無居民海島開發(fā)PPP模式的困境與路徑選擇

王 琪，尹延科，張 霜

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100）

無居民海島開發(fā)PPP模式的困境與路徑選擇

王 琪，尹延科，張 霜

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100）

政府公私合作 （PPP）是繼行政主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型之后無居民海島開發(fā)中不可或缺的重要部分，分析無居民海島開發(fā)中的公私合作可以進(jìn)一步促進(jìn)無居民海島開發(fā)進(jìn)程。然而，無論是從理論上還是在實(shí)踐中，無居民海島開發(fā)在海島權(quán)屬、項(xiàng)目審批、有償使用制度及開發(fā)模式選擇方面存在一些問題，并面臨 “短板門” “玻璃門”和 “彈簧門”等困境。分析國內(nèi)外無居民海島開發(fā)成功經(jīng)驗(yàn)，從無居民海島開發(fā)中的PPP模式的適應(yīng)性角度出發(fā)，為解決問題和破除困境提供路徑選擇，這對(duì)完善無居民海島開發(fā)管理制度具有不可忽視作用。

無居民海島；開發(fā)模式；困境；路徑選擇

引言

我國無居民海島數(shù)量眾多且富有獨(dú)特的資源價(jià)值，其利用狀況關(guān)系到我國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展和強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告提出了“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的發(fā)展戰(zhàn)略。中央十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場(chǎng)在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用”，從某種意義上也推進(jìn)了無居民海島公私合作（PPP）進(jìn)程。作為政府和社會(huì)資本合作在海洋領(lǐng)域的表現(xiàn)形式——無居民海島開發(fā)的政府和社會(huì)資本合作，也為民營資本進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了準(zhǔn)入性機(jī)會(huì)和政策性的鼓勵(lì)。

盡管我國強(qiáng)調(diào)提高海洋資源開發(fā)能力，但由于無居民海島開發(fā)建設(shè)周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大、運(yùn)作利潤低，準(zhǔn)入門檻高，導(dǎo)致民營資本進(jìn)入困難，而政府財(cái)政資源有限，僅憑政府自身能力難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額資金需求。而另一方面，民間資本數(shù)量龐大，其投資渠道狹窄，社會(huì)資源未得到有效配置，難以展現(xiàn)自身能力。當(dāng)前有關(guān)政策推進(jìn)公私合作（PPP），但在具體執(zhí)行過程中，仍然存在著例如“短板門”“玻璃門”和“彈簧門”等現(xiàn)象，影響無居民海島的科學(xué)開發(fā)利用，進(jìn)而影響海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，無居民海島公私合作（PPP）仍然面臨困境，需要依據(jù)不同領(lǐng)域選擇與之相適應(yīng)的舉措。

1 無人居住海島開發(fā)公私合作（PPP）概況

公私合作（Public-PrivatePartnership，PPP）作為新興的政府治理模式，體現(xiàn)了政府把某些職能還給企業(yè)的先進(jìn)理念，尤其在十八屆三中全會(huì)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，大量關(guān)于公私合作的研究開始涌現(xiàn)，但海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)中無居民海島公私合作研究則少之又少，因此，有必要先對(duì)海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合營的定義和方式進(jìn)行界定。

1.1 定 義

無居民海島開發(fā)公私合作隸屬于一般意義上的公私合作，具有公私合作的一般特點(diǎn)，也具有其作為無居民海島公私合作的特殊性。從各國和國際組織對(duì)PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、BT等多種模式。關(guān)于公私合作的概念目前還沒有一個(gè)公認(rèn)的說法，但公私合作更多的是一種概念，而不是單指某種形式或者某種模式。不同的人從不同的角度會(huì)有不同的理解，但無論何種定義都認(rèn)同以下幾點(diǎn):公共部門與私營部門的合作；把提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施，作為合作的目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)利益共享；風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。賈康、孫潔提出，PPP是指政府公共部門在與非政府的主體（企業(yè)、專業(yè)化機(jī)構(gòu)等）合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)也為民營部門帶來利益[1]。賈康、孫潔給出的定義準(zhǔn)確把握PPP最核心內(nèi)容:合作共贏。

