公眾參與權(quán)在《環(huán)境保護(hù)法》適用中的完善

（536000 桂林電子科技大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣西 北海 541004 廣西師范大學(xué) 廣西 桂林）

摘 要：環(huán)境保護(hù)是由于日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題而帶給我們的任務(wù)。環(huán)境法是為應(yīng)對環(huán)境問題、滿足人們的環(huán)境保護(hù)需要而產(chǎn)生的。公眾參與是環(huán)境保護(hù)的一項重要原則，具體指環(huán)境法通過各種法定的形式和途徑，鼓勵公眾積極參與環(huán)境資源保護(hù)事業(yè)，使公眾有權(quán)依法參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動。本文主要在新《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，從環(huán)境問題、環(huán)境保護(hù)與人類活動的相關(guān)性、公眾參與權(quán)的必要性入手，分析目前我國公眾參與權(quán)的適用現(xiàn)狀及存在問題，并在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出建議，以期完善公眾參與權(quán)在環(huán)境保護(hù)上的運用，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境問題；環(huán)境保護(hù)；公眾參與；立法完善

日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題帶給我們環(huán)境保護(hù)的艱巨任務(wù)。隨著2015年新《環(huán)境保護(hù)法》的實施，也引發(fā)大量對新法第五章“信息公開和公眾參與”在環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價和環(huán)境公益訴訟這三個部分內(nèi)容、意義的討論和對其未來實施效果的預(yù)期與展望。

環(huán)境保護(hù)中為什么要實行公眾參與制度？現(xiàn)有公眾參與環(huán)境決策的相關(guān)立法現(xiàn)狀為何？存在哪些不足？如何完善？

一、環(huán)境保護(hù)中的公眾參與權(quán)概述

1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（以下簡稱《里約宣言》）的原則十明確提出：環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民的參加下處理，在國家一級，每個人應(yīng)有機會參加決策過程。為了落實該原則，聯(lián)合國歐洲委員會于1998年制定了《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和獲取司法救濟(jì)的公約》（以下簡稱《奧胡斯公約》）。作為目前國際層面對《里約宣言》原則十最系統(tǒng)、最全面的細(xì)化及制度化嘗試，該公約覆蓋了三個決策層面上的環(huán)境參與權(quán)：具體項目、計劃和政策以及行政規(guī)范或其他規(guī)范性文件等。此外，該公約也就與公眾參與相關(guān)的一系列具體問題做出了不同程度的細(xì)節(jié)性規(guī)定。雖然區(qū)域性國際公約的內(nèi)容并不一定適用于國內(nèi)法問題的探討，但其作為環(huán)境決策公眾參與的國際最佳實踐，對中國公眾參與制度建設(shè)仍然具有相當(dāng)?shù)囊饬x。

（一）公眾參與權(quán)的概念

公眾參與權(quán)指的是人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的權(quán)利。其依據(jù)來源于我國《憲法》第2條規(guī)定，國家的“一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！薄肮駪?yīng)當(dāng)增強環(huán)保意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)?！薄肮?、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”環(huán)境保護(hù)法律中的公眾參與權(quán)是指在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源的開發(fā)利用中，民從享有通過一定的程序或途徑參與環(huán)境立法、推動環(huán)境利益相關(guān)的社會決策和活動實施，參與環(huán)境管理并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

（二）公眾參與權(quán)的內(nèi)涵

從概念我們可以看出，公眾參與權(quán)的內(nèi)容非常廣泛。具體內(nèi)容不僅包括從環(huán)境保護(hù)的預(yù)案、過程、末端、行為等整個過程的參與；還包括公眾知情、表達(dá)與監(jiān)督、公眾參與訴訟等機制及環(huán)境結(jié)社權(quán)等公眾參與的實體機制。

1.環(huán)境立法參與制度

這是實現(xiàn)環(huán)境立法民主化、科學(xué)化的內(nèi)在要求，也是確保環(huán)境法公眾參與制度的關(guān)鍵。社會公眾根據(jù)法定程序，通過面對面的座談會、征求意見會、聽證等方式，或運用網(wǎng)絡(luò)方式合理向立法機關(guān)表達(dá)相關(guān)意見，實現(xiàn)對環(huán)境立法的直接影響，從而參與推動立法的發(fā)展和完善。

