律師代理申訴制度的探索與思考
——以H省檢察機關(guān)的試行實踐為樣本分析

龍婧婧

（湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

律師代理申訴制度的探索與思考
——以H省檢察機關(guān)的試行實踐為樣本分析

龍婧婧

（湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

律師代理申訴制度是深入貫徹黨的十八屆四中全會精神的制度創(chuàng)新。在檢察機關(guān)的試行中，律師代理申訴對破解社會治理頑疾、保障控告申訴人權(quán)利救濟、重樹司法權(quán)威有積極的促進效果，但同時也存在律師代理申訴的案件范圍不統(tǒng)一、代理方式有爭議、代理申訴律師的角色定位不清晰以及律師代理申訴后的法律后果缺失等問題。因此，要深入推進律師代理申訴制度的規(guī)范化，還需要不斷推進制度的法制化、完善我國律師有關(guān)制度、培育崇尚法治的現(xiàn)代文化等配套保障。

檢察機關(guān)；律師代理申訴；社會治理；權(quán)利救濟

律師代理申訴制度是深入貫徹黨的十八屆四中全會精神、深化司法體制改革和社會治理體制改革的重大舉措。檢察機關(guān)為深入推進該項制度，以“先行試點、積累經(jīng)驗”為原則，積極穩(wěn)妥地開展了試點工作，取得了一定成效。但從目前各地試行律師代理申訴制度的實踐來看，對一些事關(guān)該項制度成敗的關(guān)鍵性問題仍未形成統(tǒng)一認識，存在不少分歧，需要進一步研究并厘清界定。

一、檢察機關(guān)試行律師代理申訴制度的實踐價值

律師代理申訴這項制度源于十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），“不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”。從H省檢察機關(guān)試行情況來看，該項制度對提升國家社會治理能力，保障當事人依法行使申訴權(quán)利、增強司法公信和司法權(quán)威具有重要的實踐價值和深遠的歷史意義。

（一）有助于破解社會治理頑疾

近年來，涉法涉訴信訪案件逐漸成為社會關(guān)注的焦點、難點，成為現(xiàn)代社會治理的頑疾。來訪來信數(shù)量呈井噴式增長并一直高位運行，重復(fù)訪、多頭訪、越級訪、纏鬧訪高居不下，各種極端訪的形式層出不窮，哭鬧、堵門、打橫幅都近乎常態(tài)，更有“裸訪”①2015年6月8日，湖南永州老上訪戶李某等找了一伙人員組織上訪，其中5人赤裸上訪，手持印刷著8個大字的A4紙，赤身裸體站在湖南省高院大門口。http://news.sohu.com/20150608/n414630885.shtml.、“設(shè)靈堂訪”②2015年5月18日，福建籍男子吳淦（網(wǎng)名“超級低俗屠夫”）在江西省高級人民法院門口擺設(shè)靈堂，辱罵該院負責人。http://cnews. chinadaily.com.cn/2015-05/25/content_20807584.htm.等讓人“耳目一新”的形式。有數(shù)據(jù)顯示，2013年H省檢察院共處置纏鬧訪97件，2014年共處置纏鬧訪123件，2015年共處置纏鬧訪136件（如圖1），纏鬧訪態(tài)勢持續(xù)上升。而自試行律師代理申訴制度以來，纏鬧訪的數(shù)量明顯減少，2016年上半年省院處置纏鬧訪28件140人，比去年同期的67件181人，分別減少了58.20%和22.65%（如圖2）。同時，H省各級檢察機關(guān)試行以來，共適用律師代理申訴案件127件，息訴119件，息訴率93.7%，有效化解了一些久訴不息的“骨頭案”、“釘子案”，切實維護了社會安定與和諧。可見，律師對依法理性控告申訴的引導(dǎo)作用十分顯著。

圖1 2013～2015年H省檢察院處置纏鬧訪情況

圖2 H省檢察院試行律師代理申訴制度后處置纏鬧訪的情況

如曾某某不服C市中級人民法院對其子涉嫌非法占用農(nóng)地罪的判決，控告原案偵查人員利用職權(quán)徇私舞弊，陷害其子而多次到C市檢察院上訪纏鬧，謾罵撒潑，無視接訪干警的說理解釋，嚴重影響正常的辦公秩序。在此情形下，接訪干警告知其可以委托律師代理申訴，以期借助律師的專業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)申訴人依法理性表達訴求，依法維護權(quán)利。于是，曾某某自行委托了律師代理申訴。在律師的引導(dǎo)和幫助下，曾某某不再有纏鬧行為，申訴變得理性平和了，并對檢察機關(guān)最后作出的不予抗訴決定坦然接受。

