社會治理及其創(chuàng)新的生成邏輯與基本形態(tài)

熊覺

[摘 要]社會治理的本質(zhì)問題是由誰治理、如何治理，實質(zhì)上是國家與社會關(guān)系的總體反映。我們不能忽視的一個問題是，當(dāng)前對社會治理及其創(chuàng)新的強調(diào)，更多地是各種社會問題、矛盾和沖突頻發(fā)而引致的一種“倒逼性”應(yīng)對，其背后體現(xiàn)的是重視社會穩(wěn)定的執(zhí)政邏輯，因此形成了“協(xié)同黨政社民”社會治理的理想形態(tài)與“大維穩(wěn)+小自主”的現(xiàn)實形態(tài)。而在面對社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會風(fēng)險的不確定因素時，這兩種形態(tài)都難以積極回應(yīng)復(fù)雜多變的社會問題，社會治理正呈現(xiàn)出國家權(quán)力有選擇性地與社會進(jìn)行合作治理的趨勢，但這種合作治理仍然是受國家權(quán)力主導(dǎo)和控制的。

[關(guān)鍵詞]社會治理；社會轉(zhuǎn)型；治理創(chuàng)新；基本形態(tài)；合作治理

[中圖分類號] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）07-0075-07

自十六大將社會管理列入政府四大職能，我國社會建設(shè)在歷經(jīng)近十年的考驗之后，至2011年初胡錦濤在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上講話強調(diào)，要“加強和創(chuàng)新社會管理”才被官方定義其內(nèi)涵、原則及要求，并于2012年寫入十八大報告。在2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“社會管理”被“社會治理”一詞所代替，引發(fā)社會各界尤其是學(xué)界的關(guān)注和討論。從語境上來說，社會管理在我國更多地被認(rèn)為是國家對社會的管理，是政府的一種行政職能；社會管理創(chuàng)新則是回答國家如何管理社會的問題，仍然是一種有效履行管理職能的統(tǒng)治思維。而社會治理則更為關(guān)注政府以外的社會主體，社會治理創(chuàng)新也是讓社會自己管理自己的一種嘗試。這也是社會轉(zhuǎn)型時期，國家社會化形態(tài)瓦解之后，從國家釋放出來、并與國家產(chǎn)生異化的社會發(fā)展到一定程度的必然要求，這也意味著國家與社會關(guān)系將走向一種適度均衡的狀態(tài)。

我們不能忽視的一個問題是，當(dāng)前對社會治理及其創(chuàng)新的強調(diào)，更多地是各種社會問題、矛盾和沖突頻發(fā)而引致的一種“倒逼性”應(yīng)對，實際上與我國一直進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治建設(shè)和改革并非同步發(fā)展，其背后所體現(xiàn)出的是重視社會穩(wěn)定的執(zhí)政邏輯。而從長期來看，我國社會治理需要構(gòu)建具備有效治理能力的社會治理結(jié)構(gòu)，在淡化權(quán)力主導(dǎo)色彩的同時，發(fā)揮國家權(quán)力主體和社會自主主體的雙重作用，只有這樣才能尋求可以達(dá)致“良善”的社會治理創(chuàng)新之道。

一、消解后的釋放：社會轉(zhuǎn)型倒逼治理創(chuàng)新

社會管理在我國的默認(rèn)語境中就是國家對社會的管理，是政府的一種行政職能，社會管理創(chuàng)新是有效履行這種職能的多面向探索。而“社會管理”向“社會治理”的發(fā)展，則轉(zhuǎn)變了原本社會管理中國家對社會管理的默認(rèn)情境。當(dāng)我們試圖解答為何長期不受重視的社會治理會成為執(zhí)政者的核心議題時，會發(fā)現(xiàn)其深層次的原因就在于國家社會化形態(tài)瓦解之后，從國家釋放出來、并與國家產(chǎn)生異化的社會發(fā)展到一定程度時，必然要求國家改進(jìn)二者之間的關(guān)系，從而催生出國家權(quán)力主導(dǎo)下的社會治理變革，并在此過程中形成不同的甚至有些矛盾的治理結(jié)構(gòu)。

