控制論視角下第三方評估機制分析
——基于H市社區(qū)治理評估項目的案例研究

顧江霞

（廣東財經(jīng)大學人文與傳播學院，廣東 廣州，510320）

控制論視角下第三方評估機制分析
——基于H市社區(qū)治理評估項目的案例研究

顧江霞

（廣東財經(jīng)大學人文與傳播學院，廣東 廣州，510320）

在簡要回顧第三方評估相關研究的基礎上，采用單案例研究法，分析及反思第三方評估控制權(quán)在評估各階段各利益相關方的占有和分配情況。在評估初始階段，第三方評估機構(gòu)及被評估單位往往一開始并不明確評估目標，而是在實施過程中，不斷澄清和形成評估目標；在評估指標構(gòu)造上，評估指標體系有相當?shù)恼壑孕院屯讌f(xié)性。在評估實施階段，第三方評估機構(gòu)通過政府購買評估服務的合同獲得對被評估單位的部分控制權(quán)，但這部分控制權(quán)并沒有嚴格監(jiān)管，在評估相關信息公開度和透明度有限的情況下，雙方關系因合作雙方負責人利益追求不同而有所不同。在評估結(jié)果發(fā)布階段，評估結(jié)果控制權(quán)基本掌握在評估委托方及第三方評估機構(gòu)手中。而對于第三方評估機制中評估控制權(quán)的分配正義問題，應促進大眾參與，建立社會服務評估的激勵和約束機制，以防止第三方評估失效。

第三方評估；評估控制權(quán)；評估標準；評估效用

在當前公共服務管理中，政府購買服務被視為一種可能是更經(jīng)濟、更有效率、更能保證服務質(zhì)量的服務供給形式。政府購買社會服務也極大地推動了社會工作職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展。與此同時，社會公眾對政府購買服務的關注度也越來越高。第三方評估也隨之發(fā)展起來。本文采用參與式觀察法，以2012至2016年H市社區(qū)治理項目評估為案例，集中分析政府與第三方評估機構(gòu)在評估控制權(quán)的占有及分配權(quán)的情況，并探討第三方評估的效用。

一、相關研究簡要回顧

當前對于第三方評估機制的研究，大致圍繞政府績效評估、評估技術(shù)與方法應用、社會治理項目制三個方面展開。

(一)社會政策績效評估之公民參與的視角

公共管理學中有大量的關于政府績效評估、政府購買服務的研究，比如從公民參與的角度來分析政府績效評估問題；[1]從治理過程變革的角度分析政府績效評估指標構(gòu)造。[2]社會政策學較多是對評估基本要素(如評估主體、對象、程序或流程、評估結(jié)果使用等)的說明，以及對評估方式的介紹。[3]這些研究較少關注第三方評估過程中公民參與的效能、第三方評估主體的角色定位及規(guī)制等問題。

(二)評估技術(shù)與方法之本土實踐的視角

當前社會服務評估的研究較多談到的是國外及港臺地區(qū)社會服務評估理念、技術(shù)及其應用。比如，彼得?羅希等人系統(tǒng)梳理了項目評估的方法與技術(shù)；[4]陳錦棠等介紹香港社會服務評估與審核的情況；[5]也有學者探討及總結(jié)本土社會服務項目評估實務經(jīng)驗；[6]也有針對民間組織評估的研究。[7]

由此可見，當前在社會服務管理相關理論方面，第三方評估聚焦于對服務質(zhì)量、顧客滿意度技術(shù)層面的探討，比較缺乏對社會服務評估的政治經(jīng)濟學思考。比如，在社會治理過程中，第三方評估所處的本土生態(tài)環(huán)境是如何影響到第三方評估主體的行為、評估主體自身的利益是如何影響評估結(jié)果、評估團隊人際關系構(gòu)成對于評估風格及評估價值的影響、評估程序設計中權(quán)力關系的分析等問題，需要進一步思考。

(三)項目制研究中有關政府治理的視角

當前社會學中有不少關于項目制的研究，比如有學者從“委托—代理”理論出發(fā)，將政府各級部門間的控制權(quán)分為目標設定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)三個維度，認為諸種控制權(quán)在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致不同的政府治理模式，誘發(fā)相應的政府行為，并區(qū)分了委托方的檢查驗收過程和管理方的績效評估過程。[8]周黎安提出“行政發(fā)包制”。[9]有學者分析項目制折射出來的治理邏輯，[10]也有學者認為項目制為核心的國家治理機制形成了中央與地方政府之間的分層治理機制。[11]也有學者分析以地方政府“三社聯(lián)動”案例研究社會管理中項目制運行過程，以及由此帶來的政府行為的變化。[12]