目前有關(guān)涉海公私合作研究較少，且大多局限于公私合作某一具體模式、融資方式研究。在民營資本參與無居民海島開發(fā)方式方面，鄭凌燕認(rèn)為目前寧波民營資本進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的方式主要為參股投資和自主投資，其它的方式較少，且資金、技術(shù)的高要求對(duì)民營資本進(jìn)入海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)成阻礙，并按照海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和收益程度確定民營資本參與方式[2]。在無居民海島開發(fā)投融資方面，祝素月以海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)和金融改革為切入點(diǎn)，研究海洋經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新模式，認(rèn)為財(cái)政投融資計(jì)劃適合當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施融資的需要，探討了財(cái)政投融資計(jì)劃的運(yùn)作模式[3]。在具體實(shí)施效果方面，朱大霖分析了PPP模式在海洋環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用中的意義與契機(jī)，并對(duì)紅樹林和濕地自然保護(hù)區(qū)實(shí)踐PPP模式的運(yùn)作方式進(jìn)行了闡述[4]。在開發(fā)具體形式方面，朱堅(jiān)真認(rèn)為海島開發(fā)的模式因?yàn)橹黧w不同而各有特點(diǎn)，一般可以劃分為政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、民間投資主導(dǎo)型和外資開發(fā)型等[5]。許文燕提出無居民海島開發(fā)BOT模式的定義，它是指海島所有者通過特許權(quán)協(xié)議，依法將無居民海島開發(fā)的特許權(quán)授予私人或單位為開發(fā)海島而成立的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營，特許期滿后，項(xiàng)目公司將無居民海島開發(fā)特許權(quán)及特許項(xiàng)目交還給海島所有者[6]。

為更深入探究無居民海島開發(fā)公私合作模式，首先應(yīng)明確其定義。根據(jù)無居民海島開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合公私合作的定義，本文將無居民海島開發(fā)公私合作定義為:以保護(hù)無居民海島生態(tài)為前提，在政府的合理引導(dǎo)和保障機(jī)制下，海洋主管部門及其他有關(guān)部門、沿海地方政府與非政府主體合作，非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)也為民營部門帶來利益。

1.2 具體實(shí)施模式

把PPP模式的融資、運(yùn)營管理方法與我國無居民海島特殊屬性相結(jié)合，運(yùn)用到無居民海島開發(fā)現(xiàn)狀的改善中，便產(chǎn)生了我國無居民海島開發(fā)的公私合作具體實(shí)施模式。

在公私合作中主要包含委托運(yùn)營（Operations &Maintenance，O&M）、建設(shè)—移交（Build-Transfer，BT）、管理合同（ManagementContract，MC）、建設(shè)—運(yùn)營—移交 （Build-Operate-Transfer，BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（Build-Own-Operate，BOO）、改建—運(yùn)營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等等，這些模式可以融合、變通，能夠滿足各種特定項(xiàng)目建設(shè)的特別需求。但目前國內(nèi)外無居民海島開發(fā)的主要實(shí)施模式是以BOT模式為主。

1.3 國內(nèi)外成功的兩種開發(fā)模式

1.3.1 “馬爾代夫”模式——企業(yè)主導(dǎo)型

馬爾代夫已經(jīng)成為世界著名的海島度假勝地，也是無居民海島開發(fā)成功的典范。馬爾代夫特別重視海島規(guī)劃，每一個(gè)無居民海島的開發(fā)，均先由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體（投資公司）向政府租賃一個(gè)無居民海島，在海島上建一家酒店，以完整、獨(dú)立、封閉式的度假村模式經(jīng)營發(fā)展。這種一島一店的開發(fā)模式取得極大成功，被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。

