我國公共文化機構(gòu)社會化管理運營的經(jīng)驗分析

（1.廈門大學(xué)圖書館法學(xué)分館 福建廈門 361005）

摘 要：我國公共文化服務(wù)的社會力量參與呈現(xiàn)多元化趨勢，其中公共文化機構(gòu)的社會化管理運營是政府購買公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容。各地案例的實踐經(jīng)驗表明，開展公共文化機構(gòu)的社會化管理運營，需要明確政府責任，探索有效的方式，制定細致嚴密的外包合約，開展特色和標準化服務(wù)，強化過程管理，進行科學(xué)決策與民主監(jiān)督，注重評估和滿意度，加強對承接主體的培育和規(guī)范。

關(guān)鍵詞：公共文化機構(gòu)；政府購買；社會化管理運營；外包

中圖分類號：G124 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017040

政府購買公共服務(wù)，各國因政策環(huán)境和具體實踐存在差異，其方式和情況也不盡相同，但主要方式包括合同外包、委托管理、特許經(jīng)營、政府資助、憑單制、公私合作、減免稅、使用者付費與志愿服務(wù)等。公共文化服務(wù)作為我國最為主要的公共服務(wù)，近年來也呈現(xiàn)出了社會力量參與的多元化趨勢，其中公共文化機構(gòu)的社會化管理運營是政府購買公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容，各地也積累了一定的管理經(jīng)驗，對這些管理經(jīng)驗的梳理與分析，則無疑具有一定的現(xiàn)實意義。

1 公共文化機構(gòu)的社會化管理運營

目前我國公共文化服務(wù)的社會力量參與也呈現(xiàn)多元化趨勢，路徑逐步清晰，其中包括社會組織參與政府購買服務(wù)、社會組織參與基層社區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)項目、社會力量興辦文化實體、社會力量捐贈贊助公益文化活動、社會力量設(shè)立基金會參與公共文化服務(wù)等[3]。

公共文化機構(gòu)的社會化管理運營是目前公共文化服務(wù)社會化發(fā)展的重要形式，也是政府購買公共文化服務(wù)的重要內(nèi)容。其基本做法是將政府投資興建的各類公共文化服務(wù)機構(gòu)設(shè)施委托于公共文化服務(wù)的托管機構(gòu)，由其代為經(jīng)營和管理，實現(xiàn)公共文化機構(gòu)運營管理的專業(yè)化[4]。這種方式也表現(xiàn)為多種形態(tài)，其中包括服務(wù)外包、委托管理等。

公共文化服務(wù)外包是“參照企業(yè)外包的模式通過簽訂合約將公共文化機構(gòu)全部（或大部分）管理和服務(wù)委托給企業(yè)或團體的一種做法，以實現(xiàn)增加效率、降低成本、提升質(zhì)量的管理目標，是一種新型的管理方式。20 世紀 80 年代中后期，國外許多圖書館已普遍將大量機械性勞務(wù)，諸如清掃、保衛(wèi)、拆包、貼書標、裝訂、上下架等事務(wù)性工作，甚至專業(yè)性工作如分編、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、計算機系統(tǒng)管理和設(shè)備管理維護等交給專業(yè)公司來完成”[5]。這里的“外包”是狹義上的。

委托管理是指“政府將某些公共文化服務(wù)設(shè)施或者公共文化活動以公開招標的形式委托給某些社會力量運營，履行公共文化服務(wù)供給的義務(wù)后，政府則給予免租金、免稅或者補貼等方面的補償”[6]。這里的“委托管理”既包括部分委托的形式，也包括全部委托的形式。

對于圖書館而言，“政府引入市場機制，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價等采購方式，將原由自己提供的公共圖書館運營和管理服務(wù)，交給條件具備的社會組織、事業(yè)單位、企業(yè)或機構(gòu)來完成，并由政府依據(jù)承接者所提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來支付費用”[7]，可以稱之為政府購買公共圖書館管理運營服務(wù)。如無錫新區(qū)圖書館、北京東城區(qū)皮卡書屋和朝陽區(qū)圖書館等社會力量管理運營的圖書館，是目前政府購買公共圖書館管理運營方式的典型案例。