這些研究較多通過項目制來觀察政府治理過程，由此對政府治理邏輯進行分析。第三方評估更多是以國家治理中技術(shù)理性或工具理性形象出現(xiàn)，對于政府通過第三方評估整合新興發(fā)展專業(yè)(比如社會工作專業(yè))力量，以及通過第三方評估來轉(zhuǎn)移社會問責主體方面，有待進一步探討。

二、一個視角：評估控制權(quán)的形成與分配

從上述研究可知，當前學術(shù)界雖然注意到了第三方評估嵌入到政府治理過程的意義，但第三方評估并非研究者的關注焦點，對第三方評估機制也缺乏理論及實務上的系統(tǒng)研究。本部分將第三方評估機制放置在當前政府治理改革的大環(huán)境下，在政府越來越傾向于公共管理事務及公共服務事務“外包”的改革思維下，分析政府與第三方評估主體在評估目標設定權(quán)、檢查驗收權(quán)、激勵分配權(quán)等方面的占有及博弈過程。

(一)當代中國城市治理變化

大衛(wèi)?哈維認為，新自由主義“強調(diào)消費者選擇——不僅選擇特殊產(chǎn)品，而且包括生活方式、表達方式和一系列文化實踐的選擇。新自由主義需要在政治和經(jīng)濟上建構(gòu)一種以市場為基礎的新自由主義大眾文化，滿足分化的消費主義和個人自由至上主義”。[13]44在分析美國紐約城市治理新自由主義轉(zhuǎn)向中，他認為：“市政府越來越像一個企業(yè)而不是社會民主制度甚或管理性實體。在城市間展開對投資資本的競爭，將政府轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^公共和私人合伙進行的城市治理。城市企業(yè)日益在幕后操作，當?shù)刂卫淼拿裰骱痛韮?nèi)容則逐步減少?！盵13]49

在中國城市治理中，政府購買服務越來越常見，從城市公共道路保潔、交通運輸、弱勢社群的福利服務到政策研究等，政府購買服務的范圍和資金量越來越龐大。政府購買服務以及相應的第三方評估，被作為城市治理技術(shù)更新的一部分。那么，隨之而來的問題便出現(xiàn)：政府部門、第三方評估之間的協(xié)商過程如何？政府部門如何控制第三方評估的權(quán)力？第三方評估能否代表公民參與？在政府購買服務中，有無形成新的階層力量？這些變化對城市治理帶來什么影響？

(二)政府與第三方評估主體之間控制權(quán)分配

所謂控制權(quán)，是指考慮到第三方評估主體所處的政治社會環(huán)境，各利益相關方對評估過程和評估結(jié)果的控制權(quán)，包括評估控制權(quán)的形成、占有及分配等。借鑒前述周雪光等人關于控制權(quán)理論的分析，第三方評估機制中控制權(quán)同樣可以分為三個維度，分別是評估目標設定權(quán)(評估初始)、檢查驗收權(quán)(評估實施過程)、激勵分配權(quán)(評估結(jié)果運用)，對應于第三方評估項目發(fā)展階段來說，分別是立項、實施和結(jié)項三個階段。

在政府購買第三方評估服務中，盡管購買方由某一個政府主管部門負責，但是這個政府主管部門通常受制于政府科層官僚管理體系，自身控制權(quán)受到內(nèi)部上下級及平級部門的約束。在政府“外包”服務的過程中，政府主管部門如何控制“外包”服務目標及具體工作內(nèi)容？引入第三方評估機制，其重點是監(jiān)察所購買的服務質(zhì)量還是控制服務發(fā)展方向？也就是說，在政府行政發(fā)包過程中，政府如何規(guī)制第三方評估主體的行為？相應地，政府與第三方評估主體建立什么樣的合作關系？第三方評估主體代表誰的利益？