從現(xiàn)有資料來看，“馬爾代夫”模式具有以下幾個(gè)特征:其一，由于其開發(fā)性質(zhì)多為旅游用島，因此無居民海島開發(fā)相關(guān)工作由旅游部門負(fù)責(zé)。其職責(zé)包括海島建筑物審查批準(zhǔn)、代表國家對(duì)外出租海島、組織審查海島開發(fā)規(guī)劃和海島開發(fā)建設(shè)的布局、制定濱海旅游法規(guī)，以及旅游業(yè)的日常監(jiān)督管理。旅游部門功能的多樣性避免由于職能分散導(dǎo)致扯皮推諉現(xiàn)象，為政策執(zhí)行提供更可靠的依據(jù)，同時(shí)也為民營資本順利進(jìn)入提供堅(jiān)實(shí)保障，提高無居民海島開發(fā)效率。其二，馬爾代夫成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國家旅游委員會(huì)。由于無居民海島旅游開發(fā)涉及漁業(yè)和交通方面，橫向的多部門聯(lián)合為及時(shí)解決旅游發(fā)展中遇到的問題奠定合作基礎(chǔ)。三個(gè)部門協(xié)同制訂相關(guān)法律規(guī)范，避免信息不對(duì)稱阻礙民營資本進(jìn)入以及開發(fā)進(jìn)程[7]。馬爾代夫模式主要是由企業(yè)為主導(dǎo)并掌握開發(fā)主動(dòng)權(quán)，政府只在宏觀層面上發(fā)揮指導(dǎo)和宏觀調(diào)控的作用，對(duì)開發(fā)海島的法人主體進(jìn)行監(jiān)管。政府以招牌掛或者申請(qǐng)審批的形式，將無居民海島使用權(quán)批準(zhǔn)給那些良好信譽(yù)和較強(qiáng)實(shí)力的企業(yè)或個(gè)人。

1.3.2 以廣州放雞島為代表的開發(fā)模式——政府民間合作型

廣東省茂名市電白縣放雞島的開發(fā)模式屬于典型的政府民間合作性開發(fā)模式。2005年起由茂名放雞島旅游開發(fā)有限公司開發(fā)，該公司實(shí)際上是以臺(tái)商和地方政府合作形式成立的。地方政府和臺(tái)商按比例投入開發(fā)建設(shè)資金，對(duì)海島開發(fā)收益進(jìn)行分成。目前，放雞島是政府民間合作、開發(fā)較為成熟、市場(chǎng)化開發(fā)程度較高且知名度較大的無居民海島[8]。

政府民間合作型是目前我國無居民海島開發(fā)比較成熟的一種開發(fā)模式。其主要特點(diǎn)有:第一，政府掌握主動(dòng)權(quán)，通過招標(biāo)等方式合理選擇開發(fā)主體，調(diào)動(dòng)民間資本（民企或自然人）參與到無居民海島開發(fā)利用中；第二，沿海地方政府代表國家行使無居民海島所有權(quán)，民間資本擁有使用權(quán)，確定前期投資比例和后期收益分配比例。第三，政府不僅作為合作對(duì)象，還作為監(jiān)管主體，一旦無居民海島開發(fā)利用中出現(xiàn)問題，或者民營資本出現(xiàn)差錯(cuò)，政府有責(zé)任收回民間資本對(duì)無居民海島的使用權(quán)。因此，此種模式對(duì)民營資本而言具有風(fēng)險(xiǎn)和收益的兩面性，但也是政府民間合作、開發(fā)較為成熟、市場(chǎng)化開發(fā)程度較高的模式。

2 我國無居民海島開發(fā)現(xiàn)狀及問題

2011年4月12日，國家海洋局向社會(huì)公布我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個(gè)省區(qū)，共計(jì)176個(gè)“無人海島”。第一批開發(fā)利用無居民海島名錄在《中華人民共和國海島保護(hù)法》公布實(shí)施后最具有衡量價(jià)值，通過對(duì)公開的176個(gè)無居民海島中已開發(fā)的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)來觀察政策實(shí)施效果，根據(jù)中國海島網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，首批開發(fā)利用無居民海島名錄中已經(jīng)開發(fā)的無居民海島共48個(gè)，其中有10座無居民海島發(fā)放“無居民海島使用權(quán)證書”，其余已開發(fā)無居民海島使用權(quán)證書發(fā)放情況不明。沿海省市無居民海島開發(fā)完成率最高為山東省50%，最低為江蘇省0%。其中珠海市二洲島、三角島和小蜘洲，但這三個(gè)海島使用權(quán)五年未獲批，直至2016年也并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)的開發(fā)階段。根據(jù)《2015年海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，依據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》共批準(zhǔn)開發(fā)利用無居民海島16個(gè)，無居民海島開發(fā)總體進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致無居民海島開發(fā)政策出現(xiàn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象。無居民島投資此前已開始數(shù)年，為何至今不溫不火？且民營資本作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的“鯰魚”，為何無居民島投資仍遭遇活力不足的困境？

