國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度比較研究

林麗敏+李慕黎+章澤群

摘 要：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種以保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要目的制度，對(duì)相關(guān)法律的依賴程度強(qiáng)。然而我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度處于亟需完善的階段。通過(guò)比較國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的狀況、立法進(jìn)程有利于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展。美、日、法三國(guó)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度方面的分別形成了以官方公共機(jī)構(gòu)為主體，私營(yíng)機(jī)構(gòu)為輔助的組織模式和互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機(jī)構(gòu)的組織模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度發(fā)展較成熟，具有可供借鑒之處。

關(guān)鍵詞：立法進(jìn)程；發(fā)展模式；互助共濟(jì)；政策性保險(xiǎn)；多元制度

觀國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的演進(jìn)歷程，二者相輔相成，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供重要的經(jīng)濟(jì)后盾作用，為農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中所出現(xiàn)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大風(fēng)險(xiǎn)提供了有效的保障功能。[1]同時(shí)，在較長(zhǎng)時(shí)間的積累與沉淀中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾促使世界上很多國(guó)家逐漸確立了相關(guān)的法律制度來(lái)規(guī)范二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。而我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的等待前進(jìn)的空間仍然比較大，在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度發(fā)展與完善的重要時(shí)期，通過(guò)比較研究國(guó)外相關(guān)立法，借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度方面的經(jīng)驗(yàn)顯得尤為重要。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律立法進(jìn)程

（一）我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的演進(jìn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在我國(guó)從1982年之后開始恢復(fù)辦理，然而關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒(méi)有出臺(tái)具體的法律或者行政法規(guī)，只是通過(guò)幾部法律和行政法規(guī)概括性地提及了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1995年頒布的《保險(xiǎn)法》第一百五十五條規(guī)定：“國(guó)家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。2002修訂的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條規(guī)定：國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度；國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等事項(xiàng)。再次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。[2]可見(jiàn)，我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律規(guī)則總體看上還處于攜帶性規(guī)定的層面，缺乏足夠完備的法律規(guī)則體系。雖然在2013年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》使得在解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)有了專門的法規(guī)。但這一《條例》有些內(nèi)容仍然過(guò)于抽象，在實(shí)踐中的操作還有待完善。[3]

（二）國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的演進(jìn)

1.美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法

美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐活動(dòng)，在1789年就已經(jīng)開始，直到20世紀(jì)20年代，由私人商業(yè)保險(xiǎn)公司為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)逐漸顯露出它的局限性。[4]直到1922年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始進(jìn)入立法視野，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被作為政府的一項(xiàng)政策工具來(lái)考慮。1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福政府于1933年出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。然而連續(xù)幾年大面積災(zāi)害造成農(nóng)作物損失巨大，使以價(jià)格為中心的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》并沒(méi)有發(fā)揮正在的作用。于是，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法又一次被提到國(guó)會(huì)議程。國(guó)會(huì)于1938年通過(guò)了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》?！堵?lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》自1939年頒布后，經(jīng)歷了多次修改，直到1980年一共修改了121次，1980年經(jīng)過(guò)第十二次修訂后，正式在全國(guó)全面推行。1994年美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)實(shí)踐中《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》存在的問(wèn)題，再次對(duì)該法進(jìn)行修訂，這一時(shí)期產(chǎn)生了《克林頓農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》。

2.日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法

日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法主要分為三個(gè)階段，先后頒布了三部農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律。第一次世界大戰(zhàn)之后，為了緩解佃戶與地主日益尖銳的矛盾。于1929年頒布施行《家畜保險(xiǎn)法》希望以此來(lái)解決農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償問(wèn)題，但是，效果并不理想。[5]1938年，日本帝國(guó)主義政府為準(zhǔn)備發(fā)動(dòng)第二次世界大戰(zhàn)，于是頒布了為其戰(zhàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治利益服務(wù)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。1947年，為了改善二戰(zhàn)后國(guó)內(nèi)糧食緊缺等問(wèn)題，日本政府在頒布《農(nóng)業(yè)合作法》的同時(shí)，又將《家畜險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》合并加以修訂產(chǎn)生了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。[6]