在傳統(tǒng)中國，國家權(quán)力與社會權(quán)力緊密聯(lián)系卻又互留空間，雖然“皇權(quán)不下縣”一說屢遭批駁，但從整體上看，地方社會尤其是傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)中的宗族和士紳的某種程度的自治是真實存在的，甚至有西方學(xué)者認(rèn)為那就是中國的市民社會的早期形態(tài)。士是社會等級結(jié)構(gòu)中的貴族，可文可武，擁有真正的政治權(quán)力。而紳則是由擁有政治權(quán)力的人經(jīng)由家族擴(kuò)展開來的，是指依靠皇權(quán)的官員及其庇護(hù)下的親友集團(tuán)構(gòu)成的傳統(tǒng)中國社會所特有的一個不受法律影響的階級，他們有免役免稅的特權(quán)，但沒有真正的政治權(quán)力。無論是作為貴族的士還是作為政治權(quán)力延伸的紳，皆因宗族而生，其使命也是延續(xù)和壯大自己的宗族，進(jìn)而形成和提高各自宗族在地方的影響力，實現(xiàn)某種程度的地方自治。無論專制政權(quán)如何轉(zhuǎn)移，士紳宗族作為一種基層社會結(jié)構(gòu)從未被改變，但這種社會結(jié)構(gòu)是與傳統(tǒng)國家政權(quán)相伴而生而不是相互脫離的?？梢哉f，傳統(tǒng)中國始終不曾存在完全脫離國家權(quán)力而存在的社會，亦即不存在國家與社會的二元對立?！爸袊鴤鹘y(tǒng)社會的國家政權(quán)，既可以對基層社會實行直接統(tǒng)治，也可以對基層社會實行間接統(tǒng)治。”[1]（P9）實行直接統(tǒng)治的手段是通過地方政府，實行間接統(tǒng)治則是通過地方社會精英的士紳。晚清以來，士紳階層發(fā)生分化、蛻變，小農(nóng)日益貧困化，傳統(tǒng)社會的士紳結(jié)構(gòu)被破壞，舊的社會秩序發(fā)生了深刻變化。尤其是科舉制度的廢除，使傳統(tǒng)國家建立在儒家文化基礎(chǔ)上的一系列國家和社會制度崩塌，加之統(tǒng)一國家政權(quán)的清政府被推翻，新的國家政權(quán)未出現(xiàn)，導(dǎo)致了地方勢力分而治之的軍閥混戰(zhàn)局面。國民黨政權(quán)在不得不借助軍事戰(zhàn)爭完成國家政權(quán)統(tǒng)一的同時，致力于縣以下國家政權(quán)的建立，從而使國家權(quán)力伴隨著基層政權(quán)建立開始逐步下沉并完全控制鄉(xiāng)村社會，形成權(quán)力高度集中的體制。新中國建立后，延續(xù)了國家權(quán)力控制地方社會的體制，并在集體化運動中將其發(fā)揮至極致，形成了國家全面控制社會的社會主義集權(quán)體制。如此，雖維護(hù)了相對的社會穩(wěn)定，但社會卻幾乎沒有發(fā)展。