2.環(huán)境信息公開制度

這是建立環(huán)境法公眾參與制度的前提條件。國家通過行政機關(guān)或者授權(quán)組織將相關(guān)環(huán)境信息予以公開，滿足公眾獲得本人生活地區(qū)的環(huán)境狀況、環(huán)境立法狀況和管理狀況的環(huán)境信息的知情權(quán)。環(huán)境信息公開的內(nèi)容主要包括政策法規(guī)、環(huán)境管理、環(huán)境科學(xué)、生活以及狀態(tài)有關(guān)信息。

3.環(huán)境行政參與制度

這是推動行政執(zhí)法和管理工作的順利、科學(xué)進(jìn)行的保證。政府有關(guān)部門通過組織社會公眾召開聽證會、互動工作小組、利益相關(guān)人的對話、公民論壇和辯論等方式參與環(huán)境行政決策和行政執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法工作的開展。

4.環(huán)境權(quán)救濟(jì)制度

該制度針對的主要是公眾的環(huán)境訴權(quán)。公眾通過申訴、復(fù)議、仲裁乃至訴訟的方式，對違環(huán)境法律、法規(guī)的行為進(jìn)行自身權(quán)利救濟(jì)。其目的在于要求行為人停止侵害，確保自身權(quán)利的維護(hù)。

（三）公眾參與權(quán)的價值考量

環(huán)境問題關(guān)涉民眾基本生存條件，影響范圍廣、持續(xù)時間長、危害后果嚴(yán)重，還具有綜合性、累積性和多樣性等復(fù)雜特征。所以環(huán)境問題決不能僅僅由國家政府或少數(shù)人來應(yīng)對，這不僅對于環(huán)境政策的制定不利，也不能使環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)得到保障。環(huán)境法以社會利益為本位的要求使公眾參與成為理所當(dāng)然的環(huán)境法基本原則之一。

1.從理論基礎(chǔ)上講，公眾參與是民主價值的重要體現(xiàn)

公眾作為人類活動的主體，由于環(huán)境狀況與公眾生存條件息息相關(guān)，公眾保護(hù)環(huán)境的積極性是完善和實施環(huán)境法的根本動力來源。國際社會重視公眾在環(huán)境法實施中的重要作用，強調(diào)行政機關(guān)公權(quán)力執(zhí)行與普通民眾廣泛參與的密切配合。1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》強調(diào)：“環(huán)境問題最好在有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理?！蔽覈稇椃ā芬?guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。

而且，公眾參與的基本內(nèi)容帶有很強的方法性，其不僅要求公眾參與到環(huán)境保護(hù)中去，還設(shè)定了很多參與的途徑與方式，帶有指導(dǎo)性色彩，將權(quán)利義務(wù)內(nèi)容包含其中并高度一般化，符合法律原則的基本要求。通過實施公眾參與，保障公民參與政府環(huán)境執(zhí)法的權(quán)利，保障公民參與環(huán)境資源管理決策的權(quán)利，讓全體公民都能在環(huán)境資源的管理與利用中得到公平對待，實現(xiàn)代內(nèi)公平和代際公平。

2.從環(huán)境權(quán)及環(huán)境法的特征上講，公眾參與能夠成為環(huán)境法的重要目標(biāo)——可持續(xù)發(fā)展的重要推動力

公眾參與是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境請求權(quán)的保障。公眾參與原則要求政府對環(huán)境信息進(jìn)行全面透徹的公開，公眾在知情的基礎(chǔ)上充分表達(dá)自己的建議，參與政府環(huán)境決策的制定與實施。如果公眾的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境決策參與權(quán)得不到滿足，可以依據(jù)環(huán)境請求權(quán)請求行政機關(guān)采取措施予以保護(hù)。因此，公眾參與原則能夠基本實現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的目的。

