“息訪協(xié)議”之行政可訴性分析

摘 要：新《行政訴訟法》將“行政協(xié)議”納入行政訴訟受案范圍，然其可訴性邊界尚未在司法實務中達成共識。而實踐中因“息訪協(xié)議”引發(fā)的糾紛呈井噴式增加，故其是否作為行政協(xié)議之一種而當然具有行政可訴性亟待明確。對此首先應肯定，“息訪協(xié)議”可以對當事人實體權利義務產生影響，因而具有可訴性。其次應認定，“息訪協(xié)議”會產生行政法上的法律效果，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議種類之一，因而具有行政可訴性。

關鍵詞：息訪協(xié)議；行政協(xié)議；行政訴訟受案范圍

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）14-0008-03

作者簡介：劉先媛，華東政法大學法律學院，本科生，研究方向：民商法。

2014年新修訂的《行政訴訟法》最大的亮點之一就是將“行政協(xié)議”明確納入行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議原本不符合傳統(tǒng)行政行為理論，但出于實踐的迫切需要，法律只得肯定其行政可訴性。而學理尚存狹義的行政協(xié)議、中義的行政協(xié)議及廣義的行政協(xié)議之分類，其可訴性的邊界何如目前仍在摸索階段。其中，作為一類日益普遍的行政協(xié)議，“息訪協(xié)議”是否具有行政可訴性則仍未明朗，導致實踐中“同案不同判”現象嚴重。

一、背景分析

（一）信訪現狀

信訪制度是“直接調整國家與社會之間關系的總體性機制”①，源于1951年政務院《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其設立之初定位為國家與人民聯系的紐帶，用以保持國家與人民的密切聯系。然而，今日之信訪已然成為各類怪相集中誕生與爆發(fā)之處，成為中國社會最積重難返的側寫，“信訪村”、“馬家樓”、“黑監(jiān)獄”這些信訪的代名詞成為社會不忍直視的傷疤。我國數千年封建社會人治思想根深蒂固，有著悠久的“告御狀”傳統(tǒng)，百姓中甚至存在對信訪的制度崇拜和路徑依賴。

在信訪大量出現引發(fā)一系列社會問題后，“息訪”逐漸成為各級政府機關的重要戰(zhàn)略任務與考核標準。較之限制信訪者人身自由的攔截、盯梢乃至暴力壓制，息訪協(xié)議作為政府機關的文明執(zhí)法方式，因其更為符合“法制化”要求而逐漸得到廣泛青睞。中國裁判文書網數據顯示，自2012年至今涉及息訪協(xié)議的案件每年呈翻倍態(tài)勢增長。

（二）司法現狀

雖然行政協(xié)議已然納入行政訴訟受案范圍，但息訪協(xié)議是否屬于行政訴訟受案范圍，實踐中卻態(tài)度不一。行政庭反對其屬于行政訴訟受案范圍，如河南省鄭州市法院認為，“《息訴罷訪協(xié)議》的簽訂與執(zhí)行均不是人民法院行政訴訟審查內容?！雹凇氨驹赫J為，上訴人與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處簽訂的《息訴罷訪協(xié)議書》，該協(xié)議的簽訂和履行不是人民法院行政訴訟審查的內容，不屬于人民法院的受案范圍，上訴人提起行政訴訟，不符合法律規(guī)定。”③而民庭則反對其屬于民事訴訟受案范圍，如四川省綿陽市法院認為，“上訴人提出的撤銷《息訴罷訪協(xié)議》的訴訟請求，并不是民訴法確定的平等主體之間因人身關系或財產關系，不屬于民事法律調整的范疇?！雹?/p>

如此則由于息訪協(xié)議兼具行政性與民事性的特點，導致法院相互推諉，行政相對人不但未得到雙重保護，反而事實上陷于法律保護的真空狀態(tài)。

（三）研究現狀

與息訪協(xié)議的大量出現、司法實踐的混亂審判形成鮮明矛盾的是學術研究的鮮有涉及，學術界基本沒有關于此項制度的研究。經中國知網知識資源總庫以“息訪協(xié)議”為檢索詞，行政法學科主題檢索只有兩篇論文，而兩篇文章一則發(fā)表于2008年，一則發(fā)表于2011年，時至今日無論社會現實亦或法律規(guī)定都發(fā)生了天翻地覆的變化。

