關(guān)于完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的探討

郝文華

摘要：國家財政部于2012年11月頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行）（以下簡稱《規(guī)范》），目前最緊急的事情就是規(guī)范與完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系。本文首先討論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念與目標，再深剖行政事業(yè)單位內(nèi)控的難點，最后提出規(guī)范與完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；財務預算

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）009-0-01

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的概念

關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有不同的定義，本文只談了我國學者王志遠及《規(guī)范》的定義。我國學者王志遠對政府內(nèi)部控制的定義是：政府內(nèi)部控制是一種控制流程、機制與制度體系，達到保證政府有效履行公共受托責任，拒絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不正當?shù)刃袨榈哪康?。而《?guī)范》中政府內(nèi)部控制指的是：單位制定制度、實施措施及執(zhí)行程序，防范與控制政府經(jīng)濟活動的風險，以實現(xiàn)控制目標。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標有一定的特殊性，這是相對于企業(yè)的內(nèi)部控制目標而言的。依據(jù)《規(guī)范）》的相關(guān)規(guī)定，具體體現(xiàn)如下：

（一）合法。即行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動需要合法合規(guī)，不能違背相關(guān)法律法規(guī)。

（二）可靠。根據(jù)真實、完整的財務報告及相關(guān)信息，將預算執(zhí)行情況客觀地反映出來，給單位領(lǐng)導決策提供客觀且可靠依據(jù)，不僅如此，這還有助于從源頭上杜絕腐敗滋生。

（三）效率。行政事業(yè)單位是公共部門，其職能即是為社會公眾提供服務。意思是說，它應積極履行社會責任，將提高管理服務的效率和效果作為其發(fā)展目標。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的難點

（一）不完善的內(nèi)部環(huán)境，缺乏完整的內(nèi)控制度

目前，在行政事業(yè)單位中，尚未完全形成“領(lǐng)導重視，部門協(xié)作，全員參與”的內(nèi)部環(huán)境。領(lǐng)導未認識到內(nèi)部控制體系的建設是一個系統(tǒng)工程，仍需專門召集各個部門系統(tǒng)研究整體框架設計。當前的內(nèi)控制度多由財務部單個部門提出，這只是為了解決當前工作中的具體問題而制定的一般財經(jīng)規(guī)章制度，其權(quán)威性與可行性面臨挑戰(zhàn)。除此之外，單位內(nèi)部極少組織專門的內(nèi)控培訓活動，很多業(yè)務部門并沒有認識到內(nèi)控制度的重要性，只是簡單地認為內(nèi)部控制是財務的范圍，存在隨意支出財政專項資金，相互挪用各項目間的資金等現(xiàn)象。

（二）行政部門內(nèi)部溝通效果差，預算管理方法已不能適應新的要求

當前，行政事業(yè)單位面臨非常大的財務風險，并且呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢。具體表現(xiàn)如下：1.由于不對稱的信息，導致預算松弛。行政部門內(nèi)部財務與業(yè)務部沒有必要的溝通，①財務人員未能將各項業(yè)務實際所需的資源進行準確掌握，以致信息不對稱，自然預算松弛的現(xiàn)象就發(fā)生了；②業(yè)務部門錯誤地將預算編制看作是一個報預算與砍預算的過程，為了在調(diào)整預算后能滿足本部門的需要，而自行大幅度上調(diào)定額標準。2.行政事業(yè)單位在支出預算編制中采用的“增減法”，是一種比較落后的預算編制方法，并不能將資金用于真正需要的方面。3.行政事業(yè)單位沒有嚴肅執(zhí)行預算，占用與挪用專項資金的現(xiàn)象仍存在于具體執(zhí)行預算的過程中。

（三）未樹立起風險管理意識，內(nèi)控監(jiān)督機制尚未形成

行政事業(yè)單位的性質(zhì)和傳統(tǒng)理財觀念對行政事業(yè)單位影響大，以吃“皇糧”自居，重視投入、輕視產(chǎn)出，尚未樹立起經(jīng)濟效益觀念，使風險管理與財務安全面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，高負債、經(jīng)濟糾紛、績效評價缺失、監(jiān)督不到位等時常發(fā)生。單位內(nèi)審缺位與外審偏離，喪失了風險預警功能，進一步使內(nèi)控評價機制欠缺。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的措施