表1 企業(yè)主導(dǎo)型和政府民間合作型開發(fā)模式比較Tab.1 The comparison of the enterprise-oriented development model and the government-nongovernmental cooperative development mode

2.1 海島權(quán)屬不清，難以調(diào)動(dòng)投資者積極性

無居民海島使用權(quán)是指公民、法人依法對(duì)國家所有的無居民海島享有的占有、使用、收益并排斥他人干涉的權(quán)利[10]。在國家海洋行政主管部門出臺(tái)文件后，沿海省市（區(qū)）無居民海島主管部門制定的相應(yīng)政策中，對(duì)無居民海島使用權(quán)的獲得及轉(zhuǎn)讓規(guī)定較少。國家對(duì)無居民海島所有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國海島保護(hù)法》規(guī)定:“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”，但長期以來，國家對(duì)使用權(quán)界定及其轉(zhuǎn)讓缺乏詳細(xì)規(guī)定?！稛o居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》未指出獲得海島使用權(quán)可再轉(zhuǎn)讓，地方政府也采取比較模糊的態(tài)度，地方性管理辦法或條例中均未說明是否可再轉(zhuǎn)讓，造成實(shí)際操作中初始轉(zhuǎn)讓及再轉(zhuǎn)讓困難[11]。雖然在《無居民海島使用權(quán)登記辦法》中規(guī)定無居民海島使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓，但具體可操作細(xì)節(jié)仍不明了。無居民海島有眾多開發(fā)模式可以試點(diǎn)實(shí)施，國家一方面鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入無居民海島開發(fā)領(lǐng)域，另一方面卻在政策中對(duì)無居民海島開發(fā)利用過程中使用權(quán)規(guī)定較少，政策文件并未對(duì)無居民海島開發(fā)過程中不同屬性建設(shè)的使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)其享有使用權(quán)投資者無法獨(dú)立支配海島使用權(quán)。價(jià)值評(píng)估是產(chǎn)權(quán)界定重要前提，我國在無居民海島開發(fā)實(shí)踐較少，加之無居民海島資源多樣性、生態(tài)脆弱性，為無居民海島價(jià)值評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定帶來困難，因此產(chǎn)權(quán)界定不清的癥結(jié)在于價(jià)值評(píng)估管理制度尚不健全。

2.2 項(xiàng)目審批涉及管理機(jī)構(gòu)繁多

《中華人民共和國海島保護(hù)法》規(guī)定:“開發(fā)利用前款規(guī)定的可利用無居民海島，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請(qǐng)，并提交項(xiàng)目論證報(bào)告、開發(fā)利用具體方案等申請(qǐng)文件，由海洋主管部門組織有關(guān)部門和專家審查，提出審查意見，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批”[12]。而在實(shí)際運(yùn)作中海島的開發(fā)權(quán)由海洋局掌管，招商引資靠招商局統(tǒng)籌，規(guī)劃建設(shè)涉及規(guī)劃局和住建局，項(xiàng)目論證需經(jīng)發(fā)改委批準(zhǔn)，而多頭管理必然帶來職能重疊、多頭審批現(xiàn)象，影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，我國無居民海島開發(fā)缺少一個(gè)“馬爾代夫無居民海島開發(fā)模式”中統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，為民營資本進(jìn)入無居民海島開發(fā)提供綠色通道。