3.法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法

法國(guó)是典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。同時(shí)它并不同于一般商業(yè)保險(xiǎn)的私有化保險(xiǎn)模式。法國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生于1840年，是由幾家農(nóng)民自發(fā)成立農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社，并建立相應(yīng)的保險(xiǎn)基金以應(yīng)對(duì)更大的風(fēng)險(xiǎn)。這種做法在法國(guó)農(nóng)民中產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，互助保險(xiǎn)社在全國(guó)各地迅速推廣開來(lái)，同時(shí)得到了政府的推認(rèn)可。[7]1900年7月，法國(guó)政府頒布農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)法（AMA），對(duì)農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社的法律地位和權(quán)益予以確認(rèn)。1964年，為了加大對(duì)農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)社的支持力度，法國(guó)組建了中央互助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立“農(nóng)業(yè)損害保證制度”，拓寬了保險(xiǎn)范圍。1966年，成立再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，中央保險(xiǎn)公司為大區(qū)保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)，大區(qū)保險(xiǎn)公司為眾多地方互助保險(xiǎn)社提供再保險(xiǎn)，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)社的承保能力，分散了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)了公司化、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)和跨國(guó)、跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)。[8]

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度狀況

（一）主要內(nèi)容

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)

我國(guó)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》主要在以下四個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范（一）原則性規(guī)定。確立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的目的與立法依據(jù)，定義了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及涉農(nóng)保險(xiǎn)的涵義；規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的基本原則、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府及有關(guān)部門職責(zé)；規(guī)定了國(guó)家和地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等支持政策。（二）對(duì)合同的有關(guān)規(guī)定。規(guī)定了投保主體、保險(xiǎn)合同簽訂、保險(xiǎn)事故查勘定損、受損標(biāo)的處理、賠償金支付以及理賠結(jié)果確認(rèn)等內(nèi)容。（三）對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)則的有關(guān)規(guī)定。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的資質(zhì)條件、經(jīng)辦原則、財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算作出規(guī)定。（四）對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范及監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定。

總體來(lái)說(shuō)本條例對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行了一定程度的細(xì)化，但整體上來(lái)說(shuō)仍然存在過(guò)于抽象化、表面化的缺點(diǎn)。當(dāng)然，也是最重要的在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例的效力遠(yuǎn)不及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律，其規(guī)定在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)狀況面前常常不具備實(shí)行的有效性。

2.美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度

1994年頒布的《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》規(guī)定，必須購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)，然后才能購(gòu)買追加其他的保險(xiǎn)，這些規(guī)定在一定程度上確立了美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自愿參與與強(qiáng)制參與的結(jié)合。[9]

3.日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度

日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》對(duì)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合具體內(nèi)容做了相關(guān)規(guī)定，包括成員資格、加入、選舉權(quán)、退出；組合的設(shè)立、程序、章程；管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)成員的民主選舉及其職員、權(quán)限、組合的解散和清算。[10]同時(shí)，該法對(duì)聯(lián)合會(huì)、中央政府的再保險(xiǎn)關(guān)系、保險(xiǎn)義務(wù)、分保辦法、保額分配、財(cái)務(wù)處理等也作了詳細(xì)的規(guī)定。

4.法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度

法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)定：對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗產(chǎn)品，如主要農(nóng)作物小麥，大麥，果樹等和主要飼養(yǎng)動(dòng)物，如牛，馬，豬等實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。對(duì)法定投保標(biāo)的以外的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者可以自愿決定是否投保。[11]

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

1.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

根據(jù)我國(guó)國(guó)情，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展呈現(xiàn)“多元制度模式”，不同地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況發(fā)展不同的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式，近年來(lái)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在不同地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，具有代表性的經(jīng)營(yíng)模式包括上海專業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式、北京代辦模式、江蘇聯(lián)辦共保模式等。其制度設(shè)計(jì)可以從經(jīng)營(yíng)方式、組織管理與基層服務(wù)體系、財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策、大災(zāi)（巨災(zāi)）風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制、市場(chǎng)監(jiān)管等方面來(lái)觀察。