三、一個案例：一個地方政府社區(qū)治理中第三方評估介入

從2012至2016年，H市民政局持續(xù)開展幸福社區(qū)創(chuàng)建項目，并引入第三方評估機構(gòu)對創(chuàng)建成效進行評估，第三方評估機制逐漸嵌入到社區(qū)治理中。在此案例中，在治理成效評估以項目形式“外包”給第三方評估機構(gòu)的過程中，政府主管部門如何降低因引入第三方評估可能帶來的政府管理風險？如何規(guī)定第三方評估主體及對象的行為？政府如何降低行政管理成本？第三方評估機制成效如何？

(一)評估目標及評估任務設定權(quán)：評估標準是如何形成的

在政府官僚科層制體系下，傳統(tǒng)政府往往通過上級部門考核來給予下級部門壓力的方式推進工作。上級政府主管部門在形式上對評估目標、評估內(nèi)容和評估結(jié)果有完全控制權(quán)，但為了獲得下級部門的配合和相關聯(lián)平級部門的支持，一般會事先了解下級部門的看法，而且在文件正式下發(fā)前征求平級部門的意見。在下級部門推行某一政策或?qū)嵤┥鐣芾眄椖縿?chuàng)新、引入第三方評估后，政府治理成效評估在執(zhí)行主體及評估標準上也發(fā)生了變化。第三方評估機構(gòu)的工作內(nèi)容通常包括對評估事項的評估標準研發(fā)、評估過程實施及總結(jié)報告三部分。

以H市幸福社區(qū)創(chuàng)新評估項目為例，2012年H市民政局主管部門按上級要求推動“幸福社區(qū)”建設，但關于“幸福社區(qū)”建設的目標及其成效并沒有明確內(nèi)容。因此，政府主管部門將“幸福社區(qū)”綜合測評指標體系作為一個課題，委托給第三方評估機構(gòu)開展研究。承擔此課題的是民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會工作服務機構(gòu)，該機構(gòu)成立項目團隊，由高校社會工作專業(yè)教師、社區(qū)實務工作者和行政后勤工作人員組成。項目團隊提交委托方評估工作方案(包括對最終成果的預期名稱及形式、工作團隊組成、調(diào)研方案及工作進度、預算構(gòu)成等內(nèi)容)，獲得委托方同意后，按工作方案開展工作。

1. 評估標準制定過程中政府主管部門、標準研發(fā)團隊和標準適用單位的參與

在評估標準制定過程中，委托方與標準研發(fā)團隊關于評估工作的目標不斷溝通，逐漸達成共識。評估標準同時需要有現(xiàn)實性(即有現(xiàn)實可操作性，能夠“接地氣”)和前瞻性(能夠在現(xiàn)實基礎上推進社區(qū)治理的發(fā)展)。比如在評估指標構(gòu)造上，各級指標之間有邏輯性的同時，還要符合政府主管部門及執(zhí)行部門的思維習慣，要考慮評估標準推行的政治經(jīng)濟環(huán)境。這也使得最終制定出來的評估指標體系有相當?shù)恼壑孕院屯讌f(xié)性。如幸福社區(qū)評估標準的出發(fā)點，要考慮到與社區(qū)關聯(lián)的政府各職能部門在社區(qū)的利益，而不僅僅考慮社區(qū)居民的需要。

在這個過程中，第三方評估機構(gòu)對于政府主管部門授意的理解，很大程度上會影響評估標準的內(nèi)容。雙方的關系表面上是社會服務市場上的“買賣”關系，但卻因為評估標準的技術(shù)難度和工作任務的緊迫度，使雙方關系有所不同，對評估標準內(nèi)容的控制權(quán)有所不同。與此同時，評估標準的適用對象即社區(qū)的意見也會被考慮進來。H市幸福社區(qū)在評估標準的制定過程中，組織街道辦事處書記、社區(qū)居委會、市及區(qū)“兩會”代表、社區(qū)居民代表專場座談會，并開展社區(qū)居民問卷調(diào)查，以了解各方對“幸福社區(qū)”的看法，以此作為幸福社區(qū)評估標準的參考依據(jù)。當然，評估標準要獲得政策效力，同樣要經(jīng)過政策合法化程序，比如要征詢相關部門的意見和政府政策法規(guī)部門的審查。最終，評估標準以政府政策文件的形式發(fā)到政府相關部門。