2.3 有償使用管理亟待完善

無居民海島開發(fā)公私合作本質(zhì)上是以保護(hù)無居民海島生態(tài)為前提，在政府的合理引導(dǎo)和保障機(jī)制下，無居民海島管理部門與非政府主體合作，非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能的同時(shí)也為民營部門帶來利益。利益作為民間資本衡量是否進(jìn)入無居民海島開發(fā)領(lǐng)域最主要依據(jù)，其規(guī)定是否完善將直接影響無居民海島能否得到可持續(xù)利用。但無居民海島使用金征收方面政策仍存在以下問題:其一，政策更新較慢，距《無居民海島使用金征收使用管理辦法》政策出臺(tái)已六年，沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源的稀缺程度等發(fā)生了較大的變化，無居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)價(jià)格偏離，對(duì)無居民海島評(píng)估價(jià)格偏低[13]，易造成國有資源性資產(chǎn)大量流失。其二，部分無居民海島立法前尚未被納入有償使用管理。在《海島保護(hù)法》生效前，已有3 000多個(gè)無居民海島被開發(fā)利用，一部分島嶼依據(jù)有關(guān)法規(guī)繳納使用金，其余島嶼未繳納任何費(fèi)用，雖然國家海洋局于2011年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海島保護(hù)法生效前已用島活動(dòng)確權(quán)登記工作的意見》[14]，但由于確權(quán)登記工作時(shí)間短（一年）、確權(quán)登記任務(wù)量少等原因，其效果并不理想。地方層面僅福建省和山東省出臺(tái)相關(guān)文件針對(duì)“法前已開發(fā)利用無居民海島項(xiàng)目”進(jìn)行嚴(yán)格審查，規(guī)范無居民海島開發(fā)行為，其他沿海省市將法前用島行為有效納入無居民海島有償使用管理體系尚無具體實(shí)施措施。因此，有償使用管理亟待完善。

2.4 自身?xiàng)l件較差，難以選擇合作開發(fā)模式

無居民海島依托條件較差，對(duì)自然侵蝕缺乏抗拒力。無居民海島中的多數(shù)島礁斷裂發(fā)育，風(fēng)化強(qiáng)烈，許多島礁由于海浪的侵蝕、風(fēng)力作用而存在海岸侵蝕、基巖裸露和陡坡失穩(wěn)及島岸崩塌問題，導(dǎo)致島嶼岸線后退、島嶼面積縮小。加之大多數(shù)無居民海島地形較低，島上植被發(fā)育較差，極易受海平面上升和海洋風(fēng)暴潮的侵襲[15]。由于海島本身所具有的這種自然地形條件，使得在無居民海島開發(fā)模式的具體實(shí)施過程中增加成本。不少無居民海島開發(fā)者僅著眼于經(jīng)濟(jì)效益，缺乏海島開發(fā)的整體規(guī)劃和評(píng)估，開發(fā)手段落后，層次低，效益不高，盲目性強(qiáng)。現(xiàn)有的開發(fā)模式如海水養(yǎng)殖、海島旅游、臨港產(chǎn)業(yè)、倉儲(chǔ)平臺(tái)等大都單一發(fā)展，一島一用導(dǎo)致海島利用率低，開山采石和炸島炸礁等掠奪性開發(fā)模式則讓不少海島永久性消失[16]。

3 我國無居民海島開發(fā)PPP模式存在的困境

剖析我國目前無居民海島開發(fā)PPP模式存在問題，問題背后的癥結(jié)所在是我國無居民海島開發(fā)PPP模式存在行業(yè)準(zhǔn)入門檻高（短板門）、行政準(zhǔn)入門檻高（玻璃門）、信息不對(duì)稱（彈簧門）三個(gè)困境。

3.1 行業(yè)準(zhǔn)入門檻高——短板門

資金、技術(shù)的高要求對(duì)民營資本進(jìn)入無居民海島開發(fā)構(gòu)成阻礙，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量資金，這是大部分民營企業(yè)無法滿足的，影響了民營資本進(jìn)入無居民海島開發(fā)的積極性。且無居民海島開發(fā)對(duì)技術(shù)水平要求較高，由于無居民海島遠(yuǎn)離陸地、易受臺(tái)風(fēng)等天氣影響等特點(diǎn)，對(duì)“島主”進(jìn)行無居民海島開發(fā)帶來挑戰(zhàn)。同時(shí)也意味民營資本在進(jìn)行投資時(shí)自身能力仍是限制其進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域不可忽視的重要因素。

3.2 行政準(zhǔn)入門檻高——玻璃門

其他領(lǐng)域的充分競(jìng)爭(zhēng)使無居民海島開發(fā)暴露未能開放領(lǐng)域的高墻，無居民海島開發(fā)中與海洋經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的通訊、電纜、鐵路、跨海大橋等帶有某種程度的自然壟斷性的開發(fā)，加之政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資無居民海島開發(fā)的政策細(xì)節(jié)缺失，民營資本被間接堵在行政準(zhǔn)入高墻之外。國家對(duì)海島開發(fā)的規(guī)定嚴(yán)格，要開發(fā)某個(gè)海島需要先做單島規(guī)劃，之后報(bào)批。但相應(yīng)的條件都比較高，這會(huì)讓很多想進(jìn)入的企業(yè)自動(dòng)退出。

