國(guó)家治理：治理理論與馬克思主義國(guó)家理論的結(jié)合

韓婷婷

【摘要】當(dāng)代治理理論是馬克思國(guó)家理論的繼承和發(fā)展。馬克思和恩格斯認(rèn)為國(guó)家的本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治的工具，其職能包括政治統(tǒng)治和社會(huì)管理，而政治統(tǒng)治必須建立在社會(huì)管理的基礎(chǔ)之上。當(dāng)代治理理論在堅(jiān)持馬克思主義國(guó)家理論的基礎(chǔ)上，吸收了治理的理念，形成了“國(guó)家治理”的概念。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)治 治理 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】A811 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2017）16-0007-02

一、馬克思主義國(guó)家理論

馬克思話語中的國(guó)家是指國(guó)家的公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)與附屬的暴力機(jī)器，是一種社會(huì)的強(qiáng)制力對(duì)全社會(huì)具有強(qiáng)制管理的組織體系，是一個(gè)社會(huì)當(dāng)中的公共權(quán)力系統(tǒng)。從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系原理上理解，就是國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì)之中，但是又終將回歸到社會(huì)中去。市民社會(huì)決定國(guó)家，所以在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，國(guó)家始終處于次要地位，社會(huì)才是處于第一位的因素。

（一）國(guó)家的起源問題。

馬克思和恩格斯認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)。國(guó)家本身是社會(huì)內(nèi)部發(fā)育和發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)內(nèi)部矛盾對(duì)立的產(chǎn)物。國(guó)家現(xiàn)象是一種內(nèi)生的現(xiàn)象，而且是社會(huì)發(fā)育到一定階段的產(chǎn)物。原因是社會(huì)運(yùn)動(dòng)的必然性，隨著生產(chǎn)工具的改進(jìn)，社會(huì)開始出現(xiàn)分工，人們產(chǎn)生了私有觀念，將剩余產(chǎn)品用于生產(chǎn)要素，導(dǎo)致了私有制的產(chǎn)生，使社會(huì)當(dāng)中出現(xiàn)了以法權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的群體性的差別——階級(jí)差別。階級(jí)差別的出現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展導(dǎo)致階級(jí)之間的矛盾性與沖突性，表現(xiàn)為階級(jí)斗爭(zhēng)，即社會(huì)分裂。社會(huì)分裂導(dǎo)致群體差異的加大，階級(jí)斗爭(zhēng)的激化。當(dāng)階級(jí)、矛盾以及由此引發(fā)的階級(jí)斗爭(zhēng)持續(xù)引發(fā)的時(shí)候，社會(huì)本身無法組合和運(yùn)轉(zhuǎn)。而要使得斗爭(zhēng)本身不至于發(fā)生爆炸性的分裂，使得社會(huì)本身能夠得到繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，就必然要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)機(jī)制，創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)。這種系統(tǒng)就是國(guó)家的公共權(quán)力系統(tǒng)，國(guó)家的權(quán)威組織與強(qiáng)制系統(tǒng)。

（二）國(guó)家職能：政治統(tǒng)治與社會(huì)管理

國(guó)家權(quán)威作為一種機(jī)制其職能主要有兩方面：

一方面是政治統(tǒng)治的職能，即對(duì)社會(huì)成員強(qiáng)制性的約束，對(duì)社會(huì)的秩序進(jìn)行維護(hù)，對(duì)法律規(guī)范制度規(guī)范進(jìn)行保障； 另一方面是社會(huì)管理的職能，有時(shí)也稱為社會(huì)服務(wù)職能。

統(tǒng)治對(duì)應(yīng)的是專政，而管理對(duì)應(yīng)的是民主。國(guó)家的職能有其復(fù)雜性和多樣性，國(guó)家的統(tǒng)治和服務(wù)職能的權(quán)重很難確定。當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，政府的服務(wù)職能較突出；經(jīng)濟(jì)狀況較差時(shí)社會(huì)矛盾加劇，國(guó)家的統(tǒng)治職能加強(qiáng)。

從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系原理上理解，就是國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì)之中，但是又終將回歸到社會(huì)中去。市民社會(huì)決定國(guó)家，所以在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系中，國(guó)家始終處于次要地位，社會(huì)才是處于第一位的因素。國(guó)家是人們不得不要的一種累贅。國(guó)家和社會(huì)之間是委托代理關(guān)系。

