歐洲的“天空開(kāi)放”：航權(quán)交換區(qū)域合作模式的新發(fā)展

張 焱

歐洲的“天空開(kāi)放”：航權(quán)交換區(qū)域合作模式的新發(fā)展

張 焱*

目 次

一、航權(quán)交換的法律基礎(chǔ)

二、歐洲航權(quán)交換區(qū)域合作模式的發(fā)展

三、歐洲航權(quán)交換區(qū)域合作模式的評(píng)析及實(shí)踐影響

航權(quán)是國(guó)家主權(quán)在民航運(yùn)輸領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，航權(quán)交換是國(guó)際民航運(yùn)輸活動(dòng)最基本的法律手段。傳統(tǒng)芝加哥體系要求航權(quán)交換由政府間依雙邊方式進(jìn)行，隨著國(guó)際實(shí)踐的不斷發(fā)展，航權(quán)交換活動(dòng)呈現(xiàn)出區(qū)域合作的模式，其中歐洲最具代表性。歐洲航權(quán)交換區(qū)域合作模式的成功之處在于其區(qū)域融合和一體化的良好基礎(chǔ)，有效的民航協(xié)調(diào)機(jī)制以及漸進(jìn)性、階段化的舉措。這種航權(quán)交換區(qū)域合作模式有力促進(jìn)了包括亞洲在內(nèi)的航空自由化的發(fā)展。2007年歐盟與美國(guó)達(dá)成的“天空開(kāi)放”協(xié)定締造了全球最大的航空市場(chǎng)——北大西洋“天空開(kāi)放”區(qū)域，將航權(quán)交換的區(qū)域合作推向頂峰，具有深遠(yuǎn)意義。航權(quán)交換區(qū)域合作模式不僅有利于克服不同航空利益間的沖突，帶來(lái)規(guī)則融合的可行性，還導(dǎo)致了“聯(lián)合空域”的出現(xiàn)，其在推動(dòng)航權(quán)交換法律體制發(fā)展中的潛力非常值得關(guān)注。

歐盟委員會(huì) 航權(quán)交換 天空開(kāi)放 區(qū)域合作

自1944年芝加哥會(huì)議〔1〕1944年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)羅斯福提議召開(kāi)國(guó)際會(huì)議以商討戰(zhàn)后國(guó)際民航運(yùn)輸業(yè)的規(guī)劃和重建問(wèn)題，該會(huì)議于1944年11月1日在美國(guó)芝加哥召開(kāi)，共52個(gè)國(guó)家參加。以來(lái)，全球民航業(yè)蓬勃發(fā)展，航空運(yùn)輸逐漸從滿(mǎn)足國(guó)家利益、保障國(guó)家安全的政治軍事活動(dòng)，逐漸成為一國(guó)公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮更推動(dòng)了國(guó)際民航運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，一國(guó)的民航飛機(jī)若想進(jìn)入他國(guó)進(jìn)行商業(yè)飛行或降停，必須首先獲得他國(guó)授予的航權(quán)。航權(quán)交換活動(dòng)成為世界各國(guó)在國(guó)際民航運(yùn)輸領(lǐng)域開(kāi)展合作的基本法律途徑和手段。〔2〕參見(jiàn)董簫：《航權(quán)交換研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2010年版，第1頁(yè)。

一、航權(quán)交換的法律基礎(chǔ)

