社會治理背景下社會組織管理體制創(chuàng)新研究

張自謙

摘 要：創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式和激發(fā)社會組織活力是新時期黨和政府的重要政策主張。現(xiàn)行社會組織管理體制存在登記注冊、監(jiān)管不力、政社不分等困境，阻礙了社會組織的發(fā)展和行政體制改革的深入，在社會治理背景下，社會組織管理體制創(chuàng)新不僅必要而且緊迫。借鑒英國“COMPACT”模式，社會組織管理體制創(chuàng)新有三條路徑：逐步建立社會組織監(jiān)管委員會，轉行政控制為分類監(jiān)管與資源引導，構建以合作主義為原則的政治整合模式。

關鍵詞：社會治理；社會組織；管理體制；創(chuàng)新

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）05-0076-02

十八屆三中全會明確提出要“創(chuàng)新社會治理體制”“改進社會治理方式”和“激發(fā)社會組織活力”。以社會團體、基金會和社會服務機構為主體的社會組織，是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要條件。創(chuàng)新社會組織管理體制，促進社會組織健康有序發(fā)展，有利于厘清政府、市場、社會關系，完善社會主義市場經(jīng)濟體制；有利于改進公共服務供給方式，加強和創(chuàng)新社會治理；有利于激發(fā)社會活力，鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎[1]。

一、社會組織管理體制的制度性困境

根據(jù)《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等法規(guī)，我國在社會組織管理上采用雙重管理體制。該體制的設計是基于改革開放以來黨和政府對現(xiàn)實的慎重選擇，是針對新出現(xiàn)的社會組織而設立的一種控制模式，有利于強化管理，有助于利用一部分黨政部門的資源幫助社會組織發(fā)展。盡管該體制正逐步調整，但仍未發(fā)生本質變化，政府對社會組織仍然保持嚴格管理和監(jiān)督的態(tài)勢，致使社會組織的發(fā)展陷入多重困境。

（一）登記注冊困境

在雙重管理體制下，社會組織要實現(xiàn)合法登記注冊，必須要找到相關業(yè)務主管單位。由于社會組織的社會性和非營利性，業(yè)務主管單位很難從中獲得好處，反而要承擔政治風險和行政責任，因此，具有“資格”的政府部門往往不愿擔任社會組織的業(yè)務主管單位。

其結果是：由于登記注冊的門檻太高，越來越多的社會組織轉而采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門和國有企事業(yè)單位的支持下取得各種變相的合法形式，或者不登記注冊甘冒形式上“非法社會組織”的風險。根據(jù)相關調研，沒有在民政部門登記注冊而開展活動的社會組織的數(shù)量，要高于合法登記注冊的社會組織數(shù)倍之多[2]。

（二）監(jiān)管不力困境

雙重管理體制本質上是一種政治把關和共擔責任的分權機制，同時也是分散和規(guī)避這種責任的制度。登記管理機關和業(yè)務主管單位的首要目標都是降低政治風險和規(guī)避責任，并為達此目標在制度上對社會組織設置了重重限制。然而，現(xiàn)實中政府不是管得太嚴而是太弱，除了設置合法身份獲得的高門檻，政府的監(jiān)管能力非常有限。雙重管理體制往往重事前審批而輕日常管理，該體制下的社會組織重大活動請示報告制度和年度檢查制度往往流于形式而難以起到監(jiān)管作用。

其結果是：一方面大量的社會組織被拒之于合法登記的門檻之外；另一方面，社會組織一旦獲得合法身份便一勞永逸、萬事大吉，政府既缺乏對其必要的政策支持和引導，也缺乏對其行為的有效制約和監(jiān)管，導致社會組織屢屢出現(xiàn)負面新聞：有的社團被曝“贊助200萬即可得‘常務理事頭銜”；有的基金會被曝涉嫌“善款放貸”；甚至一些較具知名度和影響力的公益組織也因財務、管理等問題，招致公眾質疑其“私設小金庫”和“暗箱操作”[3]。

（三）政社不分困境

現(xiàn)實中，社會組織特別是政府發(fā)起成立的社會組織的黨建工作及其領導權集中在業(yè)務主管單位身上，且許多社會組織的負責人直接由業(yè)務主管單位委派、任命甚至兼任，在某種程度上形成了隱形的上下級關系。

有些社會組織雖然實行了脫鉤改制，成為名義上獨立的法人，但由于政府是其資源的主要提供者，而這些資源對于其又最為重要，例如，活動許可、組織體系、人力資源、稅收優(yōu)惠、資金、權力背景或影響力空間、領導人參與、官方壟斷的其他資源[4]，因此，這些社會組織為了生存和發(fā)展，便積極向政府靠攏。而一些黨政部門在既得利益驅使下，也愿意把有隸屬關系的社會組織變成自己的附屬物，于是以監(jiān)督指導的名義對其進行全面而直接的干預，導致政社不分、利益聯(lián)姻，社會組織被置于“二政府”地位，結果阻礙了社會組織的發(fā)展和政府的職能轉變。

