礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)研究

余淑均，段亞敏

(1.武漢科技大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢，430081；2.河北地質(zhì)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊，050031)

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礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)研究

余淑均1，段亞敏2

(1.武漢科技大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢，430081；2.河北地質(zhì)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊，050031)

本文采用定量分析方法，通過(guò)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查政策、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策、礦業(yè)境外投資政策、礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策的宏觀調(diào)控效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)比較綜合評(píng)價(jià)值得出不同類(lèi)型的礦產(chǎn)資源政策在實(shí)施效果方面出現(xiàn)的差異以及效果發(fā)揮時(shí)滯，進(jìn)而提出針對(duì)性建議以完善礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策的制定。

礦產(chǎn)資源政策；宏觀調(diào)控；政策效果；效果評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

隨著人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，對(duì)于有限、稀缺的礦產(chǎn)資源，人們的需求卻是無(wú)限的，因此需要制定礦產(chǎn)資源方面的法律法規(guī)及政策，以規(guī)范資源勘查與開(kāi)采，促進(jìn)資源的合理配置和有效利用。礦產(chǎn)資源政策涉及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，如礦產(chǎn)勘查、開(kāi)發(fā)、加工、消費(fèi)、回收等過(guò)程，所以我國(guó)的礦產(chǎn)資源政策既包括礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)、保護(hù)和可持續(xù)利用政策，也包括礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策以及境外投資政策等。

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果是宏觀調(diào)控政策體系的完備性、政策實(shí)施的效率、政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、公眾滿(mǎn)意度等的綜合反映，對(duì)其進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)具有重要意義。石吉金等[1]采用組合算法和組合評(píng)估模型，從“量”上對(duì)“整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序”的相關(guān)政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；譚文兵[2]設(shè)計(jì)了礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用于對(duì)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)、全面的評(píng)價(jià)；梁丹妮等[3]對(duì)我國(guó)礦業(yè)秩序整頓政策實(shí)施效果進(jìn)行了評(píng)估, 認(rèn)為礦業(yè)秩序整頓的長(zhǎng)效機(jī)制已建立并發(fā)揮作用；賀冰清[4]從礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、供應(yīng)、稅費(fèi)、調(diào)查評(píng)價(jià)等方面探討了礦產(chǎn)資源政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的手段和方式；于振英等[5]使用脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解法實(shí)證分析了我國(guó)礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控的外部時(shí)滯；吳文盛等[6]從供給側(cè)角度出發(fā)建立了礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系。

本文擬采用定量分析方法，通過(guò)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)和利用等相關(guān)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析不同類(lèi)型的政策在國(guó)家宏觀調(diào)控中的效果差異以及效果發(fā)揮時(shí)滯，以期為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建與完善提供參考。

1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的目標(biāo)、特點(diǎn)以及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則，將資源、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等要素有機(jī)地結(jié)合在一起，構(gòu)建“總體層-要素層-指標(biāo)層”3個(gè)層次的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

2 評(píng)價(jià)方法與模型

本文采用定量方法進(jìn)行礦產(chǎn)資源政策效果評(píng)價(jià)：在所建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，首先構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，并對(duì)政策效果逐一進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，然后針對(duì)每項(xiàng)政策從效果發(fā)揮時(shí)滯、政策配套性和調(diào)控激勵(lì)機(jī)制等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析不同政策在宏觀調(diào)控方面的效果差異，最后根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出針對(duì)性建議。

參照文獻(xiàn)[1]的研究成果構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，具體步驟如下：

表1 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(1)采用客觀賦權(quán)法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中某項(xiàng)政策的各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。

①計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，以反映其絕對(duì)變異程度，計(jì)算公式為：

(1)

②計(jì)算各個(gè)指標(biāo)的變異系數(shù)ci，以反映其相對(duì)變異程度，計(jì)算公式為：

(2)

③對(duì)各個(gè)指標(biāo)的變異系數(shù)進(jìn)行歸一化處理，得到各指標(biāo)的權(quán)數(shù)ωi，計(jì)算公式為：

(3)