縱觀我國各個歷史發(fā)展階段可以發(fā)現(xiàn)，國家和社會二者的關(guān)系長期以來呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的“強國家-弱社會”的狀態(tài)。傳統(tǒng)中國“普天之下，莫非王土”的王權(quán)統(tǒng)治思想積淀和特殊時期毀滅后重生的迫切愿望，使得建國后國家全面主導(dǎo)和控制社會并未遭遇太多阻礙便成為現(xiàn)實?！半S著國家官僚網(wǎng)達(dá)到社會底層，近代以來不斷萎縮的民間社會終于消失，50年代中國社會組織達(dá)到徹底的官僚化。”[2]（P371）金觀濤、劉青峰兩位學(xué)者的研究從一個側(cè)面佐證了建國后我國國家權(quán)力對社會自主性的消解過程。當(dāng)國家與社會高度同質(zhì)化之后，短時間內(nèi)能急速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會秩序并構(gòu)建全能主義國家模式，但長期來看，必然會出現(xiàn)各種問題。因為“當(dāng)一個系統(tǒng)中的所有異質(zhì)性要素都被消滅干凈的時候，這個系統(tǒng)也就趨于穩(wěn)定和靜止，但同時它也就失去了發(fā)展的動力；當(dāng)一個社會的一切資源和生活空間都被政治國家所壟斷時，這個社會的秩序就完全被政治國家所控制，可是同時來自于社會自身的創(chuàng)造力也就不可能再被政治國家所接受，甚至不被它所允許”[3]（P138）。也就是說，當(dāng)國家權(quán)力成功進(jìn)入并支配社會的各種事務(wù)，雖然政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活能較快恢復(fù)秩序，我國的生產(chǎn)建設(shè)得以順利開展，但全能國家主義形式下的中國社會是被控制的、缺乏活力的。同時，國家負(fù)擔(dān)不斷加重、行政成本日益增加甚至居高不下，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到極大限制，普通民眾的生活水平難以真正提高。因此，改革這種國家社會的同構(gòu)狀態(tài)、激活國家之外的社會和市場主體就成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)育，市場放活意味著公民個體從集體脫離，個體放活則社會放活。而市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，國家權(quán)力從社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，被壓抑多年的社會發(fā)展需求得到釋放。自由流動的社會資源、自由活動的社會空間以及隨之逐漸覺醒的主體、自由、平等、競爭、開放等公民意識，使社會發(fā)展充滿活力的同時，也產(chǎn)生了利益分化和群體分化，使建國后形成的超穩(wěn)定的社會控制機制失去了基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)催生了大量社會組織，尤其是工商業(yè)、科教、社會服務(wù)等與市場需求直接相關(guān)的社團(tuán)組織的產(chǎn)生和發(fā)展，也形成了以經(jīng)濟(jì)實力說話的新的地方精英，同時也加劇了社會階層的分化，進(jìn)而產(chǎn)生了新的社會矛盾。如果說新一輪的改革是中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌的來自國家層面的頂層設(shè)計，那么，這種頂層設(shè)計也是在地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛在推動下發(fā)起和前行的。因此，從改革開放至今的國家和社會發(fā)展來看，來自國家的改革開放政策激發(fā)了整個社會的活力，使其得到迅速發(fā)展，而社會的發(fā)展同時也推動和影響國家的改革和發(fā)展走向。

盡管國家控制仍在，但在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的趨勢下，地方社會正日益從國家控制的一元化走向自主發(fā)展的多元化和差異化結(jié)構(gòu)形態(tài)，形成了新的社會精英、職業(yè)團(tuán)體、行業(yè)社團(tuán)、利益集團(tuán)等地方社會力量。一方面，國家對社會領(lǐng)域有意識的逐步的退出，從而逐漸放松對社會組織的控制程度，這種放松主要體現(xiàn)為接納和鼓勵新的社會組織的成立，尤其是對經(jīng)濟(jì)服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和公益慈善功能類社會組織的放開和各類事業(yè)單位以及準(zhǔn)政府組織的改革。另一方面，社會自發(fā)形成的組織性活動開始活躍，尤其是環(huán)境保護(hù)、民間慈善、解救流浪兒童等等，往往能夠引起廣大的社會組織和個人自發(fā)參與。