美國學(xué)者海倫·古拉克在其所著SocialLegislation中對社會法解釋是：“為一般社會福利立法”。而公眾參與正在此立法范疇之內(nèi)，能夠推動社會福利立法目的的實現(xiàn)。環(huán)境法還是綜合部門法，保護(hù)對象和內(nèi)容都相當(dāng)廣泛，環(huán)境法律關(guān)系主體也不限于一般的公民、法人及其他組織，還包括國家乃至全人類，甚至尚未出生的后代人。即使政府在環(huán)境領(lǐng)域的決策機構(gòu)有著豐富的理論研究和探索經(jīng)驗，也沒有公眾參與下得到的制度設(shè)想來得更符合全體公眾的利益?？梢姡妳⑴c具有明顯的環(huán)境法特征，能夠成為環(huán)境法的重要目標(biāo)——可持續(xù)發(fā)展的重要推動力。

3.從現(xiàn)實基礎(chǔ)上講，公眾參與是我國當(dāng)前的環(huán)境問題尤其嚴(yán)峻的迫切需要

我國當(dāng)前的環(huán)境問題尤其嚴(yán)峻，迫切需要一種公眾的力量推動環(huán)境保護(hù)問題的解決，使公眾能夠通過法定途徑表達(dá)自己的意見，對政府決策的制定和實施提供中肯的呼聲。隨著我國改革開放的深入，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，政府在招商引資中的短視開發(fā)行為，對生態(tài)環(huán)境造成了難以恢復(fù)的破壞。2004年備受關(guān)注的怒江梯級水電站開發(fā)事件體現(xiàn)了公眾參與的必要性。目前我國擁有的水電站數(shù)量居世界前列，但由于水電站開發(fā)所存在的巨大利益，水能資源豐富地區(qū)的水電站項目還在不斷增加。短期來看，雖可以讓當(dāng)?shù)谿DP發(fā)展水平提升，但長期而言卻會導(dǎo)致怒江及周邊自然景觀、生物多樣性和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生變化。

二、我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀及其缺陷

中國作為《里約宣言》的簽字國，近年來在公眾參與立法方面也取得了諸多進(jìn)展。相較其他決策領(lǐng)域而言，環(huán)境保護(hù)方面的公眾參與立法發(fā)展相對較好。迄今為止，已頒布了6部環(huán)境保護(hù)法律，10部資源法律和34項環(huán)境保護(hù)法規(guī)。環(huán)境保護(hù)部門發(fā)布了90余項環(huán)境保護(hù)規(guī)章，地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)1020余件，制定了427項國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。

（一）我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與權(quán)的立法現(xiàn)狀

（1）《憲法》確立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本理念。憲法作為國家根本大法，規(guī)定了一個國家社會關(guān)系中最根本的問題。我國1982年《憲法》第2條規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。從宏觀上規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本規(guī)則，以保障人權(quán)。

（2）法律規(guī)定的有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)制度。首先，我國《環(huán)境保護(hù)法》（1989年頒布、2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂）確立了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展”的立法目的，確立了環(huán)境日，并將保護(hù)環(huán)境確立為國家的基本國策，明確公眾有保護(hù)環(huán)境義務(wù)、依法獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。如第6條規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)……”從而規(guī)定了政府、企事業(yè)單位有有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者、公民在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)；第9條規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強保護(hù)環(huán)境宣傳及普及工作……營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣；第12條規(guī)定了每年6月5日為環(huán)境日；第53條規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。充分體現(xiàn)了綜合施策、全面參與、人人行動的公眾參與環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)思想。

而作為環(huán)境保護(hù)單行法的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》也體現(xiàn)了公眾參與環(huán)境保護(hù)的思想。兩法都明確規(guī)定了任何單位和個人都有保護(hù)大氣環(huán)境、水環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染大氣、水環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告；《環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定國家鼓勵有關(guān)單位、專家、和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價。