（二）有助于保障控告申訴人權(quán)利救濟

訴訟是法律知識和法律思維的競技場。按照《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》的規(guī)定，申訴案件應(yīng)當納入相應(yīng)的法律程序予以處理。作為普通老百姓的申訴人往往不知道依何程序進行控告申訴、不知道訴求是否符合法定事由條件、更不知道是事實錯誤還是程序錯誤等。若控告申訴人不懂法，則訴訟法所規(guī)定的訴訟權(quán)利就難以變成當事人實際享有的訴訟權(quán)利并以此保護當事人的合法利益。因此，控告申訴人具有“申訴”的權(quán)利能力，并不必然具有“申訴”的行為能力。只有“在當事者自身對訴訟的展開前景有確切的了解,能夠把握在什么階段采取什么行動就會帶來什么樣結(jié)果這一前提下自覺地進入程序過程”[1]，權(quán)利才能有保障。律師作為提供法律服務(wù)的專業(yè)人士，則可彌補控告申訴人的能力不足，以其嫻熟的法律知識和豐富的司法經(jīng)驗，引導(dǎo)申訴人準確區(qū)分普通信訪與訴訟類事項；幫助控告申訴人分析判斷其不服的判決、裁定、決定是否確有錯誤以及是何種類型的錯誤，并據(jù)此有針對性地為控告申訴人提出權(quán)利救濟的最佳方案。如唐某某不服L市檢察院對造成其傷害的犯罪嫌疑人作出不起訴決定向L市檢察院申訴，該院在受案時告知并建議其委托律師代理申訴。鑒于唐某的實際困難，該院聯(lián)系當?shù)厮痉ㄐ姓块T為其確定了一名法律援助律師代理申訴。代理律師盡心盡責，就該案的焦點問題傷情鑒定提出三個疑問。該院圍繞律師的意見咨詢了省、市級專業(yè)人員，并分別予以答復(fù)。代理律師對檢察機關(guān)客觀合理的解釋表示理解和認可，并勸導(dǎo)說服了唐某某。同時，代理律師建議唐某某提起民事訴訟，并將檢察機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)的有利于其救濟的證據(jù)闡明，為其權(quán)利救濟提供了有力幫助。

（三）有助于重樹司法權(quán)威

隨著冤假錯案的頻發(fā)，人民群眾對司法機關(guān)的態(tài)度愈加糾結(jié)，既想通過法律途徑得到救濟，又對司法機關(guān)信任不足。許多控告申訴人甚至為了自身利益，偏執(zhí)地把無理申訴說成有理、把部分有理說成是全部有理，甚至把歪理說成是正理等，一旦自己的訴求沒有得到滿足，就不依不饒申訴不止，導(dǎo)致案件常常終而不結(jié)、你終我不終，嚴重影響司法權(quán)威、浪費司法資源。而當代理申訴律師介入案件，以其職業(yè)法律人的法治思維、法治理念對案件提出意見并進行理性評說，往往容易得到控告申訴人的認同，有利于消弭控告申訴人對司法機關(guān)、案件承辦人的成見和偏見，增強對司法機關(guān)所作決定的理解力、接受度和信任度。所謂“旁觀者清、當局者迷”，代理律師對案件結(jié)果的感受和態(tài)度會直接影響控告申訴人的行為，增強司法機關(guān)依法處理問題的公信力，有助于案件化解。如郭某某不服Z市中級人民法院對其以徇私舞弊不征、少征稅款罪作出的生效判決而在刑滿釋放后曾長期赴省進京到法院上訪，未果后郭某某轉(zhuǎn)而向Z市檢察院申訴，要求檢察機關(guān)提出抗訴。Z市檢察院在受理該案時即告知并建議其委托律師代理申訴。此后，在郭某某委托律師的全程參與下，承辦人加強與律師的聯(lián)系溝通、充分聽取律師意見并按照律師要求召開案件公開聽證會，對郭某某的訴求和律師意見逐一進行論證闡述。最后，檢察機關(guān)作出的不予抗訴決定得到了律師的充分認可，在律師的釋法勸導(dǎo)之下郭某某也認罪服判、息訴罷訪。

二、檢察機關(guān)試行律師代理申訴制度的問題分析

律師代理申訴制度的推行并非一朝一夕之功，需要不斷的實踐探索、經(jīng)驗積累。在H省檢察機關(guān)試行探索中，各地做法不一，對一些問題的認識都不同程度地存在困惑，對全面推行該項制度不同程度地存在掣肘。