式中：m為評(píng)價(jià)某項(xiàng)政策效果的指標(biāo)數(shù)量。

(2)指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理。

借鑒文獻(xiàn)[1]的分析方法并綜合相關(guān)研究成果，本文采用指數(shù)增量法進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，將各評(píng)價(jià)指標(biāo)期初和期終的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為各時(shí)期各個(gè)指標(biāo)績(jī)效的增量值。具體方法是：對(duì)于正向指標(biāo)，增量值=[(指標(biāo)期終值-指標(biāo)期初值)/指標(biāo)期初值]×100；對(duì)于逆向指標(biāo)(本文中的逆向指標(biāo)為“礦業(yè)違法案件發(fā)生率”)，增量值=[(指標(biāo)期初值-指標(biāo)期終值)/指標(biāo)期初值]×100。指標(biāo)期初值是以各個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)采集的最早年份作為基年。

(3)政策效果綜合評(píng)價(jià)。

在確定了指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值的基礎(chǔ)上，采用綜合指數(shù)法對(duì)各項(xiàng)政策效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。某個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值Vi的計(jì)算公式為：

Vi=ωi·Ri(x)

(4)

式中：Ri(x)為某個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值(即增量值)。某項(xiàng)政策的綜合評(píng)價(jià)值V的計(jì)算公式為：

(5)

3 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源說(shuō)明

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策實(shí)施的效果反映在指標(biāo)值的變化上，為了對(duì)其進(jìn)行客觀、綜合的評(píng)價(jià)，需要對(duì)某項(xiàng)調(diào)控政策實(shí)施前、后兩個(gè)不同時(shí)段的相關(guān)指標(biāo)評(píng)價(jià)值進(jìn)行對(duì)比分析。由于近年來(lái)礦產(chǎn)資源政策出臺(tái)比較密集，所以采集的各項(xiàng)指標(biāo)值包括2001—2013年的全部數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2014年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》、《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)礦業(yè)年鑒》?！靶略霾槊鞯V產(chǎn)資源儲(chǔ)量”考慮到所掌握的各年度數(shù)據(jù)資料的統(tǒng)一性，統(tǒng)計(jì)對(duì)象為煤炭、石油和鐵礦石，統(tǒng)計(jì)數(shù)量為“基礎(chǔ)儲(chǔ)量+資源量”；“礦產(chǎn)資源開(kāi)采總量”的統(tǒng)計(jì)對(duì)象為固體和液體礦產(chǎn)；“礦產(chǎn)資源開(kāi)采結(jié)構(gòu)”用大中型礦山在礦山總數(shù)中所占比重來(lái)表征；“礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入”包括中央和地方財(cái)政投入；“礦產(chǎn)資源消費(fèi)對(duì)外依存度”以鐵礦石為例；“礦產(chǎn)資源供應(yīng)對(duì)需求的保障指數(shù)”用主要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)與消費(fèi)比來(lái)表征，統(tǒng)計(jì)對(duì)象為煤炭和石油；“礦產(chǎn)資源進(jìn)口來(lái)源集中度”統(tǒng)計(jì)對(duì)象為鐵礦砂及精礦從澳大利亞進(jìn)口的比重；“礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額”、“礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入”和“礦業(yè)總產(chǎn)值”按照當(dāng)年的價(jià)格計(jì)算；“礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)”統(tǒng)計(jì)對(duì)象為地方分成所得部分；“地質(zhì)勘查業(yè)對(duì)外投資凈額”根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，其數(shù)據(jù)中包括“科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)”對(duì)外直接投資額。

3.2 礦產(chǎn)資源勘查政策效果評(píng)價(jià)

礦產(chǎn)資源勘查政策的各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)價(jià)值及綜合評(píng)價(jià)值見(jiàn)表2。根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查政策實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)：

表2 礦產(chǎn)資源勘查政策效果評(píng)價(jià)值

(1)礦產(chǎn)資源勘查政策效果明顯，政策配套性逐步加強(qiáng)。2002—2013年，礦產(chǎn)資源勘查政策效果的綜合評(píng)價(jià)值在波動(dòng)中呈現(xiàn)出上升的總趨勢(shì)，表明我國(guó)頒布的礦產(chǎn)資源勘查政策收到了良好的效果。從各個(gè)指標(biāo)的評(píng)估結(jié)果可以看出，這些年我國(guó)礦產(chǎn)資源的供給能力得到提升。資源的持續(xù)供應(yīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，但是需要在繼續(xù)加大找礦投入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)找礦重大突破并實(shí)施礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備。