（一）營造出良好的內(nèi)部環(huán)境，完善內(nèi)控制度

1.明確內(nèi)控部門和人員職責，責任到邊，責任到人。各單位的主要領(lǐng)導負責單位內(nèi)部控制的建立健全與有效實施，重大決策需在領(lǐng)導班子們共同商定；各單位加強崗位說明書的完善，調(diào)動每一人員的主人翁意識，清楚規(guī)定業(yè)務流程，使崗位相互分離、相互制約與相互監(jiān)督。2.剖析現(xiàn)有的內(nèi)控制度，邀請專家與學者進行評估，找出難點，提出內(nèi)控考核評價的標準，建立一個完整可行的內(nèi)控體系。3.采用“請進來、走出去”的方法，邀請專家與學者授課，借鑒內(nèi)部控制效果良好的單位的經(jīng)驗，積極開展培訓，努力提高人員的專業(yè)知識和業(yè)務水平，以完善內(nèi)部控制體系。

（二）引進先進的管理辦法，不斷完善預算管理體系

1.預算編制流程進一步優(yōu)化，杜絕盲目編報現(xiàn)象

“二上二下、分級編制、逐級匯總”的程序是行政事業(yè)單位的預算編制的方法。做到預算工作有的放矢，單位內(nèi)部應在協(xié)調(diào)和審核之后，再報送財政部。建立事前規(guī)劃的機制，先由基層單位提交預算草案，上級部門經(jīng)過充分考慮和綜合審查，指出綜合平衡的不足，再向各基層單位做出反饋，基層單位修改后，再上報。

2.運用零基預算的編制方法，合理科學地安排財政撥款

零基預算指的是各單位聚焦于“需要優(yōu)先”的業(yè)務活動與資源運用，依據(jù)資源的可能，篩選出優(yōu)先業(yè)務安排資金。這種方法利于控制成本，利于提高投入產(chǎn)出比率，有助于緩和事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供給資金之間的矛盾，將預算的合理性充分體現(xiàn)出來。

3.開通財政信息系統(tǒng)平臺，做好實時動態(tài)監(jiān)控

財務部預算的執(zhí)行嚴格按照“收支兩條線”，借助財政國庫集中支付系統(tǒng)，對所有審核準確無誤的單據(jù)進行操作付款。每月月底財務部向單位報送財務報表，說明清楚經(jīng)費使用情況，便于及時發(fā)現(xiàn)與解決問題。

（三）加強單位各部門間的合作，使信息有效

運用收集好的與單位管理相關(guān)的信息，分析處理風險與隱患問題，將隱患消滅在萌芽狀態(tài)；及時將上述信息傳遞到單位內(nèi)部，加強協(xié)調(diào)。行政事業(yè)單位依據(jù)財政部等外部監(jiān)管部門的部署，制定統(tǒng)一的信息口徑，規(guī)范信息內(nèi)容，建立健全信息庫，在內(nèi)部增強領(lǐng)導決策相關(guān)作用。同時，定期向外界公開“三公”經(jīng)費，使外部信息使用者理解財政預算和決算信息，利于信息在公眾間順暢溝通與反饋。

（四）建立起完善的內(nèi)控評價與監(jiān)督體系

內(nèi)部評價需要堅持5E原則（經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性、環(huán)保性），主要從組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務層面、預算管理方面對行政事業(yè)單位內(nèi)控體系進行評定，認真分析各個層面，建立一套完整的事前審批和預警、事中實時監(jiān)控、事后績效考評的三位一體控制機制，真正落實績效考核?？冃Э己诵枰c年度預算目標、黨風廉政建設和業(yè)績考核三個重要內(nèi)容相結(jié)合，利用定性和定量分析法，順著項目投入—實施—產(chǎn)出—效果的方向，構(gòu)建出一條合理、科學并且行之有效的內(nèi)控監(jiān)管創(chuàng)新體系鏈，實現(xiàn)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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