（一）律師代理申訴的案件范圍不統(tǒng)一

律師代理申訴的案件范圍是包括一般的涉法涉訴信訪案件①涉法涉訴信訪案件是指，不服檢察機關(guān)處理決定的案件；反映檢察機關(guān)在處理群眾舉報線索中久拖不決，未查處、未答復(fù)的案件；反映檢察機關(guān)違法辦案或檢察人員違法違紀的案件；不服公安機關(guān)的刑事處理決定，以及反映公安機關(guān)的偵查活動有違法情況，要求檢察機關(guān)依法實行法律監(jiān)督的案件；不服人民法院的生效裁判、調(diào)解書，反映審判人員在審判程序中存在違法行為，以及反映民事執(zhí)行活動中存在違法情形，要求檢察機關(guān)依法實行法律監(jiān)督的案件。還是僅限于刑事申訴案件②刑事申訴案件是指，對人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定和人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服的申訴，具體包括不服人民檢察院因沒有證據(jù)證明證明犯罪嫌疑人實施了犯罪行為或依據(jù)刑訴法第十五條規(guī)定作出不批捕決定的；不服不起訴決定；不服撤銷案件決定；不服人民檢察院其他處理決定；不服已經(jīng)生效的刑事判決、裁定的。，實踐中各地做法不一，爭議不少，其癥結(jié)在于對“申訴”的理解有差異。持前者觀點認為，申訴是通常所指的信訪人控告申訴、反映訴求，其應(yīng)該包括涉法涉訴信訪案件；持后者觀點認為，申訴專指刑事申訴案件。筆者認為對“申訴”的理解應(yīng)把握以下方面：

1.制度的內(nèi)涵要求?！稕Q定》明確“不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴”才實行由律師代理制度,其實質(zhì)將應(yīng)由律師代理申訴的案件范圍限定在對終結(jié)性裁判、決定的申訴。就檢察環(huán)節(jié)而言，根據(jù)三大訴訟法和《國家賠償法》、《人民檢察院國家賠償工作規(guī)定》、《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》等法律法規(guī)，符合此范圍要求的包括：不服檢察機關(guān)自身做出的終結(jié)性處理決定的申訴，不服人民法院生效的刑事判決、裁定向檢察機關(guān)申訴，不服人民法院生效的民事判決、裁定、調(diào)解書或者不服人民法院生效的行政判決、裁定向檢察機關(guān)申請監(jiān)督，以及不服人民法院賠償委員會作出的刑事賠償決定或者民事、行政賠償決定以及人民法院行政賠償判決、裁定向檢察機關(guān)申請賠償監(jiān)督。因此，并非所有的涉法涉訴信訪案件都符合規(guī)定。

2.司法實踐的需要。自民訴法修改實施以來，向檢察機關(guān)申請民事、行政監(jiān)督的案件大大超過刑事類申訴案件，如H省檢察院2014年不服人民法院生效民事、行政裁判申請檢察機關(guān)監(jiān)督的有1866件，不服人民法院生效刑事裁判的有1022件；2015年不服人民法院生效民事、行政裁判申請檢察機關(guān)監(jiān)督的有1798件，不服人民法院生效刑事裁判的有1084件；2016年不服人民法院生效民事、行政裁判申請檢察機關(guān)監(jiān)督的有1644件，不服人民法院生效刑事裁判的有1018件。（如圖3）

圖3 H省檢察院近年來申訴案件受理情況

檢察機關(guān)能夠受理的此類不服人民法院生效民事、行政裁判申請監(jiān)督的案件最終獲得檢察機關(guān)予以監(jiān)督糾正的可能性實則不大，從省院民行檢察部門獲悉的近年數(shù)據(jù)來看，檢察機關(guān)作出不支持監(jiān)督申請決定的比例平均達52.4%，即使檢察機關(guān)向法院提出或提請抗訴了，最終能夠獲得改判的則更加少了。在此情況下，在申訴人試圖獲得權(quán)利救濟的最后一根稻草失靈后，其對檢察機關(guān)的怨氣和對檢察機關(guān)不支持監(jiān)督申請決定不服的怒氣可想而知，這類案件化解的難度不言而喻，遠大于刑事類案件。如果將律師代理申訴僅限于刑事申訴案件的話，那么向檢察機關(guān)申請民事、行政監(jiān)督的案件可能會因為缺乏律師代理而出現(xiàn)大量纏訪鬧訪、久訴不息的現(xiàn)象，那么試圖通過律師代理申訴制度促進社會矛盾糾紛得以化解的功能發(fā)揮將受到限制，該項制度的優(yōu)越性難以體現(xiàn)。