(2)礦產(chǎn)資源勘查政策還可進(jìn)一步完善。雖然2013年的綜合評(píng)價(jià)值達(dá)到最大，但通過(guò)各個(gè)指標(biāo)值的具體變化可以看出，礦產(chǎn)資源勘查許可證發(fā)放數(shù)量較前幾年在平穩(wěn)中略有下降，而地質(zhì)勘查投入的增長(zhǎng)勢(shì)頭也已放緩，另外，地質(zhì)勘查行業(yè)從業(yè)人員報(bào)酬成為對(duì)礦產(chǎn)資源勘查政策綜合評(píng)價(jià)值影響較強(qiáng)的指標(biāo)，在未來(lái)相關(guān)政策的制定和實(shí)施中這些都應(yīng)給予充分關(guān)注。

(3)礦產(chǎn)資源勘查政策宏觀調(diào)控存在時(shí)滯。2003年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)的礦產(chǎn)資源政策》白皮書(shū)，并且國(guó)土資源部出臺(tái)《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌管理辦法(試行)》，直到2005年，礦產(chǎn)資源勘查政策的所有指標(biāo)評(píng)價(jià)值及綜合評(píng)價(jià)值才大幅度提升，地質(zhì)勘查行業(yè)年末技術(shù)人員評(píng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正，新增查明礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)價(jià)值更是由2003年的90.8887飆升至2005年的604.4060。這表明，礦產(chǎn)資源勘查政策宏觀調(diào)控存在時(shí)滯，往往很難起到立竿見(jiàn)影的效果，在今后制定相關(guān)政策時(shí)要充分考慮到時(shí)滯性的影響。

3.3 礦業(yè)境外投資政策效果評(píng)價(jià)

礦業(yè)境外投資政策效果評(píng)價(jià)值見(jiàn)表3。根據(jù)表3中的數(shù)據(jù)可以看出：

(1)礦業(yè)境外投資政策有一定效果但政策配套性還需加強(qiáng)。從評(píng)估結(jié)果可知，我國(guó)對(duì)境外礦產(chǎn)資源的勘查和開(kāi)發(fā)利用起步比較晚，初期進(jìn)展緩慢且不穩(wěn)定。2005—2008年，綜合評(píng)價(jià)值先增后降，且變化較平緩；2009—2011年，綜合評(píng)價(jià)值基本穩(wěn)定在一個(gè)相對(duì)較高的水平；從2012年開(kāi)始，綜合評(píng)價(jià)值快速增長(zhǎng)。但是，從各項(xiàng)境外投資政策評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)看，其評(píng)價(jià)值均呈現(xiàn)出波動(dòng)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，其中，礦產(chǎn)資源消費(fèi)對(duì)外依存度在2009年達(dá)到最高值后連續(xù)兩年下降，從2012年開(kāi)始出現(xiàn)反彈；地質(zhì)勘查業(yè)對(duì)外投資凈額在2011年下降后呈現(xiàn)上升走勢(shì)；采礦業(yè)對(duì)外直接投資凈額的波動(dòng)幅度更大。這些指標(biāo)評(píng)價(jià)值的波動(dòng)性反映出礦業(yè)境外投資政策效果的不穩(wěn)定，因此需要加強(qiáng)礦業(yè)境外投資政策的整體配套性。

表3 礦業(yè)境外投資政策效果評(píng)價(jià)值

(2)礦業(yè)境外投資政策宏觀調(diào)控存在時(shí)滯。2010年5月，為了規(guī)范國(guó)外礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查專(zhuān)項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合修訂了《國(guó)外礦產(chǎn)資源風(fēng)險(xiǎn)勘查專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》，其中明確指出“專(zhuān)項(xiàng)資金由中央財(cái)政設(shè)立，主要用于鼓勵(lì)和引導(dǎo)地勘單位和礦業(yè)企業(yè)到國(guó)外勘查開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源” 。但是直到2012、2013年，礦業(yè)境外投資政策綜合評(píng)價(jià)值才快速上升，表明政策調(diào)控出現(xiàn)了時(shí)滯。

3.4 礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策效果評(píng)價(jià)

礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策效果評(píng)價(jià)值見(jiàn)表4。根據(jù)表4中的數(shù)據(jù)可以看出：

表4 礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策效果評(píng)價(jià)值

(1)礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策取得良好效果，進(jìn)出口政策配套性有待加強(qiáng)。2002—2013年，礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策綜合評(píng)價(jià)值除去在2009年有所下降之外，在其余年份均保持上升趨勢(shì)，表明我國(guó)頒布的礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策整體上取得了良好的效果。這十幾年來(lái)，我國(guó)礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額持續(xù)快速增長(zhǎng)，一方面是因?yàn)槌隹诘V產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力顯著提高，另一方面是我國(guó)開(kāi)始充分利用國(guó)外礦產(chǎn)資源，使礦產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)更趨合理和優(yōu)化。2009年綜合評(píng)價(jià)值下降的主要原因是礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額評(píng)價(jià)值較低，但是，該年的礦產(chǎn)資源供應(yīng)對(duì)需求的保障指數(shù)以及礦產(chǎn)資源進(jìn)口來(lái)源集中度這兩個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值較2008年卻均略有上升，這表明礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策配套性還有待加強(qiáng)。