二、“治理”視角下社會組織管理體制創(chuàng)新的路徑選擇

“治理”理念認為，社會這把“凳子”要穩(wěn)定有序，就必須政府、市場和社會組織“三條腿”一起給力。他山之石，可以攻玉。英國的社會組織產生較早，發(fā)展比較完善，而且政府的管理經(jīng)驗也比較豐富，是處理政府與社會組織關系最為成功的國家。因此，為了彌補社會治理中社會組織這塊“短板”，可以借鑒英國的“COMPACT”模式。

（一）英國的“COMPACT”模式

在英國，慈善委員會是英國統(tǒng)一負責各類社會組織登記注冊和監(jiān)督管理的國家監(jiān)管機關，享有執(zhí)法權和制定相關法規(guī)等部分立法權。為了促進社會治理，英國政府和社會組織簽訂了“合作框架協(xié)議”（簡稱“COMPACT”）。其中，突出強調以下原則：第一，政府的資金支持原則。第二，政府確保社會組織獨立性的原則。第三，政府與社會組織在制定公共政策、提供公共服務上的協(xié)商、協(xié)作原則。第四，社會組織在使用公益資源上的公開透明原則。第五，政府保障各種不同類型的社會組織有公平機會獲得政府資助的原則。

此外，慈善委員會作為統(tǒng)一監(jiān)管機關，根據(jù)社會組織資金規(guī)模和影響大小，施以分類監(jiān)管：第一，集中力量監(jiān)管規(guī)模和影響最大的社會組織。第二，對規(guī)模和影響較大的社會組織進行較為嚴格的定期審計和檢查。第三，對于數(shù)量最多但規(guī)模和影響有限的社會組織則采取例行的年度申報審計的方式，委托專門的審計等中介機構進行監(jiān)管。這種“抓大放小”的監(jiān)管原則起到了很好的效果，使得英國成為世界上政府與社會組織合作最為成功、公益腐敗最少的國家[5]。

（二）基于“COMPACT”模式的社會組織管理體制創(chuàng)新路徑

在當今中國的語境和國情下，基于“COMPACT”模式的社會組織管理體制創(chuàng)新主要有以下路徑可以選擇。

1.逐步建立社會組織監(jiān)管委員會

由于雙重管理體制具有諸多缺陷，因此，有必要對其進行改革。可以優(yōu)先發(fā)展和重點培育幾類關乎國計民生的社會組織，比如行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社會服務類社會組織，通過制定或修訂相關法規(guī)，允許其直接向民政部門申請登記。之后，根據(jù)社會組織的性質和作用進行分類，逐步擴大可以直接登記的社會組織范圍，穩(wěn)步推進直接登記。同時，建立多部門共同參加的聯(lián)合監(jiān)管機制，加強監(jiān)管廣度和力度，規(guī)范社會組織的發(fā)展。

然而，以上措施只是一種權宜之計。隨著全面深化改革的進一步深入，隨著國家治理體系和能力的現(xiàn)代化建設，社會組織的發(fā)展空間必定越來越廣闊。當今我國依法登記的社會組織高達67萬個，而且還有數(shù)倍之多的尚未登記或在其他部門登記注冊的社會組織，社會組織作為第三方力量日益強大。面對數(shù)量龐大和迅速發(fā)展的社會組織，單靠民政部下屬二級局——社會組織管理局來統(tǒng)一管理，顯然不合時宜、力不能逮，而且也不具備與各相關部委直接對話的權力。由于府際關系和行動不協(xié)調，社會組織面臨多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管、政令不一，同時監(jiān)管力量分散，隨意性強，出現(xiàn)問題又互相推諉責任，難以有效規(guī)范和監(jiān)管社會組織的發(fā)展。

“民間組織的發(fā)育和成長，對中國既有的政治體系和政治生活造成了多重挑戰(zhàn)；而既有的政治體系對這種挑戰(zhàn)的回應以及對民間組織本身的包容和吸納，在逐漸提升民間組織存在與發(fā)展的合法性基礎的同時，也使得政治體系在觀念、體制和行為上進行不斷的自我調整和轉化”[6]。為破解制度性困境，從長遠和根本著眼，可以借鑒英國慈善委員會的經(jīng)驗，籌建一個專門負責管理社會組織、直接隸屬于國務院的社會組織監(jiān)管委員會（簡稱“社監(jiān)會”），將登記管理機關的歸口登記職能和業(yè)務主管單位及其他相關部門的監(jiān)管職能，統(tǒng)一交給“社監(jiān)會”來行使，“建立一個統(tǒng)一的、權威的社會組織監(jiān)管體系，一方面統(tǒng)一協(xié)調各個不同政府部門之間圍繞社會組織監(jiān)管問題的關系、權責和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將中國境內的所有社會組織置于國家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關政策的框架內”[2]。