2 促成社會化管理運營的主客觀因素

2.1 建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的路徑要求

建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，要破解“政府失靈”難題，實現(xiàn)提高公共服務(wù)的生產(chǎn)和傳播效率，滿足公民公共文化需求等目標，就需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理方式，建立服務(wù)型政府，由“辦文化”向“管文化”轉(zhuǎn)變，需要借鑒企業(yè)管理方式，引入競爭機制，特別是通過不同契約之間的競爭，提高資源的配置效率，需要創(chuàng)新服務(wù)方式，采取如業(yè)務(wù)外包，項目委托，與非營利組織合作，吸引利益代表參與決策過程等方式，促進社會力量的整合，形成多主體共同參與機制，一定程度上突破自上而下的層級壁壘，促進資源的流通，推動公共文化生產(chǎn)供給體系的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重構(gòu)當代國家公共文化發(fā)展模式，促進社會整體文化福利水平的提高[8]。

2.2 基層新建，運營壓力大

就基層公共文化機構(gòu)開展社會化運營，這一社會力量參與的方式而言，基層公共文化服務(wù)機構(gòu)本身的運營與管理需要社會力量的參與是十分重要的一個原因。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕74號）中提到：基層是公共文化服務(wù)的重點和薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，城市流動人口大幅增加，基層群眾的精神文化需求呈現(xiàn)出多層次、多元化特點，現(xiàn)有的基層文化設(shè)施和服務(wù)已難以滿足廣大人民群眾的實際需要。一是基層特別是農(nóng)村公共文化設(shè)施總量不足、布局不合理。尤其在西部地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)；二是面向基層的優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品供給不足，缺乏內(nèi)容健康向上、形式豐富多彩、群眾喜聞樂見的文化產(chǎn)品，服務(wù)質(zhì)量參差不齊；三是缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，公共文化資源難以有效整合，條塊分割、重復(fù)建設(shè)、多頭管理等問題普遍存在，總量不足與資源浪費問題并存。

近些年，由于我國大力開展公共文化服務(wù)體系建設(shè)和公共文化服務(wù)示范區(qū)的創(chuàng)建，基層公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度加大。按照《國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建標準》的要求，示范區(qū)的公共文化服務(wù)設(shè)施必須達到“全覆蓋”和“均等覆蓋”，不但要建立健全四級公共文化設(shè)施，還必須根據(jù)城市人口數(shù)量和服務(wù)半徑對設(shè)施進行規(guī)劃建設(shè)。在此帶動下，新建的公共文化服務(wù)設(shè)施不但在面積上有所增加，還對服務(wù)供給、資金、人才等方面更加注重。為了更好地滿足基層公共文化服務(wù)機構(gòu)新建之后的運營要求，改善基層公共文化機構(gòu)功能不健全、管理不規(guī)范、服務(wù)效能低等問題，引入社會力量進行管理運營是在借鑒國際發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)之上的有益嘗試。

2.3 看重承接主體的專業(yè)性

在我國，如悠貝親子圖書館、艾迪訊電子科技（無錫）有限公司、上海華愛社區(qū)服務(wù)管理中心等能夠承接政府購買圖書館管理與服務(wù)的機構(gòu)，也和國外的圖書館總體外包服務(wù)提供商一樣，具有其專業(yè)性優(yōu)勢[9]。

這些企業(yè)或社會組織都特色顯著，服務(wù)專業(yè)和人力資源豐富。悠貝親子圖書館是國內(nèi)第一家推廣親子閱讀的專業(yè)機構(gòu)，在全國已經(jīng)發(fā)展至50多家，僅北京就有35家，因此其具有“全國廣設(shè)分支機構(gòu)”的優(yōu)勢，專注于專業(yè)化的親子閱讀指導(dǎo)、推廣經(jīng)驗，網(wǎng)絡(luò)化的小型網(wǎng)點服務(wù)，非常適合為小型社區(qū)圖書館開展親子閱讀指導(dǎo)和開展親子活動，可以起到“以點帶面”的作用，能更好地體現(xiàn)“示范性”[10]。艾迪訊電子科技（無錫）有限公司的母公司是我國臺灣省的艾迪訊科技股份有限公司，是一家在圖書信息領(lǐng)域有著35年經(jīng)營管理經(jīng)驗的“亞洲最大的圖書館系統(tǒng)公司”[11]。因此能夠充分利用自己的技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢開展服務(wù)。這些優(yōu)勢將吸引那些資金充裕，但缺乏技術(shù)、資源及經(jīng)驗的中小型新建圖書館。上海華愛社區(qū)服務(wù)管理中心屬于“民辦非企業(yè)”，是2002年12月在浦東注冊成立的社會組織，其主要專注于社區(qū)服務(wù)設(shè)施及其他事務(wù)的管理[12]。