（3）法規(guī)中有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定。在國務(wù)院的行政法規(guī)和一些地方性行政法規(guī)中我們都可以找到關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定。如國務(wù)院的《政府信息公開條例》（2007年頒布）明確信息公開作為政府的法定職責(zé)，并對公民申請信息公開的程序和途徑，以及政府對公眾依法申請過程中要履行的義務(wù)做了明確規(guī)定。國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，要求制作環(huán)境影響評價報告時要舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求相關(guān)單位、專家和公眾的意見，特別是涉及公共利益項目的環(huán)評報告。地方性法規(guī)如廣東省政府頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》等。

（4）部門規(guī)章中有關(guān)公眾參與制度的規(guī)定。如國家環(huán)境保護(hù)總局《環(huán)境保護(hù)法規(guī)則制定程序》規(guī)定了直接涉及公民法人和其他組織的切身利益的環(huán)保法，可以公布征求意見稿；《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》對環(huán)境保護(hù)行政許可行為聽證的范圍、程序作了規(guī)定；《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了政府環(huán)境信息公開的義務(wù)、公開的范圍以及群眾如何依法獲取有關(guān)環(huán)境信息。

（二）我國環(huán)境保護(hù)立法中公眾參與權(quán)的缺陷

近年來，我國立法規(guī)定了許多有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，為公眾保護(hù)環(huán)境提供了強而有力的法律依據(jù)。2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，更是單獨設(shè)立第五章“信息公開和公眾參與”，相比較以入往有了不少進(jìn)步：開設(shè)專章規(guī)定環(huán)境信息公開和環(huán)境公眾參與；明確了公民在環(huán)境方面所享有的一些程序性的權(quán)利，比如“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，但依然有不少遺憾。對照國外的相關(guān)立法就會發(fā)現(xiàn)我國的立法還存在許多不完善的地方，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境法律體系中效力層級不高

首先，從法律地位上，眾所周知，我國法律按照層次分為根本法、基本法和一般法律。依據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，成為基本法的必要條件之一便是該法應(yīng)是由全國人大審議通過。但此次新《環(huán)境保護(hù)法》是由全國人大常委會通過，因此，新《環(huán)境保護(hù)法》在我國環(huán)境法律體系中不屬于基本法。這就使得其在環(huán)境法律體系中的等級效力不及《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《草原法》、《水法》等專項法律。這就給新《環(huán)境保護(hù)法》在具體適用環(huán)節(jié)上如何協(xié)調(diào)相關(guān)專項生態(tài)保護(hù)法律造成困難。

其次，從內(nèi)容上，雖然在新《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容涉及環(huán)境保護(hù)的各個領(lǐng)域，如詳細(xì)規(guī)定了生態(tài)紅線、加強自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)等各項制度，但是，由于新《環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)法的特性決定其在實際適用中權(quán)威性不足，僅能起到一個指導(dǎo)補充的作用。

最后，從與其他專項法律的聯(lián)系性上，新《環(huán)境保護(hù)法》與其他專項法律如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《礦產(chǎn)資源法》等缺乏協(xié)調(diào)性。盡管新《環(huán)境保護(hù)法》對上述領(lǐng)域做出了原則性的規(guī)定，因為立法位階問題，上述條文在實際中幾乎得不到適用。若是這個問題不能得到妥善解決，新《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定將會被架空，形同虛設(shè)。

2.環(huán)境保護(hù)立法參與權(quán)的法律地位依然沒有確立

新《環(huán)境保護(hù)法》通過一系列條文來規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)：第6條規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)……公民應(yīng)當(dāng)增強環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。”；在第53條第1款中規(guī)定了保護(hù)公民、法人等主體獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的局部權(quán)利；第62條規(guī)定針對重點排污單位不依法公布信息的行為予以處罰；第68條規(guī)定的引咎辭職制度中的“應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的”。但是，這些條文與環(huán)境權(quán)保障的內(nèi)涵及外延要求相比仍顯狹窄。