一戰(zhàn)結(jié)束后，領(lǐng)空主權(quán)原則在國(guó)內(nèi)法和國(guó)際條約中被廣泛采納和接受。在國(guó)際民航運(yùn)輸業(yè)最突出的國(guó)際法表現(xiàn)是，有關(guān)國(guó)家在1919年的巴黎和會(huì)上，締結(jié)了世界上第一個(gè)國(guó)際航空法公約——《關(guān)于管理空中航行的公約》（Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation），通稱(chēng)為1919年《巴黎公約》〔3〕共34個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)了該公約。但自《芝加哥公約》于1947年4月4日生效后，該公約實(shí)際上只具有歷史意義，主要用來(lái)與《芝加哥公約》進(jìn)行對(duì)比分析。。該公約第1條規(guī)定：“締約各國(guó)承認(rèn)，每個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土上的空氣空間享有完全的和排他的主權(quán)?！薄?〕The High Contracting Parties recognize that every Power has complete and exclusive sovereignty over the air space above its territory ［including its territorial waters］.這一規(guī)定，將領(lǐng)空主權(quán)宣布為一條習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，為國(guó)際航空法的發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。此后，在迄今為止國(guó)際民航運(yùn)輸活動(dòng)最重要的國(guó)際公約——《國(guó)際民用航空公約》（Convention on International Civil Aviation），通稱(chēng)為1944年《芝加哥公約》）中，領(lǐng)空主權(quán)原則得到進(jìn)一步重申。在國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)原則的支持下，一國(guó)與另一國(guó)之間的跨國(guó)民航運(yùn)輸需征得被飛越國(guó)的同意，航權(quán)交換成為國(guó)際民航運(yùn)輸領(lǐng)域最重要、最基本的法律行為。《芝加哥公約》序言中寫(xiě)道：“國(guó)際民航……其濫用足以威脅普遍安全……需要避免各國(guó)之間和各國(guó)人民之間的摩擦……使國(guó)際民航按照安全和有序的方式發(fā)展”。在這種立法哲學(xué)的影響下，航權(quán)強(qiáng)調(diào)受政府管制，航權(quán)交換需要在互惠基礎(chǔ)上進(jìn)行政府間雙邊談判并簽署雙邊民航運(yùn)輸協(xié)定，本國(guó)政府有權(quán)決定外國(guó)航空公司通過(guò)何種航權(quán)進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空。

第二份公約為《國(guó)際航班過(guò)境協(xié)定》（International Air Services Transit Agreement）〔5〕59 Stat. 1693, 84 U.N.T.S . 389.。參加該協(xié)定的國(guó)家可以在多邊基礎(chǔ)上交換第一種和第二種航權(quán)，所以該協(xié)定又被稱(chēng)為《兩種自由協(xié)定》（The Two Freedoms Agreement）。所謂第一種航權(quán)指的是飛越另一國(guó)而不降停的權(quán)利（the right to fly over another country without landing），即“領(lǐng)空飛越權(quán)”。第二種航權(quán)指的是“技術(shù)降停權(quán)”（“the right to make a landing for technical reasons”），即飛入另一國(guó)只作技術(shù)性降停的權(quán)利。這種權(quán)利主要適用于給飛機(jī)加油， 計(jì)劃外的必要維修以及一些緊急情況下需要飛機(jī)降落的情況，但不能上下旅客、貨物和郵件。

第三份公約是《國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)定》（International Air Transport Agreement）?！?〕59 Stat. 1701, 171 U. N .T.S . 387.參加該協(xié)定的國(guó)家可以在多邊基礎(chǔ)上交換第一至第五種航權(quán)，所以該協(xié)定也稱(chēng)作《五種自由協(xié)定》（The Five Freedoms Agreement）。除了上述兩種航權(quán)，第三種航權(quán)是從航空公司所屬?lài)?guó)載運(yùn)客貨至協(xié)議國(guó)〔7〕也即授權(quán)國(guó)。卸下的權(quán)利（ the right to carry revenue traffic to the country of the treaty partner），即“目的地下客權(quán)”。第四種航權(quán)是航空公司從協(xié)議國(guó)載運(yùn)客貨返回其所屬?lài)?guó)的權(quán)利（the right to carry traffic back to your own country），即“目的地上客權(quán)”。第五種航權(quán)是在第三、第四種航權(quán)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，“the right to pick up passengers in a country and then land in a third or fourth country”，指一國(guó)航空公司可在所屬?lài)?guó)以外的兩國(guó)或地區(qū)間載客，但前提是其航班起點(diǎn)必須為其所屬?lài)?guó)，即“ 中間點(diǎn)權(quán)或延遠(yuǎn)權(quán)”。