2. 在不斷修改評估標準及不斷澄清評估目標中各方控制權(quán)的變化

首先，盡管評估標準有一定的前瞻性，但因評估對象及其所處的環(huán)境不斷發(fā)生變化，故評估標準同樣需要“進化”或“升級”，以提高其適用性。以H市為例，幸福社區(qū)評估標準分別在2013年和2014年經(jīng)過了兩次修改。根據(jù)上一年度評估實施過程中了解的社區(qū)情況，在后續(xù)的評估標準調(diào)整時突出評估關鍵指標，比如社區(qū)創(chuàng)建成效指標中突出社區(qū)問題的解決數(shù)量及解決程度。同時，根據(jù)社區(qū)得分均值的變化，調(diào)整達標分值。此外，當前一輪工作結(jié)束后，政府主管部門往往會根據(jù)上級部門的新要求，參照原有評估標準，發(fā)展新的評估標準。比如，在H市社區(qū)建設中，由于上級單位對社區(qū)治理有新的工作要求(如“社區(qū)協(xié)商”“三社聯(lián)動”等)，故在吸收了幸福社區(qū)指標體系和其他社區(qū)服務指標的基礎上，發(fā)展了新的社區(qū)治理指標體系。

其次，在評估目標上，委托方、第三方評估機構(gòu)及被評估單位往往一開始并不明確評估目標，而是在實施過程中不斷澄清和形成。比如，評估開始設定的目標與實際情況不符，或者評估目標因其所處的社會情境發(fā)生了變化，或者委托方對評估目標有了新的認識，等等，這些都會影響到評估目標的設定。這些變化也使得委托方與第三方評估主體的合作關系不限于書面的合同規(guī)定，而是不斷發(fā)展的合作關系。這種不斷變動的合作關系與社會服務的特殊性相關。在前瞻性評估中，盡管評估標準研發(fā)及實施均立足于現(xiàn)實，但卻是面向不確定的未來推動評估事項的發(fā)展；如果出現(xiàn)新的情況，第三方評估需要作出回應。但是，為了清晰各方權(quán)利和義務關系，雙方合作的主要內(nèi)容及合作關系的邊界仍然需要限定。

(二)評估實施期間：第三方評估機構(gòu)的行為選擇與控制權(quán)分配

在選擇評估標準的研發(fā)團隊時，政府主管部門按地方政府采購法規(guī)政策的要求，需要“貨比三家”。但是一旦政府主管部門選定一家第三方機構(gòu)，那么，雙方關系便變成互相依賴關系，甚至互相牽制。在合同簽定階段，雙方權(quán)利義務關系有明文約定。在合同履行階段，雙方是共生關系，需要發(fā)展合同之外的信任關系。事實上，社會服務提供的是無形的服務，因其前期成本(包括經(jīng)濟、時間、與服務對象的關系等成本)較高，實施過程中一般不會輕易更換服務提供者。因此，政府主管部門與第三方機構(gòu)逐步發(fā)展為信任關系，在控制權(quán)分享方面逐步達成共識，為以后的合作打下基礎。

1. 第三方評估實施主體的構(gòu)成

第三方評估機構(gòu)比較常見的有兩類：一類是大學的研究院、研究中心、研究所之類的單位，其自身沒有獨立法人資格，但所依附的大學有獨立法人資格；另一類是民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會工作服務機構(gòu)、研究院之類的單位，其自身具有獨立法人資格。但因?qū)υu委技術(shù)資格和經(jīng)驗的要求，故第三方評估機構(gòu)里的評委專家大多是兼職的。比如H市幸福社區(qū)的評委專家大多來自高校、政協(xié)、社會工作服務機構(gòu)的具有中級以上職稱的人員。這種雇傭關系具有任務性、流動性、短暫性的特點。而且，當前第三方評估信息并不向社會完全公開，故第三方評估評委及評估工作控制權(quán)主要掌握在評委、政府主管部門(委托評估方)和第三方評估機構(gòu)手上。

隨著政府購買社會服務規(guī)模的擴大和速度的加快，社會服務領域出現(xiàn)一批新的社會服務精英階層。比如在社會工作職業(yè)化過程中，持中級證書且擁有經(jīng)驗或在機構(gòu)中擔任決策者或高層管理者的人群逐漸成為社會服務界的精英；同時，高校中社會工作專業(yè)高級職稱的人員，大多可以獲得評委資格。隨著評委或?qū)＜殷w制的發(fā)展，政府吸納了社會服務界新的領導者或新的精英；同時，也有評委專家不斷包裝自己，通過“評委”身份來獲得政府的經(jīng)濟及名聲資源。第三方評估機構(gòu)通常對“評委”進行評估目標及評估方法的培訓，以使評估工作順利進行。