（三）國(guó)家與民主的關(guān)系

馬克思學(xué)說中，民主和國(guó)家聯(lián)系在一起。民主是一種國(guó)家制度形態(tài)。國(guó)家只能保證形式上的權(quán)利平等和過程中的權(quán)利平等，不能保證出身的平等。傳統(tǒng)社會(huì)中人們對(duì)政治權(quán)利具有人身依附關(guān)系，國(guó)家的政治民主將其剝離開來，有了選舉權(quán)被選舉權(quán)等等。然而，國(guó)家只能解決政治民主（政治權(quán)利的平等）問題，解決不了經(jīng)濟(jì)民主（選票不能代替鈔票）問題。民不是選對(duì)機(jī)制，而是低成本的糾錯(cuò)機(jī)制。民主并不代表平等，而是能否用低廉的成本糾正政治錯(cuò)誤。民主需要公共理性和民意代表相結(jié)合。

二、當(dāng)代治理理論

20世紀(jì)80年代后，治理理論逐漸興起，并在公共管理、政治學(xué)等領(lǐng)域產(chǎn)生了非凡的影響力，90年代，該理論逐步傳入中國(guó)，并引發(fā)熱議?？梢哉f，治理理論在引入之初，便在承載巨大的期望同時(shí)又飽受質(zhì)疑。該理論與馬克思主義的國(guó)家理論是否相沖突或者有背離？治理理論能否及如何能指導(dǎo)中國(guó)的政治和行政體制改革？這些問題成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

黨的十八大首次使用了“國(guó)家治理”的概念，提出要“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)?！皣?guó)家治理”和“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，是馬克思主義國(guó)家理論與治理理論相結(jié)合的重要成果。

（一）“治理”的概念

英語中的“governance”，原意為控制、操縱，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，與統(tǒng)治（government）交叉使用，但20世紀(jì)90年代，后工業(yè)社會(huì)來臨、福利國(guó)家管理危機(jī)、市場(chǎng)和等級(jí)制的調(diào)節(jié)機(jī)制失靈、全球化、現(xiàn)代科學(xué)革命等多重因素沖擊促使西方進(jìn)入了新的治理時(shí)代，governance被賦予新的含義。

西方的治理理論的發(fā)展逐漸引起了國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的重視和興趣，俞可平最先將“governance”譯為“治理”。在其后續(xù)的研究中，俞可平將治理定義為：“在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要；治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵1]對(duì)新的governance的引介，使得漢語中的“治理”含義也發(fā)生了變化。

（二）“治理”與“統(tǒng)治”的區(qū)別

在對(duì)新“治理”概念進(jìn)行引介時(shí)，俞可平提出區(qū)分治理和統(tǒng)治是正確理解治理的前提，這兩者的區(qū)別突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是主體不同，國(guó)家是“統(tǒng)治”唯一的也是當(dāng)然的主體，是公共權(quán)力的壟斷者，但“治理”卻強(qiáng)調(diào)主體的多元化，社會(huì)互動(dòng)各方可以成為治理的主體，成為公共權(quán)力的共享者；二是權(quán)力運(yùn)行向度的不同，統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的是強(qiáng)制與服從，故而權(quán)力自上而下行使，而“治理”強(qiáng)調(diào)的是協(xié)商與合作，所以權(quán)力運(yùn)行是一個(gè)雙向互動(dòng)過程。對(duì)治理概念的這一解讀，成為此后治理理論國(guó)內(nèi)研究的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

（三）治理理論的四個(gè)基本觀點(diǎn)

新“治理”概念的傳入雖然賦予了“治理”不同的含義，使之與統(tǒng)治有了明顯的區(qū)別，但這個(gè)概念本身依然是寬泛而模糊的，故此在之后的討論中，學(xué)者們對(duì)治理理論的具體內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步的探討和界定。概括而言，國(guó)內(nèi)的研究普遍認(rèn)為，治理理論主要包括以下幾方面的觀點(diǎn)：

1.強(qiáng)調(diào)多元力量的地位和作用

正如前文所述，多元化主體是治理與統(tǒng)治的根本區(qū)別，治理理論認(rèn)為，國(guó)家、公共部門、企業(yè)、第三部門或非國(guó)家組織以及社會(huì)志愿者都可以成為公共事務(wù)、問題等治理的主體，并且各主體之間存在著權(quán)力依賴，能夠通過各種形式的分權(quán)與合作，將各自的優(yōu)勢(shì)結(jié)合，從而完成對(duì)于公共事務(wù)、問題等的良好治理，實(shí)現(xiàn)行政過程中的民主決策，也因此，在一些研究中，治理理論也被稱作“多中心治理”。