2.4 增值服務(wù)，提高效能

進入公共文化服務(wù)環(huán)境中的文化產(chǎn)品和服務(wù)，也可以由市場主體承擔，社會化管理運營就是市場化的手段之一，能增強公共文化服務(wù)的發(fā)展動力。在市場經(jīng)濟條件下，公共文化領(lǐng)域應(yīng)用市場機制，或以市場化方式提供公共文化產(chǎn)品是必然選擇，也就必然導(dǎo)致公共文化生產(chǎn)、產(chǎn)品和服務(wù)提供對市場主體、市場經(jīng)營行為、市場消費行為的促進和帶動。因而，公共文化機構(gòu)的社會化管理運營客觀上也存在帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、促進文化消費的內(nèi)在屬性和現(xiàn)實可能。政府在保障基本服務(wù)的情況下，允許有些公共文化機構(gòu)以部分免費和部分公益性收費相結(jié)合的方式向社會提供公共文化服務(wù)，這不但能促進文化藝術(shù)普及，還能夠滿足用戶不同層次的文化需求，提高設(shè)施的利用率，促進文化消費。

3 社會化管理運營的經(jīng)驗總結(jié)

3.1 特色服務(wù)

（1）空間布局。開展社會化管理運營的圖書館，在空間布局和功能分區(qū)上都突破了傳統(tǒng)的藏、借、閱三大區(qū)劃，以流線明晰、靈活隔斷、富于變化的開放空間營造溫馨舒適的閱讀環(huán)境。如無錫新區(qū)圖書館設(shè)有傳統(tǒng)圖書借閱區(qū)、試聽區(qū)、組團式閱讀區(qū)、半敞開式閱讀區(qū)、視障閱覽室等10余個功能區(qū)，能滿足不同讀者的需要。成都武侯區(qū)圖書館則重點打造特色閱讀館，建立“少兒閱覽創(chuàng)作館”、“三國文化館”、“健康生活館”三大特色館區(qū)進行品牌性打造和服務(wù)提升。同時，打造“藝創(chuàng)空間”，提供實體創(chuàng)作展示空間、網(wǎng)絡(luò)平臺交流空間、文創(chuàng)產(chǎn)品跳蚤市場等[13]。

跟傳統(tǒng)的圖書館空間布局相比，社會化管理運營的圖書館更注重空間布局的合理性和舒適性，注重根據(jù)自身條件進行個性化服務(wù)空間打造，空間設(shè)計也更加新穎和人性化。

（2）設(shè)施設(shè)備。開展社會化管理運營的圖書館，注重運用先進的技術(shù)設(shè)施設(shè)備，注重公共文化服務(wù)與科技的融合，滿足不同人群需求，極大提高了公共文化服務(wù)設(shè)施的使用效率、公共文化服務(wù)產(chǎn)品的吸引力、公共文化服務(wù)傳播的速度。如上海靜安區(qū)石門二路社區(qū)文化活動中心配備的科普小屋，由科普百科、小小機床和3D打印機三部分組成[14]。無錫新區(qū)圖書館除了配備圖書除菌機、自助借還書機、24小時自助還書箱、觸摸屏閱報器等設(shè)施提高運行效率外，還在閱讀區(qū)為讀者配備了電子閱讀器，在視聽區(qū)域放置了球形視聽椅，每張視聽椅都配有相應(yīng)的視聽設(shè)備，在視障閱覽室里設(shè)置了弱視擴視儀、盲文點顯器、人聲讀屏電腦，方便視覺有缺陷的讀者學(xué)習知識。此外還設(shè)有手機講話亭，讀者可在亭中自由通話，不會影響他人閱讀。

社會化管理運營的公共文化機構(gòu)，在運營新的技術(shù)設(shè)備上更加積極，也更能根據(jù)承接主體的技術(shù)優(yōu)勢，結(jié)合功能分區(qū)和當?shù)靥厣M行設(shè)備引進和技術(shù)創(chuàng)新。