二、息訪協(xié)議可訴性分析

為使司法保護更加及時、穩(wěn)妥、準確，法律必規(guī)定一系列起訴的條件，而這些基本條件往往見諸一國的民事訴訟法。我國《行政訴訟法》第一百零一條亦將行政案件受案范圍之判斷標準導引至《民事訴訟法》。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定了民事起訴的四個要件，前三個要件規(guī)范當事人能否提起訴訟，第四個要件規(guī)范當事人能否提起民事訴訟。首先，從起訴主體角度分析，《民事訴訟法》對原告與被告的資格確定標準做出了區(qū)分。被告僅要求“明確”，而原告則要求“與本案有直接利害關系”。從學理角度分析，適格被告只需“書狀表示”即可，而適格原告則須兼?zhèn)洹皶鵂畋硎尽奔啊皩嶓w法律關系”的要求。書狀表示見于起訴狀自不待言，需著重研究的是有關“實體法律關系”的把握，即息訪協(xié)議是否導致當事人權利義務關系的變動，若其根本不發(fā)生法律效果，則無訴訟之必要。

（一）信訪權利定性

給予司法救濟的前提是權利受有損害，無損害則無需救濟。探究息訪協(xié)議是否具有可訴性，首先須明確信訪本身是否屬于公民的“權利”，而這在理論上存有爭議。

一種觀點認為：信訪是公民行使憲法和法律賦予的權利的方式，是實現法定權利的途徑，負載著一定的政治民主權利或訴訟權利，但其本身不是一項權利，沒有獨立的權利外觀。

上述觀點似有合理之處，然究其實質乃根源于重實體而輕程序之狹隘觀念。相反，本人傾向于認可信訪本身就是公民的一項權利，其道理與訴權是一項權利如出一轍。雖然信訪人內心之追求實乃實體法上的權利，但實體法上的權利總要依賴程序法上的權利予以保障，離開了程序法上權利的保障，實體法上的權利將無以為“濟”。

（二）息訪協(xié)議法律效果

在肯定信訪是公民權利的基礎之上，探究息訪協(xié)議是否具有可訴性，須判斷其能否引起當事人權利狀態(tài)的變動。

實踐中，大量法院只要碰到涉訪案件，便引用《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據<信訪條例>處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》⑤來否認信訪人享有相關訴權。研讀《復函》后不難發(fā)現，其并沒有突破基本行政法理論，其判斷行政訴訟受案范圍的標準仍在于行政行為是否對相對人權利產生實質性影響，而《復函》涉及的兩項規(guī)定，恰巧都對信訪人的權利狀態(tài)不產生實質性影響。

《復函》之一涉及信訪機構受理、交辦、轉送、承辦、協(xié)調處理、督促檢查、指導等行為，而信訪機構履行這些職責并不直接代替主管部門做出決定，也無權改變主管部門的行政行為，其角色定位為聯系主管部門與信訪人的紐帶、導管。因此信訪機構的行為并未對信訪人的實體權利義務產生影響，自然不具有可訴性。然而一旦信訪機構成為息訪協(xié)議的一方當事人，則情況或有不同。

而《復函》之二對信訪事項有權處理的行政機關作出的“意見”只是表明一種傾向，尚未產生拘束力，尚未對信訪人的權利狀態(tài)產生影響，因此法院不宜將無強制力的“意見”納入訴訟范圍，因為這有違司法有限性原則、司法謙抑原則，可能導致本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。而“意見”只有經過法定行政程序的轉換，上升為“決定”方可對信訪人的權利狀態(tài)產生影響。然而，一旦有權處理的行政機關成為息訪協(xié)議的一方當事人，則情況或有不同。

究其實質，息訪協(xié)議乃行政機關通過一定的代價換取相對人做出息訪之承諾、換取相對人對程序終結的認可，而程序終結將導致相對人信訪權的喪失。同時，相對人亦因息訪協(xié)議獲得了請求行政機關支付相應對價的權利。可見，息訪協(xié)議會對相對人造成實質性影響，因而具有可訴性。