由此可見，“評委”或“專家”的身份是社會建構(gòu)出來、并不斷發(fā)展的，其價值立場、個人追求、評估工作能力等不盡相同。那么，在評估過程中，評委的檢查考核權(quán)是相當有限的，并不一定天然就具有專業(yè)性、獨立性和公正性。比如，政府主管部門通常要求評委未經(jīng)允許不得透露評估的任何內(nèi)容；有的主管部門甚至對評委所做出的評估結(jié)果有一定的傾向性，即所謂“定調(diào)”。但也有評委作風相對公正，從而對檢查考核權(quán)有一定的控制權(quán)。

2. 第三方評估主體與委托方評估實施控制權(quán)的分配

在政府購買服務合同中，存在雙重代理關系，即政府是公眾利益的代理人，政府主管部門負責人是政府利益的代理人。從“委托—代理”理論來看，政府主管部門負責人有雙重利益追求，即對公眾利益和自身利益的追求，其所處的情境即政府科層制。第三方評估機構(gòu)中作為政府代理人的政府主管部門負責人，因各方追求及約束不同，對所在組織行為的影響不同，導致第三方評估機構(gòu)與政府主管部門的關系有所不同，見表1。

表 1 第三方評估機構(gòu)負責人與委托評估的政府主管部門負責人合作關系分類

需要說明的是，上述分類僅是合作關系理想類型的劃分，現(xiàn)實中雙方合作關系是不斷變化的，合作內(nèi)容更為復雜。如果各方負責人更換了或者負責人自己對第三方評估的認識改變了，那么，原有的關系就會發(fā)生變化。不過，在社會服務市場上，政府是最主要也是最慷慨的社會服務“買主”，而第三方評估機構(gòu)卻需要自負盈虧，所以第三方評估機構(gòu)會制造社會服務市場，迎合政府主管部門的意圖。而且，第三方評估的公眾知曉度和評估質(zhì)量通常不對公眾公開，這使得一般公眾甚少了解第三方評估機制。只有在社會民意代表質(zhì)疑之聲出現(xiàn)時，政府才不得不對第三方評估的行為加以規(guī)范，但很少開展對第三方評估機構(gòu)評估質(zhì)量的監(jiān)察。

由此可見，第三方評估機構(gòu)依附于政府主管部門，通過政府購買評估服務的合同獲得對被評估單位的部分控制權(quán)，但這部分控制權(quán)并沒有嚴格監(jiān)管。這樣一來，第三方評估機構(gòu)很容易通過政府主管部門壟斷社會服務評估市場，雙方易形成密謀式合作關系。顯然，這種壟斷式的合作關系很容易造成政府購買第三方評估的成本高企以及社會服務市場封閉式運作的后果。

3. 多家評估機構(gòu)共同參與一個評估項目時評估控制權(quán)的分配

被評估單位過多時，最為常見的做法是將被評估單位分成幾個包組，分別由不同的評估機構(gòu)開展評估。這樣，政府主管部門與不同評估機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、溝通工作必不可少。政府主管部門為了降低行政協(xié)調(diào)工作壓力，讓一間評估機構(gòu)承擔評估任務的同時兼做統(tǒng)籌、督導其他評估機構(gòu)的工作。那么，這間評估機構(gòu)的地位就相當突出。事實上，政府主管部門的工作人員較少，無法應對龐大的行政監(jiān)察工作，往往比較依賴于民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會服務機構(gòu)協(xié)助其工作。所以在政府購買服務的過程中，雙方各有所需，并發(fā)展成為持久合作伙伴的關系。這樣就很有可能出現(xiàn)一種情形，即在政府主管部門的支持下，某間評估機構(gòu)壟斷某一類評估服務市場。

