我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

趙萌++吳永立+程瑤

[提要] PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)可劃分為非共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)三方完全信息靜態(tài)博弈與Shapely值理論相結(jié)合，將共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)按照科學(xué)的比例分配給各主體，構(gòu)建實(shí)用性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確解決PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題的思路。本文以上海市莘莊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目為例，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：PPP；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

基金項(xiàng)目：河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目：“利用PPP模式推動(dòng)基礎(chǔ)性領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：HB15GL032）階段成果

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年4月17日

從2013年首次提出允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始，我國(guó)大約只用了三年時(shí)間便發(fā)展成為當(dāng)今世界上最大的PPP市場(chǎng)。政府和社會(huì)資本合作模式在我國(guó)的基建投資方面發(fā)揮了極為重要的作用。PPP項(xiàng)目本身需要大規(guī)模、長(zhǎng)周期的投資，建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中可能會(huì)遇到各種紛繁復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式順利運(yùn)行的關(guān)鍵在于有一套合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制可遵循，否則，很容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。因此，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的建設(shè)能夠促進(jìn)項(xiàng)目順利落實(shí)。本文以上海市莘莊工業(yè)區(qū)燃?xì)鉄犭娎淙?lián)供改造項(xiàng)目為例，將項(xiàng)目面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸類，再通過調(diào)查計(jì)算分析，確定各參與方對(duì)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例。

一、PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)介

莘莊區(qū)是上海市級(jí)工業(yè)區(qū)，在供熱過程中存在熱效率低、環(huán)境污染高、管理效率低等問題。上海市華電集團(tuán)公司在市場(chǎng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，采用天然氣熱電冷三聯(lián)供改造，既能滿足工業(yè)區(qū)內(nèi)的用電需求，也能降低能源結(jié)構(gòu)中耗煤比重，減少環(huán)境污染。經(jīng)相關(guān)部門審查評(píng)估通過，莘莊管委會(huì)利用PPP模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了更新改造。該項(xiàng)目由華電新能源發(fā)展有限公司資本金注入，華電公司融資安排、財(cái)政部門的可行性缺口補(bǔ)貼（VGF）、終端用戶向項(xiàng)目公司直接付費(fèi)，構(gòu)成了莘莊項(xiàng)目的投融資安排。

華電公司與莘莊管委會(huì)簽訂《供熱、供冷特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、與終端用戶簽訂了供熱/冷合作協(xié)議、與項(xiàng)目參與方簽訂了各類合同，共同構(gòu)成項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)。莘莊燃?xì)鉄犭娎涓脑祉?xiàng)目采用特許經(jīng)營(yíng)模式，莘莊管委會(huì)與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，項(xiàng)目公司獲得為期30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與該項(xiàng)目相關(guān)的生產(chǎn)設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)；供熱、冷設(shè)施的所有權(quán)歸屬項(xiàng)目公司；項(xiàng)目的建設(shè)投資、管理、維修及更新由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

二、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與歸類

首先對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行匯總，再利用專家調(diào)查法對(duì)各方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的滿意程度進(jìn)行打分，為增加風(fēng)險(xiǎn)的全面性，問卷中設(shè)置備注項(xiàng)供專家學(xué)者補(bǔ)充。根據(jù)相關(guān)理論內(nèi)容設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，主要對(duì)象是PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的學(xué)者、專家與工作人員等，總共發(fā)放調(diào)查問卷150份，實(shí)際收回有效問卷107份，回收率71.33%?；厥盏玫接行柧砗?，取每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)滿意程度中絕大多數(shù)人認(rèn)同的觀點(diǎn)作為最終的參考依據(jù)，由調(diào)查問卷得到公營(yíng)部門、私營(yíng)部門以及金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)滿意程度匯總?cè)缦拢?/p>

在項(xiàng)目中可能遇到的監(jiān)管體系不完善、官僚及腐敗、法律體系不完善、法律/法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)變化、土地取得風(fēng)險(xiǎn)由公營(yíng)部門單獨(dú)承擔(dān)；項(xiàng)目決策失誤、設(shè)計(jì)不合理、設(shè)計(jì)變更、工程延誤、工程成本超支、工程質(zhì)量缺陷、服務(wù)質(zhì)量缺陷、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)成本增加、運(yùn)行效率低下、維修成本超支風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門單獨(dú)承擔(dān)；金融市場(chǎng)不健全、融資可獲得性風(fēng)險(xiǎn)由金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)承擔(dān)；其余風(fēng)險(xiǎn)由三方或其中兩方共擔(dān)。