然而，整體的社會資源畢竟有限，社會權(quán)力要進(jìn)入國家權(quán)力的退出領(lǐng)域，這是一個長期的博弈過程，這也決定了我國選擇漸進(jìn)式的改革模式，但在“強政府-弱社會”形態(tài)下，這種改革極易導(dǎo)致嚴(yán)重的社會資源分配不公和貧富差距過大等問題，尤其是近十年來，因企業(yè)改制、土地征收、房屋拆遷等引起的社會矛盾激化，與此相關(guān)的群體性事件頻發(fā)?！霸S多研究或明或暗地預(yù)示，如果這些社會矛盾得不到緩解，某種形式的社會動蕩就可能會發(fā)生……因此，如何分析和判斷中國社會穩(wěn)定的形勢，就成為判斷中國社會未來走勢的一個重要因素?！盵4]正是這種隱藏的社會矛盾，促使執(zhí)政者關(guān)注日益激烈的社會沖突，尋求化解日益激烈的社會矛盾的改革之道。當(dāng)國家權(quán)力無法管理如此復(fù)雜而又活躍的社會時，就需要放開權(quán)力或者尋求合作，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理創(chuàng)新基本形態(tài)因此應(yīng)運而生。

二、協(xié)同黨政社民：社會治理的理想形態(tài)

回顧社會治理創(chuàng)新的官方文件表述，我們可以發(fā)現(xiàn)，“加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”于2004年9月十六屆四中全會首次提出之后，基本被定格在“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”之下，并在2006年10月十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，且這一經(jīng)典表述被寫入了十七大報告。之后，十八屆三中全會《決定》則將“社會管理及其創(chuàng)新”的提法用“創(chuàng)新社會治理”予以替代，并將其細(xì)化為“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，我們可以將其簡要地表述為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、居民自治”，亦即“協(xié)調(diào)黨政社民”形態(tài)。雖然社會治理難以跳脫出協(xié)同黨政社民的大框架，但較之前的社會管理更為強調(diào)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)以及居民自治的多重作用，蘊含著重要的理念性轉(zhuǎn)變。

相對于管理概念而言，治理強調(diào)的是參與主體的多元化以及各個治理主體之間的良性互動，而不是管理所對應(yīng)的單向的國家對社會的活動。當(dāng)然，相對于治理在西方的概念內(nèi)涵而言，治理在中國仍然重視國家權(quán)力的絕對作用，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的主導(dǎo)作用。盡管這種國家權(quán)力主導(dǎo)的治理變革對社會發(fā)展不能完全放開，但至少在變革理念上轉(zhuǎn)變了以往那種完全以政府為中心的社會管理觀念，黨和政府正在逐漸從對社會事務(wù)的直接管理和控制中脫離，更多地轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣M(jìn)行積極的組織發(fā)展引導(dǎo)并為其提供應(yīng)有的公共服務(wù)。

相對于管理方式而言，治理更為強調(diào)各個主體間的合作與互動，而管理則更為依賴權(quán)力控制與命令方式。十八屆三中全會《決定》提出“系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理”等一系列社會治理要求，實際上是給社會治理及其創(chuàng)新規(guī)定了一個基本的界限，即要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的大原則。這也就意味著，只要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，社會治理的其他主體可以充分發(fā)展自己的組織和治理能力，甚至可以將社會組織放在與政府同等的主體地位來進(jìn)行社會建設(shè)。當(dāng)然，這種社會治理需要以法律為準(zhǔn)繩，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。而市場經(jīng)濟(jì)是以需求為導(dǎo)向的，需求決定產(chǎn)品和服務(wù)的供給，社會需求的強弱也決定了產(chǎn)品和服務(wù)供給的多少。正是由于有強大的社會需求為導(dǎo)向，政府、企業(yè)、社會組織、居民自治組織等治理主體才可能在市場環(huán)境下發(fā)生合作關(guān)系。

相對于管理目標(biāo)而言，治理尋求的往往不是社會問題的最優(yōu)解決，而是尋求“各方滿意”的解決，因而社會治理可能沒有社會管理有效性強，但卻會更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機制，如十八屆三中全會強調(diào)的改革和健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制、行政復(fù)議體制和信訪工作制度等。而這些體制機制將使治理各方的利益表達(dá)暢通有序，全面覆蓋了事前干預(yù)、事中調(diào)處和事后保障的全過程，以實現(xiàn)社會問題和社會矛盾的解決。因此，社會治理的理念比社會管理更加注重實效，且在治理的過程中，更加注重民主的手段，調(diào)動各個主體的參與積極性，從而實現(xiàn)有效的社會治理。