3.3 信息不對(duì)稱——彈簧門

彈簧門指民營企業(yè)剛踏入某些領(lǐng)域后稍不小心就被彈出來，因而失去投資資格。類似于土地開發(fā)管理規(guī)定，無居民海島開發(fā)也有嚴(yán)格的行政要求，例如《廣西壯族自治區(qū)無居民海島保護(hù)條例》規(guī)定“‘島主’超三年未開發(fā)利用無居民島嶼的，將被有關(guān)部門收回，‘島主’不盡責(zé)，最高罰10萬元”[17]。信息不對(duì)稱等因素，使民營資本在開發(fā)過程中如履薄冰，且易被“彈出門外”。

4 無居民海島開發(fā)中的PPP模式路徑選擇

4.1 無居民海島基于資源利用的開發(fā)類型

本文涉及無居民海島開發(fā)僅限于利用資源類海島[18]，排除特殊用途海島的開發(fā)利用，即規(guī)劃期內(nèi)，因島嶼及島嶼周圍海域具有較為豐富的港口、岸線、灘涂、旅游、生物、礦產(chǎn)、土地、景觀等方面的資源，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，進(jìn)行適度開發(fā)建設(shè)的無居民海島。結(jié)合《浙江省無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃》中提到的利用類無居民海島分類，將其歸納為三種類型:工程與工業(yè)類開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類開發(fā)以及旅游類開發(fā)。

4.1.1 工程與工業(yè)類開發(fā)

工程與工業(yè)類開發(fā)主要指利用海島實(shí)施港口航運(yùn)、建設(shè)跨海橋梁、防波堤以及開放利用無居民海島海洋能源等開發(fā)行為。海島的主要構(gòu)成成分是基巖，基巖的特點(diǎn)決定了我國海島冬天不結(jié)凍，島岸線蜿蜒漫長，且深水岸線占據(jù)多數(shù)的優(yōu)點(diǎn)形成了海島港口池水開闊且避風(fēng)的特點(diǎn)，這些都是海島工程與工業(yè)類開發(fā)的天然條件。再加上這些海島大多分布在離陸地較近的海域，更有利于海島工程與工業(yè)類開發(fā)。主要包括陸地和島嶼區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。實(shí)行區(qū)域內(nèi)資源共享并保持各自特色，發(fā)展核心龍頭產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。利用港口優(yōu)越的資源條件，通過聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成石化、物流、旅游等相關(guān)海島產(chǎn)業(yè)鏈。

無居民海島工程與工業(yè)類開發(fā)主要涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由政府（政府投融資平臺(tái)公司）或第三方部門投融資、建設(shè)管理，最后融資和建設(shè)費(fèi)用由政府償還給投資方，政府及管理部門在BT投資全過程中行使監(jiān)管、指導(dǎo)職能。

4.1.2 漁業(yè)類資源開發(fā)

漁業(yè)類開發(fā)主要指利用島嶼建設(shè)圍塘養(yǎng)殖場(chǎng)和管理人員、漁汛期漁民的臨時(shí)居住設(shè)施，利用島嶼周圍海域?qū)嵤┧a(chǎn)養(yǎng)殖、繁育，以及對(duì)氣候、土壤、淡水資源等適合發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)的無居民海島的開發(fā)利用。我國海島魚類資源豐富，種類繁多，為漁業(yè)成為海島支柱產(chǎn)業(yè)提供了天然條件，有利于開展?jié)O業(yè)農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖和林業(yè)種植活動(dòng)。

海島具有獨(dú)特的土壤、氣候資源，傳統(tǒng)種植及養(yǎng)殖模式不符合無居民海島保護(hù)的要求，因此新型農(nóng)業(yè)種植、漁業(yè)捕撈養(yǎng)殖方式對(duì)海島農(nóng)業(yè)開發(fā)及海島漁業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

4.1.3 旅游類開發(fā)

旅游類開發(fā)主要指利用島嶼及島嶼周圍海域進(jìn)行觀光旅游、休閑旅游，以及適度建設(shè)旅游接待所需的賓館、碼頭、商業(yè)設(shè)施。海島相對(duì)與世隔絕的地理位置和獨(dú)特的自然風(fēng)光構(gòu)成了海島豐富的自然旅游資源。