(2)礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策仍然有需要完善之處。2008年財(cái)政部頒布《關(guān)于調(diào)整礦產(chǎn)品進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅稅率的通知》；另外，由于長(zhǎng)期過(guò)量開(kāi)采與出口，導(dǎo)致我國(guó)部分資源優(yōu)勢(shì)基本喪失，嚴(yán)重阻礙了資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，因此2009年國(guó)土資源部印發(fā)《保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法》，之后又下達(dá)了一系列關(guān)于鎢礦、銻礦和稀土礦開(kāi)采總量控制指標(biāo)的通知，這可能直接造成了2009年礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易總額評(píng)價(jià)值和綜合評(píng)價(jià)值的下降，但在2010—2013年這些指標(biāo)又開(kāi)始呈現(xiàn)上升走勢(shì)，進(jìn)出口政策效果的不穩(wěn)定性表明我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)性開(kāi)采。

3.5 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策效果評(píng)價(jià)

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策效果評(píng)價(jià)值見(jiàn)表5。根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)可以看出：

(1)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策發(fā)揮了一定的效果。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策綜合評(píng)價(jià)值在2002—2013年間呈現(xiàn)出波動(dòng)中的緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這表明我國(guó)頒布的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策取得了一定的成效，個(gè)別指標(biāo)受政策的影響較大，從而導(dǎo)致綜合評(píng)價(jià)值的波動(dòng)性，如2010年礦業(yè)總產(chǎn)值的評(píng)價(jià)值較前一年顯著增長(zhǎng)，使該年度的綜合評(píng)價(jià)值提高幅度較大。2008年，國(guó)土資源部制定《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008—2015年)》，2009年又出臺(tái)了《全國(guó)礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)總體實(shí)施方案》、《全國(guó)礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查總體實(shí)施方案》，并印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合工作的通知》和《保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種勘查開(kāi)采管理暫行辦法》，這些礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策的密集出臺(tái)在一定的調(diào)整期內(nèi)對(duì)提高礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入、降低礦產(chǎn)品生產(chǎn)成本、提高礦山企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益起到了較好的作用，使綜合評(píng)價(jià)值從2010年開(kāi)始上升到一個(gè)新的高度。

表5 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策效果評(píng)價(jià)值

注：由于數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題，“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策綜合評(píng)價(jià)值”中不包括“礦山生態(tài)恢復(fù)面積”和“礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金 投入”的評(píng)價(jià)值。后續(xù)研究將對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)。

(2) 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策還有待完善。雖然綜合評(píng)價(jià)值在2010年顯著提高，但從2012年開(kāi)始又緩慢降低，因此要進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策的制定，以充分發(fā)揮其激勵(lì)作用。

3.6 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策效果評(píng)價(jià)

礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策效果評(píng)價(jià)值見(jiàn)表6。根據(jù)表6中的數(shù)據(jù)可以看出：

表6 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策效果評(píng)價(jià)值

(1)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策取得良好效果。2002—2013年，礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策綜合評(píng)價(jià)值在波動(dòng)中呈現(xiàn)出上升的總趨勢(shì)，表明我國(guó)頒布的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策取得了良好的效果。從評(píng)估結(jié)果可以看出，綜合評(píng)價(jià)值的變化可以分為三個(gè)階段：2002—2008年是逐步上升而略有波動(dòng)的階段，2008—2009年發(fā)生跳躍式上升，2009—2013年是先下降后趨于平穩(wěn)的過(guò)程。在4個(gè)指標(biāo)中，探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)對(duì)綜合評(píng)價(jià)值的影響較為顯著，兩者共同形成了資源合理利用與保護(hù)的激勵(lì)與約束機(jī)制，讓稅費(fèi)成為保護(hù)環(huán)境、控制污染、促進(jìn)資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的手段，從而建立起競(jìng)爭(zhēng)有序的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)。