2.對(duì)國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系重新定位

對(duì)于國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)三者的關(guān)系，傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)國(guó)家作為公共管理的唯一主體的合法性和優(yōu)越性，“國(guó)家主導(dǎo)”在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)被作為國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的最佳模式，但隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨，作為傳統(tǒng)公共行政基礎(chǔ)的官僚制因其行政效率低下、體制僵化、民主缺乏等弊端飽受抨擊，提出的私有化、以績(jī)效、市場(chǎng)為導(dǎo)向重塑國(guó)家等一系列主張的新公共管理運(yùn)動(dòng)和將目光轉(zhuǎn)向“第三部門”的社會(huì)自治模式一度盛行，遺憾的是，新公共行政所提倡的“市場(chǎng)”中心使模式很快便暴露出社會(huì)管理“碎片化”、行政人員責(zé)任意識(shí)減弱等問題，而“第三部門”因其力量不足、管理缺陷等困境難以發(fā)揮理想效果。治理理論則是在對(duì)上述理論反思基礎(chǔ)上，試圖對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的三重力量進(jìn)行整合，以期在網(wǎng)絡(luò)框架中實(shí)現(xiàn)三者的合作，因此也可以說，治理理論是對(duì)國(guó)家失靈、市場(chǎng)失靈的反思和替代，也是對(duì)社會(huì)自治的延伸與優(yōu)化。

3.強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的多樣化

不同于傳統(tǒng)行政的善政目標(biāo)，治理所追求的是能夠?qū)崿F(xiàn)善治。善治實(shí)際上包含了多重關(guān)懷，其基本構(gòu)成要素包括：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等。[2]當(dāng)然，這些要素在現(xiàn)實(shí)的治理過程中可能存在沖突，因此，治理理論也強(qiáng)調(diào)治理目標(biāo)的多元一體，即不能以一個(gè)目標(biāo)否定另一個(gè)目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況和現(xiàn)實(shí)需要設(shè)定核心價(jià)值和目標(biāo)的主從順序，并根據(jù)實(shí)際條件的不同變化，對(duì)這些價(jià)值進(jìn)行協(xié)調(diào)。

4.倡導(dǎo)治理手段的多樣化

治理手段的多樣化即是指擺脫對(duì)于公共權(quán)威和強(qiáng)制力的依賴，通過民主協(xié)商、合作互助等方式實(shí)現(xiàn)公共治理。在這方面，關(guān)于“整體性治理”和“網(wǎng)絡(luò)化治理”的研究很有代表性?！罢w性治理”從國(guó)家內(nèi)部著眼，考察在公共治理過程中國(guó)家作為治理主體之一，如何綜合運(yùn)用預(yù)算、管理和信息科技以及契約、財(cái)政、法律等多種治理工具；“網(wǎng)絡(luò)化治理”從整個(gè)社會(huì)著眼，討論治理的多元主體怎樣通過談判、協(xié)商、結(jié)盟等方式結(jié)成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化治理合力。

總之，從內(nèi)容層面來理解，公共管理領(lǐng)域所言治理理論，其本質(zhì)可以看做：“一定范圍內(nèi)的多元主體基于多元目標(biāo)，運(yùn)用多樣化手段對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)同管理的過程和活動(dòng)?！盵3]

三、參與治理：治理理論對(duì)馬克思國(guó)家理論的繼承

本文認(rèn)為，治理理論國(guó)內(nèi)研究中，可以依據(jù)國(guó)家在治理中地位的不同，將其分為參與治理和共同治理兩類。而參與治理的途徑更加符合中國(guó)的國(guó)情，并且對(duì)馬克思主義國(guó)家理論進(jìn)行了繼承。

參與治理的途徑強(qiáng)調(diào)在實(shí)際治理過程中，各治理主體的地位并不是完全平等的，國(guó)家在多元主體中最為重要，有著和其他主體不同的地位和權(quán)力。這與我國(guó)長(zhǎng)期以來的國(guó)情相符，也是對(duì)“元治理”的認(rèn)同。

1.考慮中國(guó)的國(guó)情實(shí)際

治理理論提出及其在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的興盛有著深刻的歷史條件和廣闊的時(shí)代背景，這些條件和背景與當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)并不完全匹配，所以國(guó)內(nèi)治理理論的研究需要進(jìn)行本土化的改造。鑒于中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，長(zhǎng)期以來形成的一元化政治結(jié)構(gòu)并未徹底改變，官僚制依然是占主導(dǎo)的行政模式，所以弱化國(guó)家（政府）的做法并不可行，而黨的組織擁有最高的政治權(quán)威，又蘊(yùn)含巨大的能量，其在治理中的作用也不可忽視。因此，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型為平臺(tái)，以民主法制建設(shè)為核心，在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變國(guó)家職能，培育公民社會(huì)，最終建設(shè)成具有中國(guó)特色的國(guó)家治理模式。