三、息訪協(xié)議行政可訴性分析

在認可息訪協(xié)議可以向人民法院提起訴訟的基礎之上，需要進一步分析其屬于民事訴訟受案范圍亦或行政訴訟受案范圍。

（一）行政協(xié)議可訴性分析

《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定，“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！睋耍姓f(xié)議屬于行政訴訟的受案范圍已無爭議。

（二）息訪協(xié)議行政性分析

在明確行政協(xié)議已然納入行政訴訟受案范圍的基礎之上，若認定息訪協(xié)議屬于行政協(xié)議，則其自然得以納入行政訴訟受案范圍。而行政協(xié)議必須具備以下幾個法定條件，一是協(xié)議一方恒定是行政機關；二是簽訂協(xié)議的目的是為實現公共利益或者行政管理目標；三是協(xié)議內容必須具有行政法上的權利義務。⑥下文就此三點要素逐一分析。

1.息訪協(xié)議主體

就實踐來看，信訪案件幾乎全部是行政機關處理。而就息訪協(xié)議來看，主要也是行政機關與信訪人訂立，其主體身份導致協(xié)議雙方地位的不平等。信訪人在協(xié)議締結伊始除了要承擔協(xié)議規(guī)定的義務，還要承擔行政機關因為行政優(yōu)益權給自己帶來的風險，其在協(xié)議締結及履行過程中的弱勢地位決定了息訪協(xié)議不是一種單純的民事合同。

2.息訪協(xié)議目的

對于協(xié)議的行政性，在實質標準上，行政法學論著中表述為“為實現國家行政管理的某些目標”、“為了實現公共利益目的”、“在行政法律關系的基礎上”等，但其都意在表達行政協(xié)議所追求的目的是實現行政目的，可見我國行政法學者對行政協(xié)議的實質標準均采用“行政目的說”，只是行文方式不同而已。

行政主體與信訪人簽訂息訪協(xié)議是為了解決信訪人的實際困難，給予其適當救濟，促使信訪人不再信訪，防止經濟迅速發(fā)展和社會體制轉軌過程中引發(fā)的各類社會矛盾激化，進而破壞穩(wěn)定的社會經濟發(fā)展環(huán)境。其實際目的也是為了實現行政管理的目標，從而維護社會秩序穩(wěn)定，保障社會公共利益，這與“行政目的說”完全吻合。

3.息訪協(xié)議內容

息訪協(xié)議的內容往往包含行政機關給予信訪人一定好處，通常為財產性利益，而信訪人承諾不再到有關部門信訪，其合同標的涉及信訪人公法上的權利，這有別于民事合同處分私法上的權利。而關于息訪協(xié)議內容所引發(fā)的當事人實際權利義務的變動情況，理論上存在不同的觀點。⑦

喪失信訪權說認為，有效的息訪協(xié)議將導致行政相對人信訪權喪失⑧，實踐中亦有不少法院采此觀點⑨，包括最高人民法院。⑩

協(xié)議無效說認為，信訪權為公民基本權利，任何單位或個人不得剝奪，包括公民自己，故息訪協(xié)議本身無效。此說思考頗為深刻，然而這一層面尚未被學術界和實務界普遍認識。

兩種觀點各有瑕疵，第二種觀點直接否認了第一種觀點的合理性，因為意思表示的界限不得逾越人的基本權利的紅線，而第二種觀點又違背了誠實信用原則，信訪人據此得以不受本人意思表示之拘束，辜負了他人的信賴與期待。因此，本人自創(chuàng)程序終結說○11，認為雖然息訪協(xié)議本身不可剝奪相對人的信訪權，然而基于“禁反言原則”、“有限救濟原則”、“程序終結原則”○12，在當事人已然用盡救濟之時救濟程序應當終結，而息訪協(xié)議正是救濟用盡最有力的證據，因為相對人在此表示了對程序終結的認可?！?3

易言之，息訪協(xié)議實質上是行政機關出于公共利益和實現行政管理職能的需要，在其職責權限范圍內，與信訪人達成的有關行政機關給予信訪人一定好處，而信訪人承諾息訪的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于可訴的行政協(xié)議范疇。