(2)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策效果存在時(shí)滯性。2009年的綜合評(píng)價(jià)值跳躍式上升到最大值，這與《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理促進(jìn)煤礦回采率提高的通知》(2006年4月)、《財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(2006年8月)、《石油特別收益金征收管理辦法》(2006年3月)、《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》(2008年11月)的發(fā)布有一定關(guān)系。這些政策的出臺(tái)，完善了我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)政策，促進(jìn)了礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，保障了國(guó)家礦產(chǎn)安全，同時(shí)政策調(diào)控效果顯現(xiàn)的滯后也說(shuō)明了其具有時(shí)滯性。

3.7 礦產(chǎn)資源政策執(zhí)行效率評(píng)價(jià)

礦產(chǎn)資源政策執(zhí)行效率評(píng)價(jià)值見(jiàn)表7。表中數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的秩序得以好轉(zhuǎn)。2002—2013年，礦產(chǎn)資源政策執(zhí)行效率綜合評(píng)價(jià)值逐步上升,主要是礦業(yè)違法案件發(fā)生率(逆向指標(biāo))對(duì)其影響比較顯著，特別是從2007年開(kāi)始，礦業(yè)違法案件發(fā)生率指標(biāo)值提高較快，體現(xiàn)了我國(guó)礦產(chǎn)資源政策執(zhí)行力的提升。

表7 礦產(chǎn)資源政策執(zhí)行效率評(píng)價(jià)值

3.8 礦產(chǎn)資源政策效果的總體評(píng)價(jià)

計(jì)算各類(lèi)礦產(chǎn)資源政策的綜合評(píng)價(jià)值在2002—2013年的平均值，結(jié)果見(jiàn)表8。從表中可看出，不同類(lèi)型礦產(chǎn)資源政策綜合評(píng)價(jià)值的平均值有較大的差異，其排序?yàn)椋旱V產(chǎn)資源稅費(fèi)政策>礦業(yè)境外投資政策>礦產(chǎn)資源勘查政策>礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策>礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策。其中，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策的綜合評(píng)價(jià)值最低，表明該類(lèi)政策未能充分發(fā)揮出積極作用；礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策的綜合評(píng)價(jià)值最高，表明我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策宏觀調(diào)控收到良好效果。

表8 礦產(chǎn)資源政策效果綜合評(píng)價(jià)值在2002—2013年的平均值

4 主要結(jié)論與相關(guān)建議

(1)礦產(chǎn)資源政策的制定、實(shí)施都有一定的時(shí)效性，所以礦產(chǎn)資源政策宏觀調(diào)控往往很難起到立竿見(jiàn)影的效果。例如，礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)采許可證審批發(fā)放的政策調(diào)控效果不是著眼于當(dāng)前，而是要在未來(lái)一段時(shí)間才能體現(xiàn)，在這一段時(shí)滯期內(nèi)，某些特定礦種要在資源儲(chǔ)量、現(xiàn)有探礦權(quán)和采礦權(quán)的設(shè)置情況以及市場(chǎng)需求等方面做出調(diào)整。在今后制定礦產(chǎn)資源政策時(shí)要充分考慮其時(shí)滯性，合理規(guī)劃資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模和速度，做好調(diào)查評(píng)估、勘查工作，以實(shí)際取得的數(shù)據(jù)資料作為基礎(chǔ)，制定有預(yù)見(jiàn)性的礦產(chǎn)資源政策。

(2)礦產(chǎn)資源勘查政策配套性逐步加強(qiáng)，但還需進(jìn)一步完善。目前我國(guó)地質(zhì)勘查程度總體不高，未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理礦產(chǎn)資源勘查，在深部找礦勘查開(kāi)發(fā)技術(shù)體系方面還存在弊端。針對(duì)目前的資源勘查情況，首先要構(gòu)建系統(tǒng)化的礦產(chǎn)資源勘查管理體系；其次要強(qiáng)力推進(jìn)勘查科技創(chuàng)新，加強(qiáng)深部找礦勘查開(kāi)發(fā)技術(shù)體系研發(fā)，實(shí)施整裝勘查區(qū)科技示范工程，開(kāi)展先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的研究與推廣；最后要繼續(xù)創(chuàng)新地質(zhì)找礦機(jī)制，不斷加大開(kāi)發(fā)力度，進(jìn)一步提升供給能力，形成一批重要的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備產(chǎn)地，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源基礎(chǔ)，以資源的持續(xù)供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