這三份法律文件共同構(gòu)成芝加哥體系的主體，形成并管理、調(diào)整著航權(quán)交換。在國(guó)際民航運(yùn)輸業(yè)務(wù)中，航權(quán)對(duì)于地面國(guó)而言，是一種領(lǐng)空主權(quán)的特許，是允許外國(guó)航空公司進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)空從事業(yè)務(wù)活動(dòng)的一種讓步；而對(duì)于外國(guó)航空公司所屬?lài)?guó)來(lái)講，則是一種被授予的特權(quán)?！?〕Andreas F. Lowenfeld,Competition in International Aviation: The Next Round, Address to International conference on Air Transport and Space Application in the New World, Kluwer Law International,1993, p. 2.

二、歐洲航權(quán)交換區(qū)域合作模式的發(fā)展

1944年的芝加哥會(huì)議奠定了戰(zhàn)后國(guó)際民航運(yùn)輸管理的法律基礎(chǔ)和管理導(dǎo)向，國(guó)家對(duì)航權(quán)交換活動(dòng)的管理是以國(guó)家高度管制并以國(guó)家高度干預(yù)為主要特征的。隨著國(guó)際政經(jīng)環(huán)境和國(guó)際實(shí)踐的不斷發(fā)展，航權(quán)交換活動(dòng)需要從政府主導(dǎo)的單一體系向有市場(chǎng)、有競(jìng)爭(zhēng)的多樣化體系發(fā)展和進(jìn)化。美國(guó)從上世紀(jì)七八十年代開(kāi)始在國(guó)內(nèi)民航業(yè)實(shí)行放松管制（deregulation），發(fā)明了一種被稱(chēng)為“天空開(kāi)放”的對(duì)外民航發(fā)展策略，歐洲則是從內(nèi)部開(kāi)始重建自己的民航管理體系，通過(guò)三個(gè)“一攬子”方案推行航空自由化，逐步形成了一種主權(quán)領(lǐng)空的聯(lián)合或一體化的全新形態(tài)。

（一）第一個(gè)“一攬子”自由化方案

1987年12月，歐共體理事會(huì)通過(guò)了航空自由化的第一個(gè)“一攬子”方案，包括涉及定期航空運(yùn)輸運(yùn)費(fèi)的Directive 87/601/EEC〔9〕Council Directive 87/601/ EEC of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/12.，涉及承運(yùn)人客運(yùn)運(yùn)力分享和市場(chǎng)準(zhǔn)入的Decision 87/602/EEC，〔10〕Council Directive 87/602/ EEC of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/19.涉及適用競(jìng)爭(zhēng)法于定期航空運(yùn)輸領(lǐng)域及其豁免的Regulation No. 3975/87〔11〕Council Regulation （EEC） No 3975/ 87 of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/1.和Regulation No. 3976/87〔12〕Council Regulation （EEC） No 3976/87 of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/9.。它的自由化性質(zhì)主要表現(xiàn)在，要求成員國(guó)在特定航線(xiàn)上實(shí)行承運(yùn)人的多重指定，允許多家航空公司在同一條航線(xiàn)上競(jìng)爭(zhēng)，允許各航空公司在一定范圍內(nèi)自行調(diào)整運(yùn)力和運(yùn)費(fèi)等。