2.對(duì)“元治理”理論的認(rèn)同

“元治理”是作為“治理的治理”，即是對(duì)治理過程的統(tǒng)籌?！霸卫怼崩碚撜J(rèn)為由于存在治理失敗的可能性，為最大程度地降低失敗風(fēng)險(xiǎn)，并增強(qiáng)各方力量的合力，就需要“元治理者”對(duì)多元治理力量或機(jī)制做出宏觀安排和協(xié)調(diào)。由于“國(guó)家（政府）本身是社會(huì)的一部分，又常常承擔(dān)著保證社會(huì)機(jī)構(gòu)制定完整和社會(huì)凝聚力的責(zé)任”[4]，故應(yīng)作為元治理者，平衡各種力量，統(tǒng)籌各層次的治理，并根據(jù)情況對(duì)治理機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)程度的調(diào)整。對(duì)于“元治理”理論的認(rèn)同使得參與治理途徑的研究倡導(dǎo)在基礎(chǔ)性工作中，仍然應(yīng)由國(guó)家作為最重要的行為主體，承擔(dān)建立、指導(dǎo)其他治理主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任。

四、國(guó)家治理：治理理論與馬克思國(guó)家理論的結(jié)合

治理理論雖然有對(duì)馬克思國(guó)家理論的繼承部分，但其仍然存在內(nèi)在的缺陷和輪靜，主要表現(xiàn)為：同國(guó)家和市場(chǎng)可能會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況一樣，治理理論也存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)。治理理論試圖通過在合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)整合國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)的力量，發(fā)揮三者的比較優(yōu)勢(shì)，互相彌補(bǔ)局限，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的良好治理，但治理網(wǎng)絡(luò)權(quán)力依賴的背后，是責(zé)任界限的模糊，可能造成三者優(yōu)勢(shì)難以共存，甚至三者劣勢(shì)相互疊加的局面。

此外，新的“治理”在其提出之初，就隱含了意識(shí)形態(tài)的色彩，并且這種意識(shí)形態(tài)與很多發(fā)展中國(guó)家本身的政治生態(tài)和文化傳統(tǒng)是不相符的。對(duì)于治理理論的盲目應(yīng)用很容易對(duì)主權(quán)國(guó)家的自主、自治造成損害。此外，另一種極端的傾向也值得戒備：在一些研究中，“治理”被作為一種聽上去更為溫和、民主的詞匯，掩蓋與其本身完全相反另一種意識(shí)形態(tài)。這種對(duì)治理理論的刻意地曲解應(yīng)用，則會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重的侵害。

“‘治理離不開兩個(gè)前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系，二是民主、協(xié)作、妥協(xié)的精神” [5]。當(dāng)下的中國(guó)，在這兩方面的條件顯然都有欠缺，與治理理論的要求還存在很大的差距?；诖?，對(duì)治理理論在中國(guó)應(yīng)用存疑的學(xué)者認(rèn)為：“在中國(guó)現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對(duì)國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的過分呼喚，會(huì)使中國(guó)重新掉入政治浪漫主義的陷阱”[6]。因此，將治理理論與馬克思主義國(guó)家理論相結(jié)合進(jìn)行“國(guó)家治理”才是合理的治理之道。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出并不違背馬克思主義的國(guó)家學(xué)說。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家最終將走向消亡，在走向消亡的過程中國(guó)家的政治統(tǒng)治職能將逐步萎縮、社會(huì)職能將不斷擴(kuò)大。馬克思高度贊揚(yáng)了巴黎公社這一組織形式，認(rèn)為“公社是社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的充滿生氣的力量；這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會(huì)力量（即被人民群眾的壓迫者所篡奪的力量）（原為人民群眾自己的力量，但被組織起來反對(duì)和打擊他們）”也就是說，公社要把阻礙社會(huì)自由發(fā)展的國(guó)家歸還給社會(huì)有機(jī)體，這意味著社會(huì)和勞動(dòng)的解放，其本質(zhì)是“社會(huì)共和國(guó)”。“社會(huì)共和國(guó)”就是作為社會(huì)的真正代表，由人民直接管理國(guó)家，建立“自由人的聯(lián)合體”。[7]

可見，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，與馬克思主義關(guān)于“社會(huì)共和國(guó)”的思想是一脈相承的。將當(dāng)代治理理論與馬克思主義國(guó)家理論相結(jié)合，形成的國(guó)家治理理論具有較強(qiáng)的生命力。

參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平：《引論：治理和善治》，載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年第1版第5頁(yè)

[2]參見俞可平：《引論：治理和善治》，載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年第1版第5頁(yè)。第9頁(yè)

[3]麻寶斌等著：《公共治理理論與實(shí)踐》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年第1版第9頁(yè)

[4]杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》， 載俞可平主編《治理與善治》[M]，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年第1版第81頁(yè)

[5]臧志軍：《“治理”：烏托邦還是現(xiàn)實(shí)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2013年第3期

[6]劉建軍：《治理緩行：跳出國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的陷阱》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2008年第3期

[7]方濤：《從“國(guó)家統(tǒng)治”到“國(guó)家治理”——馬克思主義國(guó)家學(xué)說中國(guó)話的歷史進(jìn)程》，載《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第4期