旅游資本，最基本的是風(fēng)景資源與文化資源。但是《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》和《文物保護(hù)法》的頒布，使旅游資源成為不可轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)，其經(jīng)營權(quán)也不允許流通。因此大部分無居民海島旅游資源開發(fā)主要由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)無居民海島旅游相關(guān)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。

4.2 BT、TOT、BOT模式在無居民海島開發(fā)中適應(yīng)性分析

4.2.1 BT模式在工程與工業(yè)類開發(fā)中適應(yīng)性分析

BT模式即Build-Transfer（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓），是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，指根據(jù)項(xiàng)目發(fā)起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交項(xiàng)目發(fā)起人，項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。

BT模式多運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會(huì)投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時(shí)考慮投資人的合理收益。在無居民海島工程與工業(yè)類開發(fā)中，以建設(shè)港口、跨海橋梁和防波堤等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，屬于一般意義上純公共物品，國家擁有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，不以營利為主要目的。政府進(jìn)行前期規(guī)劃以及招標(biāo)，通過BT合同（或協(xié)議）授權(quán)項(xiàng)目中標(biāo)人成立項(xiàng)目公司，政府在其間監(jiān)督無居民海島工程與工業(yè)類開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，在項(xiàng)目建成竣工后，按照BT合同（或協(xié)議），投資方將完工的項(xiàng)目移交給政府（政府投融資平臺(tái)公司）。政府（政府投融資平臺(tái)公司）按約定總價(jià)（或完工后評(píng)估總價(jià)）分期償還投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用?？梢园l(fā)揮投資商的投資積極性和項(xiàng)目融資的主動(dòng)性，縮短項(xiàng)目的建設(shè)期，保證項(xiàng)目盡快建成、移交，能夠盡快見到效益，解決項(xiàng)目所在地就業(yè)問題，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

圖1 BT融資模式運(yùn)作簡(jiǎn)圖Fig.1 Sketch of the operation of Build-Transfer financing model

根據(jù)工程與工業(yè)類開發(fā)的內(nèi)容及其特點(diǎn)，工程與工業(yè)類開發(fā)涉及國家命脈，在無居民海島開發(fā)的BT模式應(yīng)用上，BT模式只是建設(shè)，最后轉(zhuǎn)讓政府，不涉及經(jīng)營，對(duì)于民營資本來說，可以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高民營資本投資積極性。其次，工程與工業(yè)類開發(fā)主要解決無居民海島開發(fā)模式單一問題，通過聯(lián)動(dòng)發(fā)展形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶，提高資源利用率，實(shí)現(xiàn)無居民海島開發(fā)的最大效益。在行業(yè)準(zhǔn)入門檻問題上，BT模式不涉及對(duì)于技術(shù)的高要求，因而有利于調(diào)動(dòng)投資者的積極性。

4.2.2 TOT模式在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)類開發(fā)中適應(yīng)性分析

所謂TOT融資方式，即Transfer-Operate-Transfer（移交—經(jīng)營—移交）。指政府將已經(jīng)建成投產(chǎn)運(yùn)營的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交給投資者進(jìn)行運(yùn)營；政府憑借所移交的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目未來若干年內(nèi)的收益（現(xiàn)金流量），一次性從投資者處融資，再將資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)；當(dāng)經(jīng)營期屆滿，投資者再將項(xiàng)目移交回政府。其間并不涉及建設(shè)方面，只是將經(jīng)營權(quán)授予給投資者，減少建設(shè)環(huán)節(jié)帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 TOT融資模式運(yùn)作簡(jiǎn)圖Fig.2 Sketch of the operation of Transfer-Operate-Transfer financing model

無居民海島漁業(yè)產(chǎn)業(yè)類資源以利用為主，開發(fā)為輔，并且漁業(yè)產(chǎn)業(yè)類資源中漁業(yè)資源屬于準(zhǔn)公共物品中公共池塘物品，具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，通過合理界定產(chǎn)權(quán)可以提高資源利用率。針對(duì)這一類無居民海島資源，較少涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府在一次性從投資商處融資后，將其經(jīng)營權(quán)移交給投資方，投資方通過經(jīng)營獲取利潤，通過引進(jìn)先進(jìn)漁業(yè)養(yǎng)殖及捕撈技術(shù)，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)魚方式方法，推進(jìn)漁業(yè)創(chuàng)新和科技服務(wù)，最大化利用漁業(yè)資源以尋求最大利益。在兼顧海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效益及生態(tài)保護(hù)三者的前提下開發(fā)漁業(yè)資源。