以H市幸福社區(qū)創(chuàng)建評估為例，4年中有3個批次的社區(qū)開展創(chuàng)建工作，除第一批次有20個試點社區(qū)參與評估外，后3個批次的社區(qū)每批次大約有250個社區(qū)參與評估。H市引入了5間第三方評估機構(gòu)開展評估工作，其中有一家是督導和統(tǒng)籌機構(gòu)，其職責除了承擔社區(qū)評估任務外，還要督導其他4間機構(gòu)的評估工作。H市設有幸福社區(qū)創(chuàng)建辦公室，直接由政府主管部門負責。每間機構(gòu)派駐一位聯(lián)絡員在該辦公室工作。在評估實施期間，5間評估機構(gòu)有項目總干事聯(lián)席會議，政府主管部門負責人也會參與其中。不過，在后續(xù)社區(qū)治理評估項目中并沒有出現(xiàn)督導機構(gòu)壟斷社區(qū)治理評估項目的情形。

在5間評估機構(gòu)共同參與一個評估項目時，評估控制權(quán)的分配有所變化。政府主管部門對被評估社區(qū)下達行政命令，有督導職能的第三方評估機構(gòu)在評估工具的設計及應用、評估質(zhì)量等方面對其他評估機構(gòu)有監(jiān)督權(quán)和指導權(quán)，所有參與的第三方評估機構(gòu)均有對被評估社區(qū)的檢查考核權(quán)。由此可見，第三方評估機構(gòu)之間的關系既有競爭性的一面，也有合作性的一面。

(三)政府主管部門及第三方評估機構(gòu)對評估結(jié)果的控制權(quán)

在建立第三方評估機制之初，各方寄希望于第三方評估的獨立性、科學性和專業(yè)性，但現(xiàn)實中第三方評估有其特殊的政治社會環(huán)境，不一定能夠發(fā)揮上述作用。就評估結(jié)果來說，因其直接涉及被評估單位的利益以及政府主管部門的工作成效評價，所以各方對評估結(jié)果極其敏感。如果第三方評估機構(gòu)所呈現(xiàn)的評估結(jié)果沒有達到政府主管部門或被評估單位預期的話，怎么辦？事實上，最終公布的評估結(jié)果是各利益相關方博弈的結(jié)果。

以H市幸福社區(qū)為例，每間評估機構(gòu)都會被分成幾個評估小組同時開展評估。每一批次每一評估小組對被評估社區(qū)的初步評估分數(shù)出來后，評估機構(gòu)開展內(nèi)部討論，結(jié)合評委對社區(qū)的總體評價，區(qū)分創(chuàng)建成效優(yōu)、中、差的社區(qū)，并統(tǒng)一調(diào)整分數(shù)，以協(xié)調(diào)不同評估小組評委打分的松緊度。然后，評估機構(gòu)將評估結(jié)果(評估分數(shù)和評估末期報告)遞交給H市幸福社區(qū)創(chuàng)建辦公室匯總，并交給政府主管部門負責人審核。在這期間，政府主管部門不會對評估分數(shù)做任何修改，但會選擇一些得分較低的社區(qū)或者創(chuàng)建成效特別弱的社區(qū)進行回訪，以核實情況，必要時政府主管部門會與評估機構(gòu)溝通社區(qū)情況。最后，評估結(jié)果以政府公文的形式公布創(chuàng)建社區(qū)是否達標，但并不公布評估分數(shù)。一般來說，新聞媒體主要從宣傳的角度報道社區(qū)創(chuàng)建工作及最終結(jié)果。

由此可見，政府主管部門并不直接干預第三方評估機構(gòu)所做出的評估結(jié)果，但能夠確保評估結(jié)果的發(fā)布渠道，以及通過發(fā)布有限的信息來引導社會輿論影響。也就是說，第三方評估相關信息的透明度和公開度相當有限。盡管社會公眾對評估結(jié)果有質(zhì)疑權(quán)，但由于其可接觸到的信息渠道及可獲得的信息量相當少，很難對評估結(jié)果有異議。這樣看來，評估結(jié)果的控制權(quán)實際上掌握在政府主管部門及第三方評估機構(gòu)手上，盡管第三方評估時需要收集社區(qū)居民對創(chuàng)建社區(qū)的意見，但社區(qū)居民的參與度非常有限。

