)督的關(guān)系；四是有為和有位的關(guān)系；五是積極和消極的關(guān)系。

（一）主體多元化下的合作治理

在合作治理過程中，其他社會(huì)組織、民間組織、公民參與到社會(huì)管理過程中，破除了行政主體的一體性壟斷。在當(dāng)前社會(huì)利益多元化的背景下，公眾的利益訴求也日益多元化。南海區(qū)按照“六個(gè)不變”的原則，對(duì)符合條件的全部農(nóng)村社區(qū)實(shí)行“村改居”，在“村改居”的基礎(chǔ)上，又在擁有集體經(jīng)濟(jì)的社區(qū)按照“五分離”的原則實(shí)施政經(jīng)分離，促進(jìn)多元主體參與共治共享，為居民提供高效、便捷、公平的公共服務(wù)。

（1）領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌——社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織

在“政經(jīng)分離”前，村居三個(gè)組織的架構(gòu)普遍是“黨政經(jīng)”一體，黨政不分、黨經(jīng)不分影響了村居的有效治理和集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！罢?jīng)分離”后，確立了黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，自治組織為主體，集體經(jīng)濟(jì)組織為支撐的組織架構(gòu)。黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心由直接管理村居事務(wù)轉(zhuǎn)為領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督村居事務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)地位得到了更為合適的體現(xiàn)。作為社區(qū)自治組織的村（居）委會(huì)回歸到其法定的自治功能定位，依法開展自治管理、社會(huì)事務(wù)和公共服務(wù)活動(dòng)。集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)為專業(yè)化、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)營(yíng)管理好集體資產(chǎn)，搞好集體經(jīng)濟(jì)收益分配。

（2）分工合作——社區(qū)服務(wù)中心

在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的過程中，南海區(qū)確立了公共設(shè)施及公共服務(wù)的全覆蓋目標(biāo)。社區(qū)服務(wù)中心正是南海區(qū)在推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的過程中建立起來的，同樣作為村（居）民提供服務(wù)的基層組織，社區(qū)服務(wù)中心在職責(zé)上和村居自治組織是相互合作的。社區(qū)服務(wù)中心在村居黨組織和村（居）委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)政府委托的社會(huì)事務(wù)。與村居自治組織相比，社區(qū)服務(wù)中心的資源基本上全部由政府提供，而其也承擔(dān)了政府部分社會(huì)管理服務(wù)職能。

（3）必要補(bǔ)充——社區(qū)群團(tuán)組織、社會(huì)組織

從功能主義的視角來看，組織之間的功能分化和互補(bǔ)是社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的有效條件。村居自治組織作為村居范圍內(nèi)的法定自治組織居于自治主體地位，作為村居管理有效補(bǔ)充的社區(qū)群團(tuán)組織、社區(qū)社會(huì)組織及社會(huì)組織也發(fā)揮著重要作用。社區(qū)群團(tuán)組織是我國(guó)特色的官方性社會(huì)團(tuán)體，在服務(wù)特殊青少年、婦女等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在新的社會(huì)條件下，通過創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，成為社區(qū)自治的有效補(bǔ)充。目前南海的基層社區(qū)共有各類社區(qū)協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體760個(gè)，主要是社區(qū)參理事會(huì)、鄰里中心等。這些村居基層組織的工作涉及居民生活的方方面面，推進(jìn)了村居管理服務(wù)科學(xué)化。

（4）參與監(jiān)督——社區(qū)參理事會(huì)

社區(qū)參理事會(huì)是村（居）民、轄區(qū)組織參與社區(qū)建設(shè)的重要平臺(tái)，幫助居民協(xié)商、議事。黨組織、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社在政策出臺(tái)前，將相關(guān)的內(nèi)容提交參理事會(huì)咨詢及征求意見，接著參理事會(huì)相關(guān)部委成員聽取民意，討論協(xié)商，提出意見進(jìn)行反饋，進(jìn)而作為村居在正式出臺(tái)前的參考依據(jù)，使村居組織的決策更加科學(xué)有效。在村（居）民參政議政的過程中，促進(jìn)村居內(nèi)部群體的交流，提高了村（居）民參與水平，最大限度地滿足公眾的利益訴求，妥善協(xié)調(diào)村居內(nèi)部的糾紛矛盾。社區(qū)參理事會(huì)能夠有效整合資源。通過邀請(qǐng)各方代表參與其中，積極整合各方資源，形成多元化主體參與社區(qū)管理服務(wù)的新格局，實(shí)現(xiàn)村居內(nèi)的互惠共促，共治共享。