(3)我國(guó)礦產(chǎn)資源型企業(yè)境外投資起步比較晚且發(fā)展不穩(wěn)定，與境外投資相關(guān)的法規(guī)政策體系尚不完善，針對(duì)境外礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)投資的法律供給不足，缺乏有力的政策支撐和公共信息服務(wù)以及有效的經(jīng)濟(jì)和政策引導(dǎo)。由于我國(guó)礦產(chǎn)資源供需缺口日益擴(kuò)大，未來(lái)礦產(chǎn)資源需求對(duì)外依存度會(huì)不斷提高，因此在加大國(guó)內(nèi)開(kāi)采力度的同時(shí)，應(yīng)充分引進(jìn)和利用境外資源。

(4)由礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策效果評(píng)價(jià)值可以看出，我國(guó)礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額逐年穩(wěn)步上升，礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策綜合評(píng)價(jià)值逐步提高，反映出礦產(chǎn)品進(jìn)出口政策的實(shí)施效果良好。但在我國(guó)資源對(duì)外依存度不斷提高的現(xiàn)實(shí)情況下，今后政策調(diào)整時(shí)，一方面要采取有力措施鼓勵(lì)急需的資源進(jìn)口，另一方面應(yīng)適當(dāng)限制重要資源出口。

(5)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用政策的評(píng)價(jià)值最低，說(shuō)明其未充分發(fā)揮出積極作用。在政策供給方面，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與綜合利用的評(píng)價(jià)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有健全礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章。在完善旨在提升重要礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用效率的相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)注重進(jìn)一步發(fā)揮示范礦區(qū)的引導(dǎo)作用，加快構(gòu)建長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與綜合利用。

(6)我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策宏觀調(diào)控收到良好效果。但是，我國(guó)目前的稅費(fèi)制度還存在以下問(wèn)題：一是稅費(fèi)混淆、重疊，征收資源稅是目前礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采制度的組成部分，即資源稅的收取是實(shí)現(xiàn)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)利益的一種方式，這種立稅方式混淆了稅和費(fèi)在法理上的區(qū)別和功能；二是以往采用的資源稅普遍征收、從量計(jì)征的做法，容易導(dǎo)致采富棄貧、資源浪費(fèi)、征稅范圍偏窄的現(xiàn)象，因此，我國(guó)從2016年7月1日開(kāi)始推進(jìn)實(shí)施“清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征”改革，在對(duì)煤炭、原油、天然氣等實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革的基礎(chǔ)上，針對(duì)其他礦產(chǎn)資源也全面推進(jìn)稅費(fèi)改革，但在實(shí)施過(guò)程中還應(yīng)適度調(diào)整和完善資源稅費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，特別是要利用好資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收和使用政策，優(yōu)化公益性地質(zhì)調(diào)查資金的規(guī)模和投向，發(fā)揮其在總量和結(jié)構(gòu)上的調(diào)控作用，以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控資源總量和規(guī)模。

[1] 石吉金，譚文兵.整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序政策績(jī)效評(píng)估研究[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010(5):39-41.

[2] 譚文兵.礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[C]//地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論論文集.北京：中國(guó)地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)，2009：333-338.

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[5] 于振英，段亞敏.我國(guó)礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控外部時(shí)滯研究[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2015(23)：140-143.

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[責(zé)任編輯 尚 晶]

Evaluation of implementation effect of macro-controlpolicies for mineral resources

Yu Shujun1, Duan Yamin2

(1. College of Management, Wuhan University of Science and Technology, Wuhan 430081, China;2. Graduate School, Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China)

By using quantitative analysis method, this paper establishes scientific and reasonable index system and model to evaluate the macro-control effect of exploration, development and utilization policies for mineral resources, overseas investment policies for mining industry, minerals import and export policies, and mineral resources tax policies in China. Based on the comprehensive evaluation values, it is concluded that the implementation effects vary among different mineral resources policies, and there exists time lag between the releasing of many policies and having an effect. Finally, some suggestions are proposed to perfect the macro-control policies of mineral resources.

mineral resource policy; macro-control; policy effect; efficacy evaluation; evaluation index system

2017-03-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(11BJY057)；湖北省社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2015162)；國(guó)土資源部軟科學(xué)研究項(xiàng)目(201312).

余淑均(1969-)，男，武漢科技大學(xué)副教授，博士.E-mail：yushujun@wust.edu.cn

段亞敏(1978-)，女，河北地質(zhì)大學(xué)副研究員.E-mail:gjdym@126.com

10.3969/j.issn.1674-3644.2017.03.014

F407.1

A

1674-3644(2017)03-0234-07