筆者認為，檢察機關(guān)適用律師代理申訴的案件范圍應(yīng)該選取如下較為合適可行：（1）不服人民檢察院作出的不起訴決定、撤銷案件決定以及不服人民檢察院因犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者符合刑訴法第十五條規(guī)定情形而作出的不批準逮捕決定，向人民檢察院提出申訴的；（2）不服人民法院已經(jīng)生效的刑事判決、裁定，向人民檢察院提出申訴的；（3）不服人民法院已經(jīng)生效的民事判決、裁定、調(diào)解書，申請人民檢察院監(jiān)督的；（4）不服人民法院已經(jīng)生效的行政判決、裁定，申請人民檢察院監(jiān)督的；（5）不服人民法院賠償委員會作出的刑事賠償決定或者民事、行政訴訟賠償決定以及人民法院行政賠償判決、裁定，請求人民檢察院進行賠償監(jiān)督的；（6）不服人民檢察院其他訴訟終結(jié)的刑事處理決定，向人民檢察院提出申訴的。值得指出的是，在此所討論的律師代理申訴的案件范圍是指檢察機關(guān)在受理或辦理此類案件時應(yīng)當建議申訴人委托律師代理或為申訴人提供委托律師代理的有關(guān)幫助和服務(wù)。對控告申訴人自行委托律師代理的情形不受案件類型的限制。

（二）律師代理申訴的方式有爭議

一般來說，申訴人是否委托律師代理申訴全憑其主觀意愿。實踐中，代理律師的選派途徑一般有四種：一是申訴人自行委托律師代理申訴；二是申訴人申請法律援助；三是如果申訴人不愿自行委托律師，又不符合法律援助條件，檢察機關(guān)可以致函律師協(xié)會，由律師協(xié)會及時向申訴人推薦律師或者由申訴人在涉法涉訴信訪案件律師庫中自行選擇律師；四是從值班律師中選擇代理申訴。

存在爭議的是，檢察機關(guān)能否強制要求申訴人申訴必須由律師代理，若沒有委托律師代為申訴的，檢察機關(guān)能否不予受理。也就是說，在適用律師代理申訴制度中，可否采取強制律師代理申訴的方式。

筆者認為，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，律師代理申訴應(yīng)以自愿代理為原則，對強制代理可作例外性的探索，即在規(guī)定情形范圍內(nèi)要求強制律師代理申訴。具體來說，可以申訴的層級和次數(shù)來區(qū)分：在申訴中，當檢察機關(guān)告知申訴人可以委托律師代理，而申訴人沒有自行委托律師，符合法律援助條件而不接受法律援助，并且拒絕律師協(xié)會為其推薦律師或者不愿在涉法涉訴信訪案件律師庫中選擇律師的，檢察機關(guān)對該申訴仍應(yīng)依法受理、依法辦理。當檢察機關(guān)做出決定而申訴人仍不服繼續(xù)向上級機關(guān)申訴或就同一問題向原辦案機關(guān)重復(fù)申訴的，檢察機關(guān)應(yīng)當要求申訴人必須委托律師代理，若申訴人仍不委托代理的，檢察機關(guān)可以不予受理。其主要理由在于：一是檢察機關(guān)對控告申訴人的申訴權(quán)已經(jīng)給予保障，若要求其向上級申訴或重復(fù)申訴時必須有律師代理已無法律上的障礙，且有助于通過引導(dǎo)申訴人委托律師代理，解決盲目申訴、亂申訴和無理纏訴纏訪的問題；二是申訴人因?qū)z察機關(guān)作出的決定不服而繼續(xù)申訴或重復(fù)申訴就意味著檢察機關(guān)在辦案中與其多次溝通的效果不明顯，仍未取得申訴人的理解和認同，如果申訴人仍不委托律師代理，那么很難期望他們在繼續(xù)申訴時能理解檢察機關(guān)作出的決定；而如果對這種重復(fù)申訴一律予以受理，那么將是對有限司法資源的莫大浪費。在此情況下，實施強制律師代理，以借助律師來化解雙方之間的隔閡，將是實現(xiàn)息訴罷訪的最佳方式。

（三）代理申訴律師的職權(quán)及保障不明確

1.代理申訴律師的職責。根據(jù)《律師法》第二十八條、第三十條的規(guī)定，代理申訴的律師是在受委托的權(quán)限內(nèi)，竭盡全力為申訴人尋求法律救濟，維護其合法權(quán)益。根據(jù)中央政法委印發(fā)的《關(guān)于實行律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的實施意見(試行)》精神以及試行實踐，筆者認為代理申訴律師的職責應(yīng)該包括如下方面：聽取申訴人的訴求、查閱申訴材料；收集相關(guān)證據(jù)；代為撰寫申訴材料；以律師事務(wù)所的名義出具代理意見或建議；及時與案件承辦單位及其承辦人聯(lián)系溝通；向申訴人做好法律釋明和服判息訴工作；協(xié)助申訴人開展司法救助工作等。

2.代理申訴律師的權(quán)利。在申訴案件代理中律師到底有何權(quán)利，現(xiàn)行法律規(guī)定不明晰。目前理論界與實務(wù)界對申訴程序是否屬于訴訟階段也有爭議，較為普遍的觀點認為申訴程序是訴訟程序的組成部分，律師的申訴代理權(quán)是辯護權(quán)、訴訟代理權(quán)的必要延伸[2]，因此律師在申訴代理中適用辯護和代理制度中律師享有的權(quán)利。筆者贊同該觀點，認為根據(jù)《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》及《律師法》等相關(guān)法律對訴訟程序中律師享有權(quán)利的規(guī)定，代理申訴律師的權(quán)利應(yīng)包括知情權(quán)、閱卷權(quán)、申請調(diào)取證據(jù)權(quán)、發(fā)表意見權(quán)、人身安全權(quán)以及其他法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利。