（二）第二個(gè)“一攬子”自由化方案

1990年6月，歐共體理事會(huì)通過(guò)了第二個(gè)“一攬子”自由化方案，主要包括三個(gè)部分：一是有關(guān)定期航班運(yùn)費(fèi)的Regulation 2342/90〔13〕Council Regulation （EEC） No 2342/90 of 24 July 1990, OJ 1990 L 217/1.，它取代了原先的Directive 87/601/EEC，在運(yùn)價(jià)確定領(lǐng)域體現(xiàn)更多自由化，盡管仍然保留“雙重批準(zhǔn)”，但提高了運(yùn)價(jià)上下浮動(dòng)的空間。二是Regulation 2343/90〔14〕Council Regulation （EEC） No 2343/90 of 24 July 1990,OJ 1990 L 217/8.，主要是關(guān)于內(nèi)部航線(xiàn)的準(zhǔn)入問(wèn)題，廢止Decision 87/602/EEC并給予各成員國(guó)第三、第四航權(quán)和有限的第五航權(quán)。三是Regulation 2344/90〔15〕Council Regulation （EEC） No2344/90 of 24 July 1990, OJ 1990 L 217/15.，不僅延續(xù)了Regulation No. 3976/87中的例外規(guī)定，還增加了三個(gè)新的例外規(guī)定——Regulation No. 82/91〔16〕Commission Regulation （EEC） No 82/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /7.、Regulation No. 83/91〔17〕Commission Regulation （EEC） No 83/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /9.和Regulation No. 84/91〔18〕Commission Regulation （EEC） No 84/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /14.，這些規(guī)定或多或少保留了一些與第一個(gè)“一攬子”方案相同的內(nèi)容，但已經(jīng)開(kāi)始打破航空公司與成員國(guó)之間的這種身份關(guān)系，對(duì)特定航線(xiàn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入給予自由化，航空公司比以前接受更多競(jìng)爭(zhēng)。

（三）第三個(gè)“一攬子”自由化方案

因?yàn)榍皟蓚€(gè)“一攬子”方案相對(duì)比較溫和，未能從根本上觸動(dòng)成員國(guó)雙邊航空運(yùn)輸體制。因此1992年6月通過(guò)的第三個(gè)“一攬子”方案就顯得比較激進(jìn)，該方案要求成員國(guó)間相互完全開(kāi)放民航運(yùn)輸領(lǐng)域。其中，Regulation 2407/92〔19〕Council Regulation （EEC） No 2407/92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /1.是有關(guān)成員國(guó)授予在歐盟境內(nèi)組建的航空公司執(zhí)照的規(guī)定。Regulation 2408/92〔20〕Council Regulation （EEC） No 2408 /92 of 23 July 1992,OJ 1992 L 240 / 8.取代了Regulation 2343/90，規(guī)定自1997年4月1日起各成員國(guó)在互惠基礎(chǔ)上廢止各自的國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)，在歐盟全境內(nèi)實(shí)現(xiàn)“單一天空”。Regulation 2409/92〔21〕Council Regulation （EEC） No 2409 /92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /15.涉及的是運(yùn)價(jià)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。聯(lián)盟承運(yùn)人可自由設(shè)定運(yùn)價(jià)。第三個(gè)“一攬子”方案最終通過(guò)Regulation 2410/92〔22〕Regulation （EEC） No 2410 /92 of 23 July 1992,OJ 1992 L 240 /18.和Regulation 2411/92〔23〕Regulation （EEC） No2411/92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /19.。前者是對(duì)Regulation No. 3975/87的修訂，后者是對(duì)Regulation No.3976/87的修訂。方案修訂后，委員會(huì)在航線(xiàn)聯(lián)合規(guī)劃、航班時(shí)刻協(xié)同、運(yùn)價(jià)協(xié)商、聯(lián)合運(yùn)營(yíng)、機(jī)場(chǎng)時(shí)刻分配和計(jì)算機(jī)定座等方面獲得了更廣泛的裁量權(quán)。

（四）ECJ“天空開(kāi)放”判決與“水平授權(quán)”和“垂直授權(quán)”

隨著第三個(gè)“一攬子”方案在1997年的完全實(shí)施，歐盟實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部民航運(yùn)輸體制的自由化。三個(gè)“一攬子”方案為歐洲民航業(yè)構(gòu)建了充分的市場(chǎng)機(jī)制。但是就管理體制而言還是一分為二的，一套體系管理歐盟內(nèi)部飛行，另一套體系管理歐盟對(duì)外的民航運(yùn)輸，歐盟諸國(guó)在民航自由化后其與第三國(guó)的關(guān)系仍由雙邊協(xié)定和國(guó)籍條款約束。因此，歐盟委員會(huì)在對(duì)外民航關(guān)系的處理上還面臨著三個(gè)非常重要的問(wèn)題：誰(shuí)有權(quán)代表成員國(guó)對(duì)外統(tǒng)一簽訂民航運(yùn)輸協(xié)定？成員國(guó)已與第三國(guó)簽訂的雙邊民航運(yùn)輸協(xié)定如何處理？其中與歐盟法律不相符的內(nèi)容該如何處理？