權(quán)利沒有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障，也不可能得到健康的行使。我國《憲法》第2條規(guī)定只是原則性的規(guī)定，但對于公民如何真正參與環(huán)境管理、監(jiān)督及檢舉，則缺乏系統(tǒng)和明確的規(guī)定。而新《環(huán)境保護(hù)法》依然沒有明確和系統(tǒng)地規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，由此產(chǎn)生的問題就是環(huán)境參與權(quán)的法律地位模糊不清晰，它的存在與否容易受到質(zhì)疑。同時，新《環(huán)境保護(hù)法》雖然涉及環(huán)境狀況知情權(quán)，但這不完整的規(guī)定方法，不僅會導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)的“碎片化”，而且可能會使公民因為缺乏權(quán)利基礎(chǔ)而無法申請救濟(jì)；實踐當(dāng)中也常發(fā)生行政部門以沒有法律依據(jù)為借口拒絕公眾參與的情形，從而阻礙了公眾環(huán)境參與權(quán)的實施。

3.公眾參與的范圍、方式和程序設(shè)計缺乏規(guī)范化

新《環(huán)境保護(hù)法》專列第五章“信息公開和公眾參與”，對公眾參與的資格、程序做了原則性的規(guī)定；并針對政府部門和企業(yè)所應(yīng)公布信息的范圍作出了比較細(xì)致的規(guī)定。體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性以及對社會力量的重視。

環(huán)境信息獲得量的多少決定了公眾參與程度的高低。掌握了充分的環(huán)境信息，公眾才可能決定是否參與某項環(huán)?；顒?。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然對保障公眾獲得環(huán)境信息、促進(jìn)公眾參與決策等方面作了一些細(xì)致性規(guī)定，總的來看一是新《環(huán)境保護(hù)法》總結(jié)現(xiàn)有規(guī)定基本上匯總了以往在環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價、環(huán)境檢舉控告等方面的立法，有“簡單重復(fù)”之嫌，并未在公眾參與的范圍、方式和程序等方面有長足進(jìn)展；二是這些規(guī)定多是從政府部門管理的要求和角度提出的，但對公眾參與制度的運行即公眾應(yīng)通過何種方式、程序和步驟行使權(quán)利以及公眾參與權(quán)受到損害時通過何種方式進(jìn)行救濟(jì)等內(nèi)容并未進(jìn)行細(xì)化，也缺乏相關(guān)的實施細(xì)則進(jìn)行規(guī)范，這大大降低了其可操作性。

4.環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)不能保障公眾參與

環(huán)境公益訴訟是公眾參與環(huán)境保護(hù)和管理的重要途徑之一，只有賦予公眾環(huán)境訴訟權(quán)，利用法律的威懾力，才能在一定程度上減少環(huán)境違法行為?！董h(huán)境保護(hù)法》在借鑒民主國家公民訴訟的基礎(chǔ)上，在第58條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定依法提起公益訴訟的主體、訴訟的范圍。

但是，在實施中會發(fā)現(xiàn)新《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境公益訴訟的設(shè)計上不甚合理，尤其是在起訴資格、訴的正當(dāng)利益的主張上規(guī)定不能保障公眾參與：一是具有原告主體資格的只限于滿足第58條規(guī)定的條件的社會組織，把一些有條件、有影響力的熱心組織排除在外；二是可以起訴的行為的范圍限定在第58條規(guī)定的“污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益”的行為?，F(xiàn)實中，還存在政府對環(huán)境行政違法行為、不作為行為，但是對于政府的環(huán)境行政違法行為、不作為能否提起訴訟，我國的《行政訴訟法》中沒有相關(guān)規(guī)定，新《環(huán)境保護(hù)法》也沒有規(guī)定。這就使得，社會公眾對環(huán)保部門的不作為行為沒有有效的法律反制措施，也將會使得公益訴訟制度的立法目的大打折扣。

5.公眾參與環(huán)境保護(hù)活動機制缺失

公眾參與機制要求法律明確具體地規(guī)定公眾全方位參與環(huán)境保護(hù)的途徑、方式、形式參與國家環(huán)境的預(yù)測和決策過程，參與環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護(hù)制度實施過程。