3.代理申訴律師的保障。辦案機關(guān)是保障代理申訴律師履職的主體。具體在檢察環(huán)節(jié)中，檢察機關(guān)既要充分尊重和支持代理申訴律師依法享有的上述權(quán)利，依法受理、依法辦理代理律師對阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的控告申訴；又要為確保代理律師履行職責提供相關(guān)便利，做好配套工作，比如根據(jù)案件需要邀請代理律師參加人民檢察院辦案部門的相關(guān)案件討論會或者檢委會并聽取代理律師發(fā)表意見；依代理律師申請對所代理申訴案件進行公開聽證或者公開評議。

（四）律師代理申訴的法律后果未考慮

法律后果是指因法律事實發(fā)生而導(dǎo)致的法律結(jié)果。從規(guī)范法學的角度來看，法律后果是法律規(guī)定的必備要素之一，是法的效力體現(xiàn)。當律師代理申訴，控告申訴人的合法權(quán)益得到充分保障之后，應(yīng)具有什么樣的法律后果，是關(guān)系到該項制度效能發(fā)揮的重要因素，是推行該項制度必須關(guān)注的問題。

筆者認為，律師代理申訴后的法律后果應(yīng)從兩個方面來考慮：

1.從控告申訴人的申訴權(quán)而言，律師在全程參與，充分窮盡法律救濟渠道之后，案件符合終結(jié)條件的依法定程序歸于終結(jié)。自此，控告申訴人的申訴權(quán)因用盡而消失，其再次申訴則屬無效行為，檢察機關(guān)對此終結(jié)的案件不登記、不受理、不通報。

2.從控告申訴人的后續(xù)行為而言，案件實施終結(jié)之后，控告申訴人若繼續(xù)控告申訴，且有違法鬧訪、擾亂公共秩序、妨害公共安全等違法犯罪行為的，應(yīng)當嚴格依法打擊，依照法律規(guī)定移送有關(guān)部門及時處理[3]。

三、深入推進律師代理申訴制度的路徑選擇

任何一項制度的創(chuàng)新，不僅僅是操作、運行和實踐上的簡單突破，而更重要的是在制度理念、行為關(guān)系上的一種革新。作為創(chuàng)新性制度的律師代理申訴即是如此。因此，在深入推進律師代理申訴制度走向規(guī)范化的未來，我們還需要做出理性選擇。

（一）推進律師代理申訴制度的法制化

律師代理申訴制度在我國現(xiàn)有法律及司法解釋性文件中缺乏明確規(guī)定，存在法律依據(jù)不足的問題：一是法律規(guī)定過于原則?！堵蓭煼ā返诙藯l規(guī)定，原則性地規(guī)定律師可以接受委托代理申訴。而《刑事訴訟法》僅對刑事訴訟過程中，律師可以接受指定或者委托成為犯罪嫌疑人、被告人的辯護人，或者作為公訴案件被害人一方、附帶民事訴訟原告或被告的訴訟代理人作了明確規(guī)定，而對已經(jīng)生效的司法裁判、決定，如偵查機關(guān)撤案決定、檢察機關(guān)不批捕或者不起訴決定、法院生效裁判等，如果當事人不服，是否可以委托律師代理申訴則沒有作出明確的規(guī)定。二是司法解釋性文件規(guī)定操作性不足。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第六百零八條①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第六百零八條規(guī)定，死刑復(fù)核期間當事人及其近親屬或者受委托的律師向最高人民檢察院提出不服死刑裁判的申訴，由最高人民檢察院死刑復(fù)核檢察部門復(fù)查。明確了對具有既判力的司法決定的申訴可以由律師代理，但依然缺乏律師在代理申訴過程中的可操作性程序設(shè)計。三是其他有關(guān)規(guī)范性文件層級不明。如中華全國律師協(xié)會出臺的《律師參與刑事訴訟辦案規(guī)范（試行）》第十一章對“擔任申訴案件的代理人”作出了專門規(guī)定②中華全國律師協(xié)會出臺的《律師參與刑事訴訟辦案規(guī)范（試行）》第一百九條規(guī)定，律師可以接受案件當事人及其法定代理人、近親屬的委托，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定向人民法院或者人民檢察院提出申訴，具體委托手續(xù)參見第十二條；第一百九一條規(guī)定，律師收集證據(jù)證明申訴符合《刑事訴訟法》規(guī)定的下列條件之一的，可以要求人民法院重新審判；第一百九二條規(guī)定，律師可以根據(jù)收集的證據(jù)材料提請做出原判決、裁定的人民法院的上級人民檢察院或最高人民檢察院抗訴。，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第十四條明確了代理申訴案件律師的閱卷權(quán)③最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定，辯護律師對調(diào)整或者補充的證據(jù)材料,有權(quán)查閱、摘抄、復(fù)制。辯護律師辦理申訴、抗訴案件,在人民檢察院、人民法院經(jīng)審查決定立案后,可以持律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或者法律援助公函到案卷檔案管理部門、持有案卷檔案的辦案部門查閱、摘抄、復(fù)制已經(jīng)審理終結(jié)案件的案卷材料。。各地檢察機關(guān)在試行中聯(lián)合法院、司法行政機關(guān)等制定了相關(guān)實施細則或?qū)嵤┺k法等規(guī)范性文件。盡管上述規(guī)定對律師代理申訴、代理律師閱卷權(quán)以及具體操作有一定的明確，但其制定主體均非立法機關(guān)，只是行業(yè)規(guī)定、部門規(guī)定或是機關(guān)內(nèi)部規(guī)定，均非國家法律體系范疇。而有關(guān)律師代理申訴及律師代理申訴中的權(quán)利是有關(guān)訴訟制度的事項，屬于法律保留范圍，應(yīng)由立法機關(guān)予以規(guī)定。