第一個(gè)問(wèn)題于2002年通過(guò)著名的ECJ“天空開(kāi)放”判決〔24〕Case C-466/98, Commission v United Kingdom （2002） ECR I-9427; Case C-467/98, Commission v Denmark （2002） ECR I-9519; Case C-468 /98, Commission v Sweden （2002） ECR I-9575; CaseC-469 /98, commission v Finland （2002） ECR I-9627; Case C-471/98, Commission v Belgium （2002）ECR I-9681; Case C-472/98, Commission v Luxembourg（2002） ECR I-9741; Case C-475/98, Commission v Austria（2002） ECR I9797; and CaseC476/98,Commission v Germany（2002） ECR I-9855.得以處理，后兩個(gè)問(wèn)題則是通過(guò)“水平授權(quán)”、“垂直授權(quán)”和《標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定》得以解決。為了使成員國(guó)承認(rèn)歐盟委員會(huì)擁有對(duì)外談判歐盟外部民航法律關(guān)系的權(quán)利，歐盟委員會(huì)于2002年就八個(gè)國(guó)家〔25〕比利時(shí)、丹麥、德國(guó)、盧森堡、奧地利、芬蘭、瑞典分別與美國(guó)達(dá)成天空開(kāi)放式雙邊協(xié)定。此外，英國(guó)與美國(guó)簽訂的是百慕大II協(xié)定。與美國(guó)達(dá)成的雙邊協(xié)定向ECJ提起訴訟。委員會(huì)認(rèn)為這八個(gè)國(guó)家侵犯了他對(duì)外代表歐盟與美國(guó)簽訂雙邊協(xié)定的權(quán)利，對(duì)于此案，ECJ認(rèn)為若成員國(guó)繼續(xù)可以基于自身與非成員國(guó)的第三國(guó)簽訂的雙邊民航運(yùn)輸協(xié)定來(lái)形成對(duì)外民航政策的話(huà)，可能會(huì)扭曲服務(wù)往來(lái)并減損歐盟已形成的統(tǒng)一內(nèi)部規(guī)則的市場(chǎng)領(lǐng)域。據(jù)此，ECJ判決終止了單一成員國(guó)與美國(guó)談判雙邊協(xié)定的情況，并使委員會(huì)獲得授權(quán)，對(duì)外代表成員國(guó)談判，這有利于委員會(huì)對(duì)外建立一個(gè)共同的歐洲空運(yùn)政策?！?6〕Brian F. Havel, Beyond Open Skies:A New Regime for International Aviation, Kluwer Law International, 2009, pp. 425, 428.

“垂直授權(quán)”并未廢止所有現(xiàn)有的已達(dá)成的對(duì)外雙邊體系，成員國(guó)的對(duì)外雙邊協(xié)定間還是存在差異性和與歐盟民航法令的不一致性。鑒于此，為了更好地處理這些風(fēng)險(xiǎn)，理事會(huì)給予了委員會(huì)“水平授權(quán)”。其保留了現(xiàn)有的與第三國(guó)的雙邊協(xié)議。委員會(huì)可根據(jù)成員國(guó)的授權(quán)，依照《標(biāo)準(zhǔn)協(xié)定》〔27〕European Commission, ［Model］ Agreement Between the European Community and ［name of third country］ on Certain Aspects of Air Services, Working Paper （Feb. 20, 2006）.在一對(duì)一的基礎(chǔ)上對(duì)外進(jìn)行航權(quán)交換談判。該協(xié)定第一條指出，注意到雙邊協(xié)定在幾個(gè)共同體成員國(guó)與第三國(guó)之間達(dá)成，其中有些條款與共同體法（Community Law）相悖。第二條明確指出，在指定航空公司方面，要求第三國(guó)注意到成員國(guó)指定航空公司應(yīng)在其領(lǐng)土上成立，并被另一成員國(guó)許可和管理，主要所有權(quán)和控制權(quán)被其他成員國(guó)或其國(guó)民控制或所有。通過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)化的條款，歐盟委員會(huì)保證了對(duì)外民航運(yùn)輸協(xié)定與歐盟法律規(guī)定的一致性。