三、“大維穩(wěn)+小自主”：社會治理的現(xiàn)實形態(tài)

如前所述，我國社會治理及其創(chuàng)新的動力是從傳統(tǒng)相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)遭到破壞后逐漸形成的國家與社會同構(gòu)狀態(tài)中釋放出來的，當(dāng)國家權(quán)力未能及時回應(yīng)這種釋放時，各種社會抗?fàn)幘统蔀槿找婕觿〉纳鐣堋?

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)育，市場放活意味著公民個體從集體脫離，個體放活則社會放活。而市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，國家權(quán)力從社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，被壓抑多年的社會發(fā)展需求得到釋放。自由流動的社會資源、自由活動的社會空間以及隨之逐漸覺醒的主體、自由、平等、競爭、開放等公民意識，使社會發(fā)展充滿活力的同時，也產(chǎn)生了利益分化和群體分化，使建國后形成的超穩(wěn)定的社會控制機制失去了基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)催生了大量社會組織，尤其是工商業(yè)、科教、社會服務(wù)等與市場需求直接相關(guān)的社團(tuán)組織的產(chǎn)生和發(fā)展，也形成了以經(jīng)濟(jì)實力說話的新的地方精英，同時也加劇了社會階層的分化，進(jìn)而產(chǎn)生了新的社會矛盾。如果說新一輪的改革是中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌的來自國家層面的頂層設(shè)計，那么，這種頂層設(shè)計也是在地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的潛在推動下發(fā)起和前行的。因此，從改革開放至今的國家和社會發(fā)展來看，來自國家的改革開放政策激發(fā)了整個社會的活力，使其得到迅速發(fā)展，而社會的發(fā)展同時也推動和影響國家的改革和發(fā)展走向。

盡管國家控制仍在，但在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的趨勢下，地方社會正日益從國家控制的一元化走向自主發(fā)展的多元化和差異化結(jié)構(gòu)形態(tài)，形成了新的社會精英、職業(yè)團(tuán)體、行業(yè)社團(tuán)、利益集團(tuán)等地方社會力量。一方面，國家對社會領(lǐng)域有意識的逐步的退出，從而逐漸放松對社會組織的控制程度，這種放松主要體現(xiàn)為接納和鼓勵新的社會組織的成立，尤其是對經(jīng)濟(jì)服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和公益慈善功能類社會組織的放開和各類事業(yè)單位以及準(zhǔn)政府組織的改革。另一方面，社會自發(fā)形成的組織性活動開始活躍，尤其是環(huán)境保護(hù)、民間慈善、解救流浪兒童等等，往往能夠引起廣大的社會組織和個人自發(fā)參與。

然而，整體的社會資源畢竟有限，社會權(quán)力要進(jìn)入國家權(quán)力的退出領(lǐng)域，這是一個長期的博弈過程，這也決定了我國選擇漸進(jìn)式的改革模式，但在“強政府-弱社會”形態(tài)下，這種改革極易導(dǎo)致嚴(yán)重的社會資源分配不公和貧富差距過大等問題，尤其是近十年來，因企業(yè)改制、土地征收、房屋拆遷等引起的社會矛盾激化，與此相關(guān)的群體性事件頻發(fā)?！霸S多研究或明或暗地預(yù)示，如果這些社會矛盾得不到緩解，某種形式的社會動蕩就可能會發(fā)生……因此，如何分析和判斷中國社會穩(wěn)定的形勢，就成為判斷中國社會未來走勢的一個重要因素?！盵4]正是這種隱藏的社會矛盾，促使執(zhí)政者關(guān)注日益激烈的社會沖突，尋求化解日益激烈的社會矛盾的改革之道。當(dāng)國家權(quán)力無法管理如此復(fù)雜而又活躍的社會時，就需要放開權(quán)力或者尋求合作，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會治理創(chuàng)新基本形態(tài)因此應(yīng)運而生。