改革創(chuàng)新必須于法有據(jù)，這是依法治國的內(nèi)在要求，是運用法治思維和法治方式處理問題的外在體現(xiàn)。律師代理申訴制度或?qū)⒊蔀榍藙游覈V訟制度改革的一根杠桿，因此，深入推進律師代理申訴制度應(yīng)首先從立法上明確其正當性。

1.從立法上明確律師代理申訴制度的特殊性。要將律師代理申訴制度與目前刑事、民事、行政訴訟法規(guī)定的普通訴訟的代理相區(qū)別，明確申訴案件必須有律師代理，即實行申訴案件強制律師代理。對此，筆者認為可以借鑒域外經(jīng)驗，以申訴案件性質(zhì)為標準對強制律師代理的適用范圍作出規(guī)定。對民事申訴案件而言，當事人必須委托律師代理申訴，否則司法機關(guān)不予受理；對刑事、行政申訴案件而言，當事人一般應(yīng)委托律師代理申訴，若當事人未委托律師代理的，司法機關(guān)有義務(wù)和責任為其指定律師代理，或者聯(lián)系法律援助律師、律師協(xié)會為其提供幫助。司法機關(guān)未能履行該項義務(wù)的，屬于程序上的瑕疵并產(chǎn)生程序上的否定性后果。

2.從立法上明確律師代理申訴的程序性規(guī)定。要以看得見的方式實現(xiàn)正義，正當程序是不二法門。因此，要在立法中明確律師代理申訴的程序性規(guī)定，如律師接受委托的程序、律師對申訴材料的審查、受案司法機關(guān)的審查程序、代理律師提出案件處理意見的方式等[4]。

3.從立法上明確律師代理申訴的權(quán)限。如代理申訴的律師自接受申訴案件代理之日起享有閱卷權(quán)、會見權(quán)、申請調(diào)取證據(jù)權(quán)、申請辦案人員回避、發(fā)表意見權(quán)、人身安全權(quán)等，必要時可以根據(jù)實踐需要適當擴大一些權(quán)利，以進一步完善代理申訴律師的執(zhí)業(yè)保障，使得律師在代理申訴中的權(quán)利有法可依、行之有據(jù)，減少該項制度運行的阻力。

（二）完善我國律師有關(guān)制度

律師代理申訴制度對律師而言喜憂參半，喜的是這無疑是一項新增業(yè)務(wù)，擴大了律師執(zhí)業(yè)范圍，律師有了更為廣闊的施展空間；憂的是代理申訴案件往往費力不討好，因為申訴案件一般疑難復(fù)雜、所耗精力資源較多但又難以獲得相比配的收入報酬。筆者在參與的幾次有關(guān)該項制度的調(diào)研座談會上，聽到有法律援助中心的工作人員表示，目前法律援助中心能力有限，還無法完全為無力聘請律師的申訴人提供法律幫助，只能根據(jù)案情有所篩選；也有律師代表坦言道，代理申訴案件不同于一般訴訟，需要律師有更強的社會責任感和公益心，希望政府能適當給予代理費補助等。由此可知，法律援助制度的完善與否、經(jīng)費保障的充足與否、律師能力素質(zhì)的優(yōu)良與否都直接影響到該項制度能否順利實施。因此，有必要從上述方面著手不斷完善。