2.轉行政控制為分類監(jiān)管與資源引導

現(xiàn)行社會組織管理體制偏重于“剛性的”行政控制，即通過相關立法設置一些剛性要求對社會組織的成立、治理、資源獲取和活動開展等環(huán)節(jié)進行嚴格控制，其結果是納入掌控范圍的大多社會組織獨立性和活動能力較差，而獨立性和活動能力較強的則往往游離出掌控范圍，不利于政府的有效管理和社會的共同治理。針對該困境，可以借鑒英國的“COMPACT”模式，轉“剛性的”行政控制為“靈活的”分類監(jiān)管和“柔性的”資源引導。

所謂分類監(jiān)管，是指根據(jù)組織化程度、規(guī)模、社會影響、獲得公益資源數(shù)量將社會組織進行分類并分別施以不同方式的管理。社會組織并非鐵板一塊，種類多種多樣，而且各自的能力和影響力也迥然不同。借鑒英國“COMPACT”“抓大放小”監(jiān)管原則，集中力量監(jiān)管社會影響大、公益性強的社會組織；對于規(guī)模大、人員多、活動廣、組織化程度高的社會組織，進行較為嚴格的定期審計和檢查；對于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)社會組織，可以實行公益托管制度，由街道辦事處或居委會代為管理。

所謂資源引導，就是通過政府購買公共服務、安排專項扶持資金、設立項目資金等方式提供公共資金，明確表達政府的意圖和目標，用資源來引導和規(guī)范社會組織的發(fā)展。可以在政府和社會組織之間簽訂一攬子合作協(xié)議，明確政府支持原則、公平獲得政府資助原則，同時建立健全相應的公益評估和社會監(jiān)督體系，規(guī)范和監(jiān)管政府資金的競標、分配和使用。這樣，既可解決社會組織的資金之困和稅收減免，又能加強對社會組織的事中事后監(jiān)督，可謂一舉多得。然而，尤其要注意的是，為了避免“政社不分”，政府在支持的同時務必要保證社會組織的獨立性，特別是當政府在提供資金支持時，主要精力應放在資金的流向和使用上，決不能借此干預社會組織具體活動的開展。

3.構建以合作主義為原則的政治整合模式

社會組織管理體制本質上是一種政治整合模式——在社會自治不斷增加的過程中重建政府對社會的“行政吸納”。不同政治整合模式對于社會組織管理的戰(zhàn)略思路及其制度安排截然不同，有的強調“控制”（約束與限制），有的強調“發(fā)展”（支持和培育），有的強調“規(guī)范”（培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重）[7]，由此而產生的政府與社會間關系也形態(tài)各異。因此，政治整合模式更具根本性，選擇什么樣的政治整合模式，就必然決定了采用什么樣的社會組織管理體制。

合作主義與多元主義是當今西方構建政府與社會關系的兩種最重要的理論與經(jīng)驗。二者都強調政社分開，鼓勵社會力量的發(fā)育、壯大，差異在于政府的權威在整個治理體系中的不同地位：多元主義重在限制政府的權力擴張，淡化政府的權威，強調多元民主；合作主義則在強調政府權威的基礎上尋求雙邊的權利交換與合作，其政治結果是達到整合性均衡，即通過國家主導下的國家與社會的制度化合作達到社會的相對均衡、有序和協(xié)調[8]。

就中國的歷史傳統(tǒng)與具體國情而言，合作主義的理論與實踐更值得借鑒。但是，構建合作主義模式有一個基本前提：國家與社會相分離，而且以社會影響大、公益性強的社會組織為主的社會力量能足夠強大到左右政府的政策。因此，要在中國構建合作主義模式有兩個基本條件：其一，進一步深化行政體制改革，完善社會治理體制，政府能夠主動放權給“社會”。其二，社會組織完善內部治理機制、增強公共服務能力，具備承接政府轉職能移的資格和能力。這樣，政府不但能夠在社會治理領域建構公共服務新體制，而且能夠實現(xiàn)一定程度的政治整合，有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

參考文獻：

[1]中辦國辦印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》[EB/OL].新華網(wǎng)，[2017-01-02].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-08/21/c_1119428-034.htm.

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