（二）權(quán)力分散化下的合作治理

合作治理實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)力由單向性往多向度的轉(zhuǎn)變，從公共部門轉(zhuǎn)移到社區(qū)、公民組織、私營(yíng)部門和第三部門?！罢?jīng)分離”前三位一體，混合型管理，村居黨組織被經(jīng)濟(jì)利益、宗族勢(shì)力和歷史遺留問題綁架，領(lǐng)導(dǎo)地位和功能弱化、異化，容易引發(fā)各種矛盾和腐敗，是農(nóng)村改革發(fā)展的絆腳石。為了打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，南海區(qū)開始探索基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革，形成了在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居委會(huì)為自治主體，社區(qū)服務(wù)中心為服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織為支撐，社區(qū)群團(tuán)組織為輔助，社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充的立體式、全方位的基層治理架構(gòu)。

“三位一體”權(quán)力的分化實(shí)現(xiàn)了相互之間的制衡。社區(qū)治理主體由單一主體掌握向多元主體參與轉(zhuǎn)變，形成了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治組織與經(jīng)濟(jì)組織齊頭并進(jìn)的社區(qū)管理架構(gòu)。按照“政經(jīng)分離”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)行“選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離，財(cái)務(wù)資產(chǎn)分離、議事決策分離”的“五分離”。理順了農(nóng)村基層管理體制，規(guī)范村（居）民委員會(huì)自治管理職能，政府今后只需扮演好指導(dǎo)者、監(jiān)督者、裁判員的角色，同時(shí)也確保了農(nóng)村股民的權(quán)益。

首先，強(qiáng)化了制度建設(shè)，理順了經(jīng)濟(jì)組織與自治組織的關(guān)系。政經(jīng)分離通過了自治組織與經(jīng)濟(jì)組織“五分離”的制度設(shè)計(jì)，明晰了各類組織智能，理順了經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)自治組織間的關(guān)系，使得居委會(huì)回歸村居自治功能，集體經(jīng)濟(jì)組織專管經(jīng)營(yíng)和分配，形成多元治理格局。

其次，推動(dòng)了城鄉(xiāng)社區(qū)管理的一體化?！罢?jīng)分離”實(shí)施以后，村（居）委會(huì)從農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理中抽身出來，回歸到自我管理、自我服務(wù)的社區(qū)自治領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)了“村改居”后社區(qū)管理體制向城市社區(qū)的規(guī)范靠攏，推動(dòng)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化進(jìn)程。

（三）機(jī)制綜合化下的合作治理

合作治理將單一的行政機(jī)制擴(kuò)展為市場(chǎng)機(jī)制、行政機(jī)制、志愿公益機(jī)制等多方面機(jī)制，并且共同發(fā)生作用。管理公共事務(wù)既可以依賴公共機(jī)制，也可以通過市場(chǎng)機(jī)制、志愿機(jī)制等；既可以憑借傳統(tǒng)的政府權(quán)威，也可以通過協(xié)商、對(duì)話、合作等手段，實(shí)施多重治理和反復(fù)互動(dòng)，以求達(dá)到社會(huì)管理績(jī)效的最大化。

1.行政機(jī)制

所謂基層治理，是通過優(yōu)化基層組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)基層治理架構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化重構(gòu)，從而推動(dòng)基層社區(qū)全面發(fā)展。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層生產(chǎn)生活的日益多樣化，南海區(qū)的有些基層黨組織沒有及時(shí)完成自身結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整，導(dǎo)致傳統(tǒng)功能被弱化和剝離，而新功能尚未形成和確立，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威逐漸弱化。[5]南海區(qū)通過優(yōu)化村居黨組織格局，推動(dòng)黨組織的全面覆蓋和黨組織管理的規(guī)范化、知識(shí)化、精細(xì)化，提升了村居黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

第一，構(gòu)建以黨組織為核心的基層領(lǐng)導(dǎo)格局。在實(shí)施“政經(jīng)分離”后，南海區(qū)為確?；鶎狱h組織的核心地位，積極強(qiáng)化基層黨組織設(shè)置。黨支部升級(jí)為黨總支，基層社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織和村民小組及“兩新”組織設(shè)立黨支部，使之在組織體系上能夠確保社區(qū)黨總支對(duì)社區(qū)各類黨支部的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。

第二，實(shí)現(xiàn)黨組織全面覆蓋基層社區(qū)。一是黨組織覆蓋集體經(jīng)濟(jì)組織和村（居）民小組，在經(jīng)聯(lián)社全面建立黨支部黨員由經(jīng)聯(lián)社社委會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員和村居一級(jí)股東代表中的黨員組成，隸屬于村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)。目前，南海區(qū)1766個(gè)經(jīng)濟(jì)社（村民小組）有722個(gè)建立了黨支部，占40.9%。二是建立縱橫交錯(cuò)的黨組織網(wǎng)絡(luò)。南海區(qū)各類經(jīng)濟(jì)組織眾多，社區(qū)內(nèi)有大量“兩新”組織，針對(duì)這種情況，南海區(qū)擴(kuò)大黨在基層的社會(huì)基礎(chǔ)，延展傳統(tǒng)意義上的黨建范圍，構(gòu)建起了區(qū)域化大黨建格局。[6]三是提高黨組織服務(wù)群眾的能力。面對(duì)紛繁復(fù)雜的利益糾葛，基層黨組織只有獲得了群眾的廣泛支持，才能夠更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同利益主體，如股東和村民、本地人和外地人之間及各類組織之間的關(guān)系。