（3）服務(wù)內(nèi)容。開展社會化管理運營的圖書館，更注重服務(wù)內(nèi)容的豐富和創(chuàng)新，重視用戶的需求和滿意度。如無錫新區(qū)圖書館開展的特色服務(wù)主要包含三個方面：一是社區(qū)服務(wù)。和各街道社區(qū)的文化站、圖書館一起開展公共文化進社區(qū)服務(wù)，為新區(qū)各社區(qū)圖書館統(tǒng)一建設(shè)圖書館自動化系統(tǒng)，并將數(shù)字資源免費推送到社區(qū)內(nèi)；二是企業(yè)服務(wù)。開設(shè)15條高速VPN的專線為區(qū)企業(yè)客戶提供和新區(qū)圖書館內(nèi)一樣的專業(yè)數(shù)字資源服務(wù)；三是基層服務(wù)。新區(qū)在2013年將下轄的6個街道、2個園區(qū)的圖書館全部歸屬到區(qū)圖書館統(tǒng)一管理，建成“1+8”總分館區(qū)域聯(lián)盟管理模式，基層服務(wù)點數(shù)字資源實現(xiàn)全共享，區(qū)域內(nèi)圖書實現(xiàn)通借通還[15]。成都市武侯區(qū)圖書館自2015年5月引入本地文化類社會組織后，除提供基本的借閱圖書外，還注重開展包括三國文化藝術(shù)沙龍、創(chuàng)客文化沙龍、親子美術(shù)手工創(chuàng)作體驗活動、外語沙龍親子活動、繪本故事會、電影課堂、道德講堂、守信講責演講比賽、武侯故事演講比賽等活動，活動形式更加豐富多彩。上海靜安區(qū)石門二路社區(qū)文化活動中心則根據(jù)當?shù)貙嶋H，建立非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護項目《評彈》藝術(shù)展演基地，定期開展演出。浙江嘉興市嘉善縣的魏塘街道文化中心則注重激發(fā)群眾的文化創(chuàng)造熱情，引導(dǎo)群眾通過自我創(chuàng)造、自我表現(xiàn)形成的公共文化服務(wù)、活動和產(chǎn)品。如其每年都會舉辦的“魏塘好聲音”和“魏塘全民排舞賽”以及“你尋我放”讀者趣味活動[16]。東城區(qū)東總布胡同社區(qū)圖書館則攜手悠貝親子圖書館提供專業(yè)的親子閱讀服務(wù)。

綜上，無論從公共文化機構(gòu)還是承接主體的角度來看，公共文化機構(gòu)的社會化管理運營都將其重點放在了突出承接主體的優(yōu)勢和服務(wù)內(nèi)容的特色上。

（4）開放時間。開展社會化管理運營的圖書館，均實現(xiàn)了開放時間的延長。如無錫新區(qū)圖書館全年無休，每周開放78小時，除周一上午閉館修整外，每天9：00-21：00開放[17]。海淀區(qū)圖書館2016年7月開始外包以來也是全年無休，除周二13：00-20：00休館外，每天9：00-20：00開放。浙江嘉興市嘉善縣的魏塘街道文化中心也延長了開放時間，服務(wù)時間是每天9：00-20：30，每周周一休整，全年無其他節(jié)假日，每天開放時間長達11個小時，每周為66個小時。

開放時間的延長，能更好地滿足不同人群的需求，促進更多的用戶利用，改變傳統(tǒng)公共文化機構(gòu)的形象。

3.2 運作模式

（1）政府職責。開展社會化管理運營，一般是政府承擔購買支出，其中可能包括人員工資、物業(yè)管理和水、電、煤、房租等，以及活動費用等。另外，政府的責任主要集中在引導(dǎo)、監(jiān)督、考核、激勵和績效評估上，一般不具體干涉管理運營事務(wù)。

（2）社會機構(gòu)職責。承接主體的基本職責是要全面負責公共文化機構(gòu)的日常運作管理，包括人員管理、環(huán)境秩序管理、安全管理和資產(chǎn)管理等，然后需要完成一定的工作量目標，其中可能包括活動場次、服務(wù)人次、滿意度等指標。

（3）文化消費與激勵機制。政府在保障基本服務(wù)的情況下，允許有些公共文化機構(gòu)以部分免費和部分公益性收費相結(jié)合的方式向社會提供公共文化服務(wù)，承接主體所收費用用于維持機構(gòu)設(shè)施正常運作的必要開支。而政府通過發(fā)放“惠民卡”和對周邊新居民推出半價卡消費等服務(wù)方式，促進文化補貼和消費。最后，政府將根據(jù)合同任務(wù)的完成情況給予承接主體一定的物質(zhì)獎懲。如浙江嘉興市嘉善縣的魏塘街道文化中心，完成《服務(wù)合約》規(guī)定標準的，年終由政府財政獎勵中心負責人1萬元；超過或者不足的，按照2000元/萬人次的標準同比例追加或者扣除。在上海打浦橋社區(qū)文化活動中心，華愛社區(qū)服務(wù)管理中心可以依據(jù)居民的需求引進10%左右的低收費項目，但必須按一定比例發(fā)放照顧困難群體的免費券。在具體操作方式上，一方面，通過不同收費標準來引導(dǎo)不同人群的文化體育消費活動。如健身房白天分段式收費，有效將人群分流；另一方面，對特殊人群實行免費政策。如一些培訓(xùn)類課程對社區(qū)殘疾人免費開放、為社區(qū)低保對象發(fā)放免費文藝演出活動參加券。