四、進一步討論：第三方評估效用及評估控制權(quán)的分配正義問題

從第三方評估實踐來看，面對經(jīng)濟形態(tài)和總量的變化，以及群眾多樣化的需求，國家治理和地方治理方式均發(fā)生了變化，政府逐漸走向分權(quán)化治理。在新公共管理主義思維下，不少地方政府希望轉(zhuǎn)變政府角色，由“直接執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，積極發(fā)展與民間組織之間的合作關系，建立“小政府”和“強政府”。在此背景下，通過政府購買社會服務引入的第三方評估機構(gòu)獲得了部分參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)察權(quán)和績效評估權(quán)。但是，第三方評估同樣存在自身利益追求與社會價值追求二重性。第三方評估如果在相對封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部運作，就很容易形成“與當權(quán)者或得利者共謀”或“被俘獲”的局面，從而導致“第三方評估失效”。另一方面，政府引入第三方評估后，政府對政策資源的原有控制權(quán)發(fā)生了變化，不同層級的政府部門在第三方評估中的角色及地位不同，這也影響到第三方評估效用的發(fā)揮。那么，如何看待第三方評估效用問題？在評估控制權(quán)分配過程中，是否存在權(quán)力不平衡甚至權(quán)力壓迫？如何看待評估控制權(quán)分配正義的問題？

(一)城市社區(qū)治理中第三方評估效用探討

以H市幸福社區(qū)創(chuàng)建為例，在不同類型社區(qū)(如開發(fā)商開發(fā)的樓盤小區(qū)、“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)、單位制社區(qū)等)中，社區(qū)治理系統(tǒng)各利益相關方之間的關系不盡相同，這也為第三方評估的產(chǎn)生和發(fā)展提供了社會空間。在不同社區(qū)治理情境下，第三方評估主體介入成效也有所不同。從縱向來看，不同層級(從市、區(qū)到街道)的政府職能部門與第三方評估主體的關系不同，第三方評估的影響力也有所差異。從橫向來看，在不同的社區(qū)治理情境下，評估委托方、評估對象、評估實施者之間的關系不盡相同，這種互動關系同樣影響到第三方評估的效用。表2是第三方評估效用的簡要分類。

表 2 第三方評估效用簡要分類

如果將第三方評估放置在具體的社區(qū)治理情境中，第三方評估效用的發(fā)揮則不盡相同。對于社區(qū)建設評估來說，所謂優(yōu)質(zhì)評估，即“好的”第三方評估能夠增加社區(qū)動力、提高社區(qū)各利益相關方對社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主體的創(chuàng)建動力和資源投放。事實上，在不同的社區(qū)類型中，社區(qū)公共產(chǎn)品供需關系不同，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，社區(qū)公共產(chǎn)品供給主體有所差異，第三方評估所要推動的社區(qū)創(chuàng)建著力點也不同。比如，在開發(fā)商開發(fā)的樓盤中，業(yè)委會、物業(yè)管理公司對社區(qū)公共產(chǎn)品的供給起很重要的作用。如果第三方能夠推動甚至整合業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)居委會的資源，擴大社區(qū)公共產(chǎn)品的供給，那么第三方評估對社區(qū)的促進作用也會比較明顯。再如，因城市擴張而形成的村轉(zhuǎn)居類型的社區(qū)，原村集體經(jīng)濟被剝離出來，成立經(jīng)濟聯(lián)社或村社經(jīng)濟發(fā)展公司，但這些村社經(jīng)濟仍承擔著一些社區(qū)公共產(chǎn)品的供給功能。如果第三方評估能夠推動村社經(jīng)濟團體投入資源到社區(qū)中，那么第三方評估效用也比較突出。

與城市社區(qū)治理中第三方評估效用相關的還有兩個方面：第三方評估主體(包括評估機構(gòu)、評估團隊、評委三個層次)的評估能力以及被評估社區(qū)對第三方評估態(tài)度。表3是兩者之間的交互作用分類表。

表 3 第三方評估主體的評估能力與被評估社區(qū)的態(tài)度對第三方評估效用的影響

從表3可以看出，第三方評估效用高的情形出現(xiàn)在A1和B1，即第三方評估主體評估能力強，被評估社區(qū)認真對待第三方評估。與此相對應的是，第三方評估主體評估能力弱，被評估社區(qū)消極對待第三方評估(A3和B3)，在這種情況下，評估效用幾乎沒有。由此可見，在城市社區(qū)建設評估中，盡管評估控制權(quán)集中在政府主管部門及第三方評估機構(gòu)手中，但影響第三方評估效用的力量卻是分散的、異質(zhì)性的。也就是說，評估控制權(quán)與評估效用出現(xiàn)某種程度上的分離。至于第三方評估對于推動社區(qū)建設所起的作用，有待進一步研究。