二、協(xié)同黨政社民：社會治理的理想形態(tài)

回顧社會治理創(chuàng)新的官方文件表述，我們可以發(fā)現(xiàn)，“加強社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”于2004年9月十六屆四中全會首次提出之后，基本被定格在“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”之下，并在2006年10月十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，且這一經(jīng)典表述被寫入了十七大報告。之后，十八屆三中全會《決定》則將“社會管理及其創(chuàng)新”的提法用“創(chuàng)新社會治理”予以替代，并將其細(xì)化為“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，我們可以將其簡要地表述為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、居民自治”，亦即“協(xié)調(diào)黨政社民”形態(tài)。雖然社會治理難以跳脫出協(xié)同黨政社民的大框架，但較之前的社會管理更為強調(diào)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)以及居民自治的多重作用，蘊含著重要的理念性轉(zhuǎn)變。

相對于管理概念而言，治理強調(diào)的是參與主體的多元化以及各個治理主體之間的良性互動，而不是管理所對應(yīng)的單向的國家對社會的活動。當(dāng)然，相對于治理在西方的概念內(nèi)涵而言，治理在中國仍然重視國家權(quán)力的絕對作用，尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的主導(dǎo)作用。盡管這種國家權(quán)力主導(dǎo)的治理變革對社會發(fā)展不能完全放開，但至少在變革理念上轉(zhuǎn)變了以往那種完全以政府為中心的社會管理觀念，黨和政府正在逐漸從對社會事務(wù)的直接管理和控制中脫離，更多地轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣M(jìn)行積極的組織發(fā)展引導(dǎo)并為其提供應(yīng)有的公共服務(wù)。

相對于管理方式而言，治理更為強調(diào)各個主體間的合作與互動，而管理則更為依賴權(quán)力控制與命令方式。十八屆三中全會《決定》提出“系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理”等一系列社會治理要求，實際上是給社會治理及其創(chuàng)新規(guī)定了一個基本的界限，即要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的大原則。這也就意味著，只要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，社會治理的其他主體可以充分發(fā)展自己的組織和治理能力，甚至可以將社會組織放在與政府同等的主體地位來進(jìn)行社會建設(shè)。當(dāng)然，這種社會治理需要以法律為準(zhǔn)繩，以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。而市場經(jīng)濟(jì)是以需求為導(dǎo)向的，需求決定產(chǎn)品和服務(wù)的供給，社會需求的強弱也決定了產(chǎn)品和服務(wù)供給的多少。正是由于有強大的社會需求為導(dǎo)向，政府、企業(yè)、社會組織、居民自治組織等治理主體才可能在市場環(huán)境下發(fā)生合作關(guān)系。

相對于管理目標(biāo)而言，治理尋求的往往不是社會問題的最優(yōu)解決，而是尋求“各方滿意”的解決，因而社會治理可能沒有社會管理有效性強，但卻會更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機制，如十八屆三中全會強調(diào)的改革和健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制、行政復(fù)議體制和信訪工作制度等。而這些體制機制將使治理各方的利益表達(dá)暢通有序，全面覆蓋了事前干預(yù)、事中調(diào)處和事后保障的全過程，以實現(xiàn)社會問題和社會矛盾的解決。因此，社會治理的理念比社會管理更加注重實效，且在治理的過程中，更加注重民主的手段，調(diào)動各個主體的參與積極性，從而實現(xiàn)有效的社會治理。

三、“大維穩(wěn)+小自主”：社會治理的現(xiàn)實形態(tài)

如前所述，我國社會治理及其創(chuàng)新的動力是從傳統(tǒng)相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)遭到破壞后逐漸形成的國家與社會同構(gòu)狀態(tài)中釋放出來的，當(dāng)國家權(quán)力未能及時回應(yīng)這種釋放時，各種社會抗?fàn)幘统蔀槿找婕觿〉纳鐣堋?