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四、結(jié)果分析與研究結(jié)論

根據(jù)計(jì)算結(jié)果，對(duì)莘莊項(xiàng)目中配套基礎(chǔ)設(shè)施不到位這一風(fēng)險(xiǎn)，上海市管委會(huì)為PPP項(xiàng)目中公營(yíng)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額為63.8%，華電公司為PPP項(xiàng)目中私營(yíng)部門應(yīng)承擔(dān)36.2%的份額。該計(jì)算結(jié)果具有一定實(shí)用價(jià)值，可為類似項(xiàng)目提供一定參考。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目通常由政府發(fā)起，即使由社會(huì)資本發(fā)起也需要通過政府的審查認(rèn)證才可開工建設(shè)。案例中由于華電公司擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，且敏銳察覺到莘莊工業(yè)區(qū)供電供冷供熱設(shè)施落后難以滿足園區(qū)用戶需求，因此作為發(fā)起方向莘莊管委會(huì)提交報(bào)告，最后在競(jìng)爭(zhēng)性談判中獲勝成為莘莊管委會(huì)合作方。雖然華電公司為發(fā)起方，但仍需要莘莊管委會(huì)審查認(rèn)證通過才可進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)，所以莘莊管委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目作出整體規(guī)劃，包括項(xiàng)目采用的技術(shù)是否能達(dá)到環(huán)保等政策要求、工業(yè)區(qū)內(nèi)用戶對(duì)項(xiàng)目的支持程度等，其中配套基礎(chǔ)設(shè)施是否完善也是一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，只有公營(yíng)部門有較強(qiáng)的全局觀、對(duì)項(xiàng)目整體有清晰全面的認(rèn)識(shí)才能推動(dòng)項(xiàng)目順利運(yùn)行。

（二）私營(yíng)部門一般負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)、施工建設(shè)運(yùn)營(yíng)等工作，因此對(duì)項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需條件應(yīng)當(dāng)有較為充分的認(rèn)識(shí)。在華電公司的項(xiàng)目可行性報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目配套管網(wǎng)設(shè)施應(yīng)達(dá)到的技術(shù)要求進(jìn)行充分論證，否則會(huì)給項(xiàng)目帶來巨大損失。通過公私雙方對(duì)比可知，公營(yíng)部門一般對(duì)是否建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施具有決定性作用，因此在配套基礎(chǔ)設(shè)施不到位風(fēng)險(xiǎn)方面的控制能力更強(qiáng)、控制這一風(fēng)險(xiǎn)的成本也相應(yīng)較低、對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)有較強(qiáng)的承擔(dān)能力，相應(yīng)地其承擔(dān)此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的意愿也高于私營(yíng)部門；而私營(yíng)部門對(duì)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)沒有決定權(quán)，其只能通過向相應(yīng)政府部門建議等方式推動(dòng)配套的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入建設(shè)，當(dāng)私營(yíng)部門承具備較強(qiáng)技術(shù)能力和水平，能夠在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段盡早識(shí)別出配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)而避免損失時(shí)才有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)來承擔(dān)此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）莘莊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目中，雖對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)事項(xiàng)已有規(guī)定，但規(guī)定并不明確。合同只約定建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等主要由華電公司承擔(dān)；政治風(fēng)險(xiǎn)、場(chǎng)地可行性等風(fēng)險(xiǎn)由莘莊管委會(huì)承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)。表明在莘莊項(xiàng)目合同中覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)不全，且對(duì)于共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并未規(guī)定各方應(yīng)具體承擔(dān)的份額，經(jīng)分析及以往經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合專家意見，按照對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的思路最終確定莘莊項(xiàng)目中的配套基礎(chǔ)設(shè)施不到位風(fēng)險(xiǎn)莘莊管委會(huì)應(yīng)承擔(dān)63.8%，華電公司應(yīng)承擔(dān)36.2%的份額，符合項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際情況。本文確定的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題的解決提供一定的借鑒。

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