(二)評估控制權(quán)分配正義問題的提出

從上文分析來看，對評估控制權(quán)的占有、分配及使用直接影響到第三方評估的效用，而當前評估控制權(quán)是在相對封閉的行政空間內(nèi)部運行的，社會公眾甚少有渠道和足夠的信息來判斷第三方評估效用，也缺乏力量去評論第三方評估。相應地，第三方評估主體被吸納進政府體制內(nèi)部，而難以發(fā)揮“第三方”獨立性的角色。在城市社區(qū)治理成效評估中，評估控制權(quán)很少分配給社區(qū)居民群眾。在此，評估控制權(quán)分配正義的問題就浮現(xiàn)出來。所謂評估控制權(quán)分配正義，即評估控制權(quán)在各利益相關方(政府主管部門、第三方評估、社區(qū)居民等)的均衡分配，各方在評估目標設定、評估過程實施、評估結(jié)果發(fā)布等評估過程中有平等參與的機會和獲得信息的權(quán)利，評估相關政策、內(nèi)容、程序及結(jié)果等信息公開、透明，以此防止特定利益相關方通過壟斷評估控制權(quán)而進行掠奪式資本積累，防止由此帶來的更大的社會治理危機。在當前的第三方評估中，社區(qū)居民參與的力量相對薄弱。為了實現(xiàn)分配正義，需要增強社區(qū)居民的評估控制權(quán)，加強對政府主管部門和第三方評估主體的問責和監(jiān)察。

大衛(wèi)?哈維認為，“屬于一個開放的民主社會，致力于實現(xiàn)社會平等以及經(jīng)濟、政治和文化正義……美國內(nèi)部必須建立一種聯(lián)合，以重新獲得對國家機器的大眾控制，并借此推動深化民主實踐和民主價值，而不是用市場力量的鐵蹄踐踏它們?！盵13]216由此看來，在城市社區(qū)治理甚至國家治理中，政府購買服務催生了社會服務市場，社會服務同樣陷入商品化的過程中，但社會服務有福利性、公共性的特點，其主要是通過服務使用者的代理人(即政府)來完成市場交易的。為了防止市場失靈，需要正視第三方評估機制中評估控制權(quán)的分配正義問題，特別要促進大眾的參與，并建立社會服務評估的激勵和約束機制，以此提高第三方的評估效用。

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(文字編輯：王香麗 責任校對：賈俊蘭)

Analysis on the Third-party Evaluation Mechanism from the Perspective of Control Right Theory: A Case Study of a Community Governance Evaluation Program in H City

GU Jiangxia
(School of Humanities and Communication, Guangdong University of Finance &Economics, Guangzhou, Guangdong, 510320, China)

On the basis of briefly reviewing relevant researches on third-party evaluation, this paper adopts a single case analysis to analyze and reflect on the possession and allocation of the control right of third-party evaluation among stakeholders in different stages of the evaluation. In the beginning stage, the third-party evaluating agency and the evaluated agency usually do not have a clear evaluation goal, which is continually clarified and formulated in the implementing stage. In the fixation of evaluation index, the evaluation index system has some eclecticism and compromise. In the implementation of evaluation, the third-party evaluating agency acquires part of the control right of the evaluated agency through contract of government purchasing evaluation service, but such control right is not strictly supervised. When the opacity and transparency of related evaluation information is limited, their relationship is in discordance because of their different pursuits. In the stage of evaluation result release, control right of the evaluation is basically in the hands of entrusting party and the third-party agency. In the end, it raises the question of distributive justice about control right of evaluation in third-party evaluation mechanism, and suggests it is imperative to promote the public participation and build an incentive and restraint mechanism for the evaluation of social service to prevent the loss of efficacy of third-party evaluation.

the third-party evaluation; control right of evaluation; evaluation standard; evaluation effectiveness

C912

A

1671–623X(2017)03-0039-07

2017-01-01

顧江霞(1976— )，女，漢族，副教授，博士；主要研究方向：社會服務評估，社區(qū)治理與社會政策。

■ 引文格式：顧江霞. 控制論視角下第三方評估機制分析——基于H市社區(qū)治理評估項目的案例研究［J］.社會工作與管理，2017，17(3):39-45.