1.完善我國法律援助制度。從2003國務(wù)院頒布的《法律援助條例》到2012年《刑事訴訟法》中刑事法律援助制度的規(guī)定，我國刑事法律援助制度日漸完備。有數(shù)據(jù)顯示[5]，全國的法律援助案件總數(shù)從2002年到2012年的十年間增加了7.5倍之多，然而，在法律援助案件總體呈急速上升的趨勢，刑事案件受援助的數(shù)量少、占比小。從2002年到2012年的十年間，刑事法律援助案件數(shù)只增加了一倍，其在法律援助案件數(shù)總數(shù)中的比例持續(xù)下降。（如圖4）

圖4 2002年至2012年全國刑事法律援助案件數(shù)占法律援助總數(shù)的比例變化趨勢

《決定》規(guī)定，“對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”。由此可見，無力聘請律師的申訴人試圖獲得法律援助的形勢不容樂觀，律師代理申訴制度的推進也不容樂觀。這其中有法律援助辦案經(jīng)費不高、法律援助隊伍不健全、法律援助機構(gòu)不完備及工作經(jīng)驗不足等多種因素影響[6]。

加拿大不列顛哥倫比亞省法律服務(wù)協(xié)會首席執(zhí)行官S·鄧肯指出，“任何法律援助管理的中心問題將是確定按計劃提供的援助的范圍和質(zhì)量問題。”[7]因此，要深入推進律師代理申訴制度，就必須完善為無力聘請律師的申訴人提供法律幫助的法律援助制度。要完善法律援助機構(gòu)設(shè)置，配備各項硬件設(shè)施，建設(shè)一支專業(yè)化的法律援助隊伍；采取“政府主導(dǎo)、社會參與”的方式拓展法律援助經(jīng)費來源渠道[8]，保證法律援助經(jīng)費相對穩(wěn)定性；制定法律援助服務(wù)質(zhì)量考核標準，以此對法律援助律師進行獎懲評價，進一步激發(fā)調(diào)動律師積極性，提高援助質(zhì)量。

2.增強律師代理申訴的經(jīng)費保障。實行律師代理申訴必然導(dǎo)致訴訟成本的增加，這種經(jīng)濟上的負擔一方面將由國家埋單，一方面將轉(zhuǎn)嫁給申訴人。因此，必須加大對律師代理申訴的經(jīng)費投入，同時又要控制訴訟成本，筆者建議：一是將律師代理申訴的經(jīng)費保障納入財政預(yù)算，對沒有納入法律援助范圍、申訴人確實需要律師代理而由司法行政機關(guān)、律師協(xié)會委派律師的經(jīng)費予以充足保障。二是對代理申訴案件的律師收費進行“固化”。借鑒德國民事訴訟中強制律師代理實行“固定收費”制度，即律師費用不由律師決定，而是嚴格根據(jù)爭議金額、收費標準、費率表等進行計算，防止律師夸大當事人的請求金額或出于利益驅(qū)動拖延訴訟，使得訴訟復(fù)雜化[9]。對申訴人自行聘請律師代理的收費標準，要根據(jù)申訴案件難易程度、代理時限等合理確定，既不能因為代理申訴成本太低而亂申訴、無理申訴甚至纏鬧，也不能因為申訴成本太高而影響申訴人委托律師代理。三是申訴人自行聘請律師代理的，若律師為代理申訴案件所耗成本大大超過申訴人按收費標準所支付的費用，則超過部分經(jīng)評估可以到財政經(jīng)費中開支報銷。評估主體可由司法行政機關(guān)和有關(guān)專家組成。

3.提高律師能力水平并強化律師執(zhí)業(yè)監(jiān)管。律師制度是現(xiàn)代文明國家的基礎(chǔ)性制度,律師是推動國家法治化進程的重要力量，律師與法官、檢察官同為法治共同體的重要組成部分。由于我國律師執(zhí)業(yè)準入制度相對寬松,律師隊伍的人員質(zhì)量和專業(yè)能力與律師行業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾逐步顯現(xiàn)。嚴格律師執(zhí)業(yè)準入標準、加強律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，切實提高律師能力水平迫在眉睫。

有權(quán)必有責、權(quán)責相一致。在保障律師代理申訴的執(zhí)業(yè)權(quán)利的同時要強化代理申訴律師的責任和義務(wù)。司法辦案機關(guān)要建立與司法行政部門、法律援助中心、律師協(xié)會的聯(lián)席會議制度，定期通報交流律師代理申訴的情況，就律師代理申訴中違反律師執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德的行為，及時通報并作出相應(yīng)的處理。