四、結論

息訪協(xié)議符合中國當前國情，極具中國特色，是一種以合同形式追求社會穩(wěn)定的糾紛解決方式，其程序靈活，可以隨時隨地開展調解活動；其實施高效，多項糾紛一并協(xié)調綜合處理，起到良好的緩和矛盾、促進社會和諧的積極作用。

然而，從息訪協(xié)議誕生之日起就不斷給法學界帶來沖擊與困惑，無數問題與之相伴而生，難以克服。究其根本乃在于此種協(xié)議始終游離于法制軌道之外，因此難以達到雙方共同追求之效果。為此，應當以法律方式對之予以規(guī)范，首先肯定其可以對當事人實體權利義務產生影響，因而具有可訴性。其次確認其會產生行政法上的法律效果，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議種類之一，因而具有行政可訴性，以此將息訪協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。

[ 注 釋 ]

①馮仕政.國家政權建設與新中國信訪制度的形成及演變[J].社會學研究，2012，04：25-47+242.

②孫某某與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處案【（2015）鄭行終字第588號】.

③孫某某與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處拒絕履行協(xié)議案【（2016）豫01行終101號】.

④汪成林訴四川仁智油田技術服務股份有限公司合同糾紛案【（2015）綿民終字第1260號】.

⑤《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據<信訪條例>處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復函》：“一、信訪工作機構是各級人民政府或政府工作部門授權負責信訪工作的專門機構，其依據<信訪條例>作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協(xié)調處理、督促檢查、指導信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產生實質影響.信訪人對信訪工作機構依據<信訪條例>處理信訪事項的行為或者不履行<信訪條例>規(guī)定的職責不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理.二、對信訪事項有權處理的行政機關依據<信訪條例>作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理.”

⑥韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府案【（2016）最高法行申45號】.

⑦由于本文核心聚焦在程序法上“信訪”是否屬于行政訴訟受案范圍，故在此不對實體法權利義務之變動形態(tài)做過多論述.

⑧黎福亮.論息訪協(xié)議及其效力[D].吉林大學，2011.

⑨鄭麗英訴王志強、王殿軍申請執(zhí)行人執(zhí)行異議糾紛案【（2015）吉民一終字第82號】.

⑩張志成、李大芳與天津市人民政府再審行政裁定書【（2016）最高法行申2386號】.

○11本人提出“程序終結說”來源于訴訟法相關制度設計.最為接近者，當屬訴訟法中“認諾”這一行為.原告在法庭上向被告提出訴訟請求，被告對原告作出同意履行其訴請的意思表示，這一意思表示本身并不會使被告負擔新的債務，只是對債務存在的客觀事實予以認可并表示自己愿意履行，因此“認諾”并不產生新的法律效果.從另一個角度來說，若被告原本對原告并無任何債務，而被告卻誤為“認諾”之意思表示，其仍不因此對原告負有債務.在此，“認諾”僅具訴訟法上的意義，其在程序上免去了原告的舉證負擔，而其本身并無實體法上導致權利義務關系變動的效果.若被告“認諾”后，成功舉證證明其債務根本不存在，原告依然承擔敗訴的不利后果.

○12<關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見>：“對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結決定.”是救濟用盡后程序終結導致相對人信訪權的喪失，而非相對人做出的息訪承諾導致其信訪權的喪失.

○13本人觀點與“喪失信訪權說”區(qū)別如下：其一，“喪失信訪權說”認為，如果相對人并未做出息訪承諾，則理論上仍享有信訪權利；而本人認為，當信訪歷經三級，即便相對人并未做出息訪承諾，其仍不得再次就相同事項尋求救濟，這是制度規(guī)定，而不以相對人意思為轉移.其二，“喪失信訪權說”認為，相對人在尚未尋求任何救濟之時，即做出的息訪承諾將導致其信訪權利消滅；而本人認為，在救濟用盡前，即便其做出息訪承諾，其仍享有信訪權利.其三，“喪失信訪權說”認為，其若承諾今后永不信訪，則其信訪權永久消滅，而本人認為其信訪權僅就涉案事由喪失，其仍可以其他事由行使其信訪權.