3.3 組織決策和監(jiān)督管理

進行社會化管理運營的公共文化機構(gòu)，都采取科學(xué)的管理方式，進行民主決策、動態(tài)監(jiān)督和定期的協(xié)調(diào)管理。

上海靜安區(qū)石門二路社區(qū)文化活動中心，就由街道、愛華、居民代表三方組成文化中心管理委員會，并下設(shè)管委會辦公室。管委會主要負責統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)作協(xié)調(diào)、績效評估。管委會辦公室主要負責制定業(yè)務(wù)管理目標，對文化活動中心進行具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。2010年，引入ISO9001：2008質(zhì)量管理體系，編制了《質(zhì)量手冊》、《程序文件》和各服務(wù)單元的指導(dǎo)文件共計39份，明確了規(guī)范化的服務(wù)要求，策劃了94種服務(wù)過程的記錄表單，使服務(wù)過程能得到有效控制，并具有可追溯性，成為上海市首家通過認證的社區(qū)文化活動中心。

上海市打浦橋街道文化中心同樣建立了管委會，由群眾代表、運營單位和街道三方組成，負責項目審批，確定公共文化服務(wù)的基本方向。同時，還實行“重大事務(wù)民主協(xié)商”的聯(lián)席會議制度。每月召開一次聯(lián)席會議，審定活動安排，聽取各方意見，實時動態(tài)監(jiān)督，每兩周還要召開一次日常工作會，街道辦事處聽取和檢查華愛匯報活動、收費情況與財政執(zhí)行情況。

3.4 評估方式

進行社會化管理運營的公共文化機構(gòu)除了對日常工作開展科學(xué)的決策管理外，還建立了多層次的績效評估方式，將政府評估與第三方評估相結(jié)合，注重服務(wù)質(zhì)量考核和用戶滿意度，將評估結(jié)果與獎懲和合同簽訂掛鉤。如上海市打浦橋街道文化中心的社會化管理運營評估由政府評估和居民評估組成。其政府評估由打浦橋街道辦事處的部門代表、群眾文化團隊聯(lián)合會和人大、政協(xié)多方組成。居民代表評估每年開展2次，由12位居民組成的群眾評議工作組每年通過訪談、問卷的形式對中心的管理、活動、財務(wù)等情況進行評估。評估小組通過走訪街道17個居委會實地了解情況，還通過召開群眾座談會和查看工作資料等方式，對管理效能、活動參與率以及安全機制等評估、打分，街道和管理方收到某些活動項目不受歡迎的評估意見后，會馬上撤銷該項目，并重新設(shè)置新項目。其整體評估結(jié)果直接與承接主體的項目管理費、獎勵費和能否續(xù)簽掛鉤。

無錫新區(qū)圖書館開展服務(wù)質(zhì)量考核和第三方抽查暗訪。新區(qū)成立了由財政、審計、紀委、市文化行政部門組成的考核小組，對得分在80分以下的服務(wù)外包公司將提出整改要求，如整改不力將終止服務(wù)合同。同時，政府聘請了第三方對該館的服務(wù)人群、服務(wù)單位進行抽樣調(diào)查和暗訪，從而避免“一包了之”。

4 結(jié)語

開展公共文化機構(gòu)的社會化管理運營經(jīng)驗在于明確政府責任，探索有效的方式，制定細致嚴密的外包合約，開展特色和標準化服務(wù)，強化過程管理，進行科學(xué)決策與民主監(jiān)督，注重評估和滿意度，最后加強對承接主體的培育和規(guī)范[18]。

公共文化機構(gòu)的社會化管理運營，這種政府購買公共文化服務(wù)和市場化運作相結(jié)合的全新管理模式，通過公開、公平、公正的社會化運作，使政府在購買了優(yōu)秀專業(yè)管理團隊服務(wù)的同時，又很好地規(guī)避了在服務(wù)外包中尋租腐敗的風險，確保了政府購買服務(wù)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)低價，既充分滿足了用戶多元化的文化需求，又帶動了基層文化消費的熱情，實現(xiàn)了政府、公共文化機構(gòu)、承接主體和社會民眾的互利共贏，推動了公共文化事業(yè)的進一步發(fā)展。

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[17] 無錫高新區(qū)（新吳區(qū)）圖書館.開放時間[EB/OL].[2016-10-13].http：//www.wxxqlib.com/opentime.cfm.

[18] 易斌，郭華.政府購買圖書館運營管理服務(wù)的比較研究——以北京市朝外地區(qū)和無錫市無錫新區(qū)為例[J].情報資料工作，2015（2）：73-77.

作者簡介：李劍（1982-），男，廈門大學(xué)圖書館法學(xué)分館館員。