三、歐洲航權(quán)交換區(qū)域合作模式的評(píng)析及實(shí)踐影響

無(wú)論從理論構(gòu)建上還是實(shí)踐演變上來(lái)說(shuō)，歐洲的航權(quán)交換區(qū)域合作模式都是非常成功的。這種成功主要依賴(lài)于區(qū)域融合和一體化的良好政治基礎(chǔ)，有效的民航協(xié)調(diào)機(jī)制以及漸進(jìn)性、階段化的舉措。首先，歐盟有自己創(chuàng)造的國(guó)際機(jī)構(gòu)，有詳細(xì)的市場(chǎng)一體化日程，可以將聯(lián)盟變成一個(gè)法律上類(lèi)似于美國(guó)的單一“聯(lián)邦式”空域，〔28〕Brian F. Havel,Beyond Open Skies: A New Regime for International Aviation, Kluwer Law International, 2009, p. 382.其次，航權(quán)交換的區(qū)域是多邊的，涉及多國(guó)主權(quán)和多國(guó)彼此間相互交叉、相互銜接的雙邊協(xié)定，所以非常需要有自己的區(qū)域民航協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，并根據(jù)內(nèi)部的多邊協(xié)定來(lái)最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合。再次，它是通過(guò)漸進(jìn)自由化的方式逐步組織和開(kāi)展的，這種漸進(jìn)自由化分為三個(gè)非常清晰的階段。第一階段比較保守，依舊堅(jiān)持芝加哥體系雙邊主義，關(guān)注成員國(guó)對(duì)各自領(lǐng)空的主權(quán)；第二階段在運(yùn)價(jià)領(lǐng)域提高上下浮動(dòng)的空間，打破航空公司與成員國(guó)之間的身份關(guān)系，要求成員國(guó)同意放棄部分領(lǐng)空主權(quán)；第三階段要求成員國(guó)間完全開(kāi)放民航運(yùn)輸領(lǐng)域，在歐盟全境內(nèi)實(shí)現(xiàn)“單一天空”。這種在實(shí)踐中隨著區(qū)域一體化、區(qū)域合作而出現(xiàn)的區(qū)域性的航權(quán)交換協(xié)定，不僅有利于克服不同國(guó)家間航空利益的沖突，也帶來(lái)了規(guī)則融合的可行性，推動(dòng)了全球范圍內(nèi)的航空自由化的發(fā)展。

（一）對(duì)于歐美間“天空開(kāi)放”的推進(jìn)

在自身區(qū)域合作的基礎(chǔ)上，2007年歐盟和美國(guó)締結(jié)了《歐美雙邊“天空開(kāi)放”協(xié)定（第一階段）》，主要成果包括：所有歐、美的航空公司有權(quán)在歐、美間任一航線(xiàn)上運(yùn)營(yíng)，歐盟承運(yùn)人不再限于以他們主基地所在國(guó)為起點(diǎn)或終點(diǎn)，也可以運(yùn)營(yíng)從任一歐盟成員國(guó)至美國(guó)的航線(xiàn)；所有航線(xiàn)上取消運(yùn)力和班次限制；運(yùn)價(jià)由航空公司確定而無(wú)需政府批準(zhǔn)；允許代碼共享和其他商業(yè)合作。美國(guó)的航空公司獲得了可運(yùn)營(yíng)歐盟內(nèi)部?jī)蓢?guó)間航線(xiàn)的權(quán)利，歐盟的航空公司獲得的則是一個(gè)包括美國(guó)和歐洲的全球最大航空市場(chǎng)——北大西洋“天空開(kāi)放”區(qū)域。