4.2.3 BOT模式在旅游類資源開發(fā)中適應(yīng)性分析

BOT即Build-Operate-Transfer（建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓），實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機(jī)會(huì)。整個(gè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。具有市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特色。

旅游業(yè)因其兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，且具有資源消耗低、帶動(dòng)系數(shù)大、就業(yè)機(jī)會(huì)多、綜合效益好等特點(diǎn)，被譽(yù)為“朝陽產(chǎn)業(yè)”，海島旅游作為海洋旅游的重要形式，極具開發(fā)價(jià)值。但我國絕大多數(shù)無居民海島都遠(yuǎn)離大陸，交通不便，水、電、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施也相對(duì)落后，因而前期建設(shè)資金量大，運(yùn)營周期長，需長時(shí)間投入才能得到預(yù)期開發(fā)效果，這對(duì)于政府或私營者來說都是較大的挑戰(zhàn)，任何一個(gè)單獨(dú)個(gè)體都無法自行承擔(dān)。由于我國近年來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得企業(yè)和社會(huì)組織積累了大量資金，國內(nèi)銀行人民幣存款余額也逐年上升，而這部分資金需要尋求投資機(jī)會(huì)，而旅游類資源屬于準(zhǔn)公共物品中俱樂部物品（可以低成本的排他），通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益，政府通過授權(quán)投資方建設(shè)無居民海島旅游相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施并經(jīng)營一定年限。而BOT模式恰好運(yùn)用自身融資特點(diǎn)發(fā)揮民間資本優(yōu)勢(shì)，為行業(yè)準(zhǔn)入問題和行政準(zhǔn)入問題的解決提供了出路。

圖3 BOT融資模式運(yùn)作簡(jiǎn)圖Fig.3 Sketch of the operation of Build-Operate-Transfer financing model

5 結(jié) 語

盡管PPP模式存在實(shí)際爭(zhēng)議并面臨眾多問題，但是不難發(fā)現(xiàn)，PPP模式在無居民海島中具有其應(yīng)有的實(shí)踐價(jià)值。在總結(jié)馬爾代夫模式和我國廣州放雞島開發(fā)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合無居民海島基于資源開發(fā)的開發(fā)類型，創(chuàng)新開發(fā)模式。縱然，在剖析三種模式的適用性的基礎(chǔ)上，無居民海島的PPP模式的實(shí)踐之路任重而道遠(yuǎn)，需要政府和民營企業(yè)共同努力，打破“短板門、玻璃門和彈簧門”。民營企業(yè)應(yīng)提高自身實(shí)力，政府應(yīng)完善無居民海島開發(fā)符合民資實(shí)際的準(zhǔn)入規(guī)則和實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)。未來，PPP模式將在提高無居民海島開發(fā)和資源利用效益中發(fā)揮重要的實(shí)踐意義。

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PPP Model for the Development of the Islands with no Residents: Dilemma and Path Selection

WANG Qi，YIN Yanke，ZHANG Shuang
（Law&Politics School，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

The public-private partnership（PPP）occupies an indispensable important part in the development of the islands with no residents after the administrative leading，enterprise leading in the islands with no residents.Analyzing the development of the islands with no residents can promote the development process of the islands with no residents further.Whether in theory or in practice，however，the development of the islands with no residents still face some troubles，such as short door，glass doorand clicks.From the angle ofthe adaptability ofthe PPP modelin the developmentofthe islandswith no residents，analysisofthe path selection for solving problem and breaking away from the plight in the development of the islands with no residents is very necessary.

Islands with no residents；Development mode；The mire；Path selection

F205

：A

：2095-1647（2017）01-0009-09

2016-12-05

王琪，女，博士，教授，博士生導(dǎo)師，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副院長，中國海洋大學(xué)MPA教育中心主任，主要研究方向?yàn)楹Ｑ蠊补芾韺W(xué)、海洋政治，E-mail:qiwang16@126.com。