（三）培育崇尚法治的現(xiàn)代文化

制度的創(chuàng)新實質(zhì)上是思想理念的革新。而思想理念的轉(zhuǎn)變對于推行一項創(chuàng)新制度起著至關(guān)重要的作用。中國幾千年歷史所積淀下來的“人治”、“官本位”、“權(quán)力至上”、“德主刑輔”、“無爭”、“無訟”、“訟棍”的思想觀念根深蒂固，這是滋生信訪亂象、對律師職業(yè)產(chǎn)生偏見缺乏信賴的傳統(tǒng)文化基因。要全面推進依法治國、實行律師代理申訴制度就必須從思想理念上促使廣大社會民眾認同、接受并逐步培育崇尚法治、遵法守法、自覺維護法律權(quán)威的現(xiàn)代文化。

1.司法機關(guān)要做崇尚法治的表率。法治是法律之治、規(guī)則之治，規(guī)制公權(quán)、保障人權(quán)是法治的精髓。倡導(dǎo)廣大社會民眾依法維權(quán)、依法控告申訴、相信法律公正處理的首要前提是司法機關(guān)要做崇尚法治的表率。司法機關(guān)要以人民利益為職業(yè)宗旨、以崇尚法治為價值取向、以程序正義為行為準則、以證據(jù)說話為履職根本、以客觀公正為精神品格[10]，在每一個案件的辦理中讓人民群眾有公平正義的獲得感，讓社會民眾重拾對法律的信賴、對司法權(quán)威的信任，進而逐步形成依法依程序辦事、維權(quán)的行為自覺。

2.律師要做依法維權(quán)的表率。律師要以法律為依托，以善良公正為保障，做社會私權(quán)的代表者，以私權(quán)抗衡公權(quán)的中堅力量，切實維護當事人的合法權(quán)益，在每一個代理的案件中讓人民群眾都感受到律師的真誠幫助、法律的公平正義，讓社會民眾消除對律師的偏見，進而逐步形成信任律師，訴訟依靠律師的行為自覺。同時，律師要充分認識到律師代理申訴制度的重大意義和深遠影響，應(yīng)以更強的社會責任感、社會公益心積極參與到申訴案件的代理之中，以點滴實踐為推動國家社會治理現(xiàn)代化貢獻應(yīng)有的力量。

3.加強法制宣傳。要通過法制專欄、影視作品、宣傳手冊、以案說法、板報標語等方式，重視發(fā)揮司法機關(guān)“一網(wǎng)兩微一端”等媒體平臺的作用，開展多種形式的法制宣傳，重點宣傳律師代理申訴制度、法律援助制度、律師制度的意義價值和積極效果，幫助申訴人正確全面地認知這些制度，引導(dǎo)與鼓勵申訴人主動尋求律師幫助，切實發(fā)揮制度的優(yōu)越性。

[1][日]谷口平安.程序正義與訴訟（增補本）[M].王亞新，劉榮軍譯，北京：中國政法大學出版社，2002：86.

[2]宮鳴.申訴案件律師代理制度探索[J].人民檢察，2016，（12-13）.

[3]龍婧婧.律師代理申訴的角色定位[N].檢察日報，2016-8-8（03）.

[4]欒少潮.實行律師代理申訴制度的思考與啟示[J].中國法律評論，2015，（3）.

[5]司法部法律援助司.2012年全國法律援助工作概覽[J].中國司法，2013，（6）.

[6]向小南.四川省D市刑事法律援助狀況調(diào)研報告[D].重慶：西南政法大學，2014.

[7]陶髦.從歐美的法律援助談我國律師法律援助與制度的建立[J].中國律師，1996，（3）.

[8]李立家.對我國法律援助發(fā)展趨勢的思考[J].中國司法，2013，（8）.

[9]丁啟明.德國民事訴訟中的強制律師代理制度[N].人民法院報，2015-9-18（08）.

[10]盧樂云.構(gòu)建“六位一體”的檢察職業(yè)理念[J].人民檢察，2016，（12-13）.

The Exploration and Thinking of the Lawyer Agency Appeal System——The Analysis on the Trial Practice ofProvince Procuratorial Organs

LONG Jing-jing
（Hunan Provincial Peopel’s Procaratorate,Changsha,Hunan,410001）

Lawyer agency appeal system is an institutional innovation which thoroughly implement the Party’s in the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.In the trial of the procuratorial organs, lawyer agency appeal system not only has actively promoting effect of solving social governance ills,protecting the rights of complainant to relief,re-establishing judicial authority,but also has some problems such as the scope of the case is not unified,the agent mode has dispute,the lawyer’s role is not clear enough and the lack of legal consequenceafter agent.Therefore,to further promote the standardization of lawyer agency appeal system, we have to continue to promote the legalization of this system,improve the system of lawyers in our country and cultivate the modern culture advocating the rule of law.

lawyer agency appeal system;procuratorial organs;social governance;right relief

D916.5

A

2095-1140（2017）02-0096-09

（責任編輯：天下溪）

2017-01-22

龍婧婧（1983-），女，湖南株洲人，湖南省人民檢察院檢察員，法學博士，主要從事憲法與行政法、司法制度研究。