2.市場(chǎng)機(jī)制

從經(jīng)濟(jì)方面來看，農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為社會(huì)管理和基層治理帶來了挑戰(zhàn)，主要矛盾是村居不同利益主體之間的利益矛盾。

一是農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織綁架了農(nóng)村黨組織和自治組織。集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生的矛盾糾紛常常綁架基層黨組織和自治組織，甚至影響基層黨組織的威信，不利于黨組織和自治組織職能的正常發(fā)揮，增加了解決矛盾的難度。二是集體經(jīng)濟(jì)分配的矛盾動(dòng)搖了基層治理的根基?！敖?jīng)濟(jì)發(fā)展了，老百姓有錢分了，就能夠贏得掌聲；經(jīng)濟(jì)落后了，收益下降了，得到的就是罵聲?！崩娣峙涞拿苁沟没鶎又卫淼某杀敬蠓嵘矟撛诰薮箫L(fēng)險(xiǎn)。

集體經(jīng)濟(jì)如何組織？這是集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌首先要解決的問題。南海結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，大膽進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐。一是通過創(chuàng)建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化。二是鼓勵(lì)、支持經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村組，將農(nóng)村集體資產(chǎn)評(píng)估拍賣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照“有投資，有股份”的原則，自愿購(gòu)買農(nóng)村集體資產(chǎn)的收益權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的新型發(fā)展模式。三是規(guī)范組織管理，按照“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理制度。

3.志愿公益機(jī)制

村居自治的實(shí)現(xiàn)，需要良好的村居氛圍和睦鄰友愛的新型鄰里關(guān)系，南海區(qū)羅村街道從2011年開始建立鄰里中心。同一年，大瀝街道與香港旺角街坊會(huì)簽署了友好交流協(xié)議，成立街坊會(huì)。這兩個(gè)嘗試均是立足于村居，從實(shí)際出發(fā)，服務(wù)社群，開展鄰里互助活動(dòng)。

鄰里中心作為羅村街道在社區(qū)管理體制中的創(chuàng)新，目的在于將陌生人社會(huì)變成熟人社會(huì)，給街坊提供另一個(gè)溫暖的家。羅村街道從2011年開始建設(shè)鄰里中心，迄今為止，已經(jīng)建成8個(gè)鄰里中心，已經(jīng)組織開展了慰問探訪、文體活動(dòng)、社區(qū)講座、志愿活動(dòng)等活動(dòng)180多項(xiàng)，吸引了超過1萬余人次參與，激發(fā)了街坊鄰里互助共享的精神。2012年4月24日，大瀝鎮(zhèn)首批的5個(gè)街坊會(huì)掛牌成立，這是大瀝鎮(zhèn)引進(jìn)香港基層社會(huì)管理模式的一個(gè)創(chuàng)舉，也是中國(guó)內(nèi)地首個(gè)成立街坊會(huì)的鎮(zhèn)街。著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，在社區(qū)和專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的幫助和督導(dǎo)下，政府將積極引導(dǎo)服務(wù)水平高的街坊會(huì)注冊(cè)登記為民間組織，并向其購(gòu)買服務(wù)，有助于推動(dòng)本土民間組織發(fā)展。

三、結(jié)論與展望

眾多的研究者之所以看好合作治理模式，是因?yàn)樗m合新的社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于新秩序的內(nèi)在要求，能夠成為更加科學(xué)、民主、合理的社會(huì)管理模式。本文結(jié)合侯琦、魏子陽提出的合作治理的三大特征，來研究南海區(qū)“政經(jīng)分離”案例，發(fā)現(xiàn)有效的社會(huì)管理模式應(yīng)該整合各種社會(huì)資源，發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢(shì)。在我國(guó)，社會(huì)組織依賴政府，緣于政府的權(quán)威性授予和賦權(quán)。政府處于主導(dǎo)性地位，通過引導(dǎo)、培育社會(huì)組織以及培養(yǎng)民眾公民意識(shí)，實(shí)現(xiàn)合作治理。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展給政府的治理理念和治理能力提出了更高的要求，但是在走向合作社會(huì)的過程中，道路并不平坦，會(huì)受到傳統(tǒng)行政管理模式路徑依賴的影響，這更加要求我們要有足夠的自信和勇氣，實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)治理的有效變革。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]