此后，歐、美又于2010年6月簽署了修訂議定書(shū)。其中，歐、美明確表明該協(xié)議向第三國(guó)開(kāi)放加入〔29〕Article 5（5） of the 2010 Amending Protocol.，雙方還通過(guò)擴(kuò)大條約范圍的方式表明了這一意愿。這種擴(kuò)大范圍的方式包括，不得通過(guò)援引本國(guó)與有關(guān)第三國(guó)簽訂的雙邊協(xié)定的形式，駁回被歐盟或美國(guó)國(guó)民實(shí)際控制的第三國(guó)航空公司的指定?！?0〕Annex 6, para.2 and 3 of the 2010 Amending Protocol.此外，美國(guó)單方面提出承擔(dān)如下義務(wù)：基于有效控制權(quán)歸屬于歐盟利益相關(guān)方，將不會(huì)反對(duì)對(duì)列支敦士登、瑞士和歐洲通用航空領(lǐng)域的航空公司的指定，以及任何已與美國(guó)達(dá)成“天空開(kāi)放”協(xié)議的非洲國(guó)家的航空公司的指定?！?1〕Annex 6, para.2 of the 2010 Amending Protocol.這一承諾與歐盟外部航空政策是一致的。歐美協(xié)定的新發(fā)展進(jìn)一步呈現(xiàn)出自由化的區(qū)域一體化和區(qū)域合作的特點(diǎn)。

（二）對(duì)于亞洲地區(qū)探索“天空開(kāi)放”的影響

在1997年歐洲實(shí)現(xiàn)區(qū)域“單一天空”以后，歐共體也開(kāi)始將“天空開(kāi)放”的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了亞洲市場(chǎng)，在一些與其有航空關(guān)系或初步自由化航權(quán)交換安排的亞洲國(guó)家，如新加坡、日本等，進(jìn)一步加大自由化航權(quán)交換協(xié)定的談判和溝通，這種積極開(kāi)拓亞洲市場(chǎng)的行為使得亞洲地區(qū)的航空公司的市場(chǎng)空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。

在這種壓力的傳導(dǎo)下，區(qū)域內(nèi)的一些國(guó)際組織，如亞太經(jīng)合組織（APEC）開(kāi)始嘗試通過(guò)區(qū)域內(nèi)天空開(kāi)放和合作的方式來(lái)抵制外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力。1999年9月的《奧克蘭聲明》表明了APEC各經(jīng)濟(jì)體對(duì)于建立一個(gè)更具有公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的民航運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)，推進(jìn)航空自由化的積極態(tài)度。除了APEC，東盟（ASEAN）也開(kāi)始探索建立民航合作機(jī)制的可行性。ASEAN最初其實(shí)并不包括民航運(yùn)輸服務(wù)的內(nèi)容，但是在成員國(guó)之間一直在討論相互開(kāi)放民航市場(chǎng)的問(wèn)題，在1995年底于曼谷召開(kāi)的第五次峰會(huì)上第一次提出了東南亞國(guó)家“天空開(kāi)放”政策。目前，ASEAN已分別通過(guò)了兩個(gè)協(xié)定：《空運(yùn)服務(wù)協(xié)定》（2009）和《關(guān)于航空客運(yùn)服務(wù)充分自由化的多邊協(xié)定》（2010）。每個(gè)協(xié)定都由一系列實(shí)施性的議定書(shū)構(gòu)成，ASEAN正努力使成員國(guó)接受，允許漸進(jìn)自由化。

（三）幾種航權(quán)交換區(qū)域合作模式的對(duì)比評(píng)析

各組織航權(quán)交換區(qū)域合作模式對(duì)比情況表〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕

指定航空公司數(shù)量廢止航空公司指定數(shù)量限制。所有美、歐的航空公司均有權(quán)在美歐間任一航線(xiàn)上運(yùn)營(yíng)。要求成員盡量在雙邊協(xié)定中指定多家航空公司，以增加國(guó)際航線(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)。成員國(guó)可按自身意愿指定一定數(shù)量的航空公司。國(guó)籍條款航空公司在歐盟內(nèi)部的投資限制完全取消。放松航空公司所有權(quán)和控制權(quán)要求，允許外資占美國(guó)的航空公司的股權(quán)最高為49.9%，美國(guó)對(duì)歐盟航空公司投資最高值為25%。要求成員逐步放松對(duì)實(shí)質(zhì)所有權(quán)和有效控制權(quán)的要求，在雙邊協(xié)定中放松航空公司市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。指定航空公司應(yīng)由成員國(guó)或（和）成員國(guó)國(guó)民實(shí)質(zhì)所有或有效控制。

由上表可見(jiàn)，在歐盟內(nèi)兩點(diǎn)間的航權(quán)交換活動(dòng)已不受運(yùn)價(jià)、班次、運(yùn)力的限制，歐盟承運(yùn)人已不再受傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)載運(yùn)權(quán)的限制。歐盟統(tǒng)一的民航管理法律和政策適用于全體成員國(guó)，歐盟內(nèi)部民航運(yùn)輸市場(chǎng)在全球范圍內(nèi)已達(dá)到最高的自由化水平，徹底完成了區(qū)域內(nèi)民航運(yùn)輸服務(wù)貿(mào)易自由化進(jìn)程。歐美間的“天空開(kāi)放”協(xié)定進(jìn)一步擴(kuò)展了“天空開(kāi)放”的內(nèi)涵。亞洲雖然也積極向歐美進(jìn)行借鑒，但相對(duì)來(lái)講仍比較松散，APEC所提出的基本是原則性、指引性和方向性的要求。ASEAN雖然更進(jìn)一步，但由于區(qū)域內(nèi)國(guó)家發(fā)展水平不盡相同，因此盡管較之APEC有著更明確的要求和時(shí)間表安排，并有區(qū)域性多邊協(xié)定的支撐，但漸進(jìn)性和階段化的色彩更濃一些。論其主要原因，ASEAN畢竟只是一個(gè)多邊組織，無(wú)法做到像歐盟或歐盟與美國(guó)那樣基本步調(diào)一致，且內(nèi)部各國(guó)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和航空水平不甚平衡，對(duì)于天空開(kāi)放的認(rèn)知度也不一致。其中一些航空業(yè)發(fā)展較弱的國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)民航利益，并不愿意更多地開(kāi)放本國(guó)航空市場(chǎng)。

在全球化背景下，僅憑個(gè)別國(guó)家或某一地區(qū)的力量已不足以應(yīng)對(duì)和解決全球問(wèn)題，必須通過(guò)國(guó)際社會(huì)的協(xié)調(diào)與合作方能達(dá)成?！?6〕參見(jiàn)俞正梁等：《全球化時(shí)代的國(guó)際關(guān)系》，復(fù)旦大學(xué)出版社2000年版，第7頁(yè)。為了合作共贏，國(guó)家聯(lián)盟或共同體的建立已成為一種重要現(xiàn)象。區(qū)域一體化意味著國(guó)家政策和立法的融合。在這些聯(lián)盟中，或者在這些聯(lián)盟和與之有著相近面積和實(shí)力的國(guó)家間，合作成為一種自然的選擇。民航業(yè)本質(zhì)上是國(guó)際化的，自然需要平等的運(yùn)作環(huán)境和標(biāo)準(zhǔn)化的競(jìng)爭(zhēng)條件，為各國(guó)航空公司提供公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。這種對(duì)于巨大的自由化的空域的需求，更要求國(guó)際合作。在航空自由化、區(qū)域一體化和區(qū)域合作的共同作用下，這些地區(qū)內(nèi)部和地區(qū)與國(guó)家間的航權(quán)交換區(qū)域合作在推動(dòng)航權(quán)交換法律體制發(fā)展中的潛力非常值得關(guān)注、學(xué)習(xí)和研究。

（責(zé)任編輯：盧勤忠）

* 張焱，華東政法大學(xué)博士研究生。