2.美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系由聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司、私營(yíng)保險(xiǎn)公司與農(nóng)作物保險(xiǎn)協(xié)會(huì)三方主體共同參與，互相聯(lián)系，發(fā)揮著不同的職能。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司是美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的一家全資公司，其職能主要是制定統(tǒng)一的法律法規(guī)、險(xiǎn)種、條款、費(fèi)率等規(guī)章制度和批單，然后下達(dá)到各個(gè)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。設(shè)立私營(yíng)保險(xiǎn)公司不僅要得到聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司批準(zhǔn)，同時(shí)還需要聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)。美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，是一個(gè)非盈利性的保險(xiǎn)行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它的主要職能是協(xié)調(diào)立法行政機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)成員、農(nóng)民三方的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的健康良性運(yùn)行。

3.日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法是以民間的互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機(jī)構(gòu)的組織制度。日本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)是民營(yíng)保險(xiǎn)相互會(huì)社——市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)組合是日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基層組織，直接承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)接受市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合的分保業(yè)務(wù)；政府對(duì)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)的保險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行再保險(xiǎn)。日本政府的主要責(zé)任是對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。[12]

4.法國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式

法國(guó)采用的是私有化主導(dǎo)體系，又被稱為民辦助公模式，基本由私有保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，政府只是提供必要的政策支持。屬于典型的私有化主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，它既不同于希臘那種通過(guò)國(guó)有保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控的公有化主導(dǎo)型體系，也不同于西班牙、葡萄牙牙那種通過(guò)私人制保險(xiǎn)公司來(lái)規(guī)避基本農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由國(guó)家主要提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)保障以及實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的共有和私有合作型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。[13]

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度發(fā)展方向

（一）外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展需要體系化的法律法規(guī)來(lái)保駕護(hù)航

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種以保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展為主要目的制度，它對(duì)相關(guān)法律的依賴程度是很強(qiáng)的。[14]從各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的演進(jìn)過(guò)程來(lái)探索?？梢园l(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種誘致性保險(xiǎn)制度，風(fēng)險(xiǎn)大、成本高的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀與人力有限、財(cái)力有限的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)實(shí)不成正向相關(guān)，最終導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)走向破產(chǎn)，因而只能通過(guò)政府部門來(lái)給予適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)供給。政策性保險(xiǎn)可以補(bǔ)救農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不充分狀況，同時(shí)它不以盈利為目的，借助于稅收杠桿的財(cái)政積累來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這就要求國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的完備。

2.因地制宜地選擇適合的組織模式

美、日、法三個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形成了各不相同的組織模式。美國(guó)形成的是以官方公共機(jī)構(gòu)為主體，私營(yíng)機(jī)構(gòu)為輔助的組織模式；法國(guó)、日本則形成了以民間的互助共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的三層機(jī)構(gòu)的組織模式。不同國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法所確定的組織模式的不斷變化和發(fā)展，促成了動(dòng)態(tài)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度立法修訂和完善的運(yùn)行軌跡，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度的不斷完善。

（二）我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度立法前景分析

通過(guò)對(duì)美、日、法三個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度方面的學(xué)習(xí)，我們不難察覺(jué)推進(jìn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度進(jìn)一步完善實(shí)屬必要，然而，縱觀我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展本身的復(fù)雜性加上保險(xiǎn)的利益訴求性，多方需求往往難以在同一時(shí)空得到合理協(xié)調(diào)。因而，可以預(yù)測(cè)我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)的完善從《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》到真正意義上的法律的確立仍需要較長(zhǎng)時(shí)間的跨越。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》學(xué)者們通過(guò)調(diào)研和分析，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的定位、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度的特殊性、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任制度的特殊性等方面提出了有待進(jìn)一步完善的意見(jiàn)。

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