隨著新《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的實施，建立健全與其相適應(yīng)的調(diào)查與風(fēng)險評估、環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度等一系列新的環(huán)境管理制度需提上日程，加強對環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控。發(fā)揮市場調(diào)配資源的基礎(chǔ)性作用，充分運用經(jīng)濟(jì)手段，保證環(huán)境保護(hù)機制的完善。

6.公眾參與缺少環(huán)保非政府組織支持和發(fā)展

目前，我國環(huán)保非政府組織在環(huán)境公益訴訟實踐中發(fā)揮了積極作用，推動了完善環(huán)境立法，維護(hù)了國家和社會公共利益，維護(hù)了人民群眾利益，對環(huán)境行為的合法性進(jìn)行了有力的監(jiān)督和制約，取得了良好的社會效益，為公眾參與環(huán)境保護(hù)奠定了良好的基礎(chǔ)。但新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的具有原告主體資格的只是“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上無違法記錄的社會組織”，因此可能在事實上限制環(huán)境公眾參與，因為這類組織是非常重要的參與團(tuán)體也是公眾參與的重要依托。

三、借鑒外國立法建立和完善我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律制度

（一）國外立法的成功經(jīng)驗介紹與啟示

首先，世界上許多國家都在憲法里明確規(guī)定了公民的環(huán)境參與權(quán)，把公民的環(huán)境參與權(quán)作為一項基本權(quán)利。早在1969年，美國就制定了《國家環(huán)境政策法》，成為最早在環(huán)境立法中對公眾參與作出規(guī)定的國家。該法第1條開綜明義地規(guī)定：“每個人都應(yīng)當(dāng)享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)?！?993年，日本頒布《環(huán)境基本法》，把公民的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，即“國民應(yīng)當(dāng)根據(jù)其基本理念，努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負(fù)荷，以便防止環(huán)境污染”寫入其第一章“總則”部分；而在韓國《憲法》、俄羅斯《憲法》中，我們都可以看到關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定，公民享有健康而舒適的生活和清潔的環(huán)境權(quán)；國家負(fù)有促進(jìn)環(huán)境保護(hù)對策的義務(wù)。

其次，各國注重建立環(huán)境信息公開的法律制度來保障公民獲得信息權(quán)。如美國通過一系列的信息公開制度，為公眾參與環(huán)境保護(hù)奠定法律基礎(chǔ)；在專門的《應(yīng)急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》明確公眾法定的知情權(quán)；在其主要的環(huán)境立法中都規(guī)定了環(huán)境信息對公眾公開的必循條款。加拿大在《1999年加拿大環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定，加拿大環(huán)境部長應(yīng)建立環(huán)境登記制，使人們能夠查閱到與本法所涉事項有關(guān)的文件，獲得有關(guān)公共信息。瑞典《環(huán)境法》明確規(guī)定了無論是自然人還是法人，不論其國籍、種族、政治狀態(tài)或是性別，每個人都應(yīng)當(dāng)可以無條件地獲得環(huán)境信息。

最后，各國還通過建立公益訴訟制度來保障公眾的救濟(jì)權(quán)。美國在《清潔水法》、《清潔空氣法》等主要環(huán)境立法有關(guān)條款中規(guī)定了公民訴訟內(nèi)容，甚至于公民可以對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。加拿大在《1999年加拿大環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了公民對破壞環(huán)境的報告、調(diào)查、監(jiān)督、訴訟等權(quán)利：一是對環(huán)境違法行為的報告、調(diào)查權(quán)。規(guī)定任何年滿18周歲的加拿大居民均有權(quán)報告任何環(huán)境違法行為，并享有要求環(huán)境部長對該環(huán)境違法行為進(jìn)行調(diào)查的請求權(quán)。二是規(guī)定了環(huán)境違法行為報告的調(diào)查反饋、監(jiān)督機制。環(huán)境部長必須對控進(jìn)行調(diào)查并將結(jié)果反饋指控者；如果環(huán)境部長不作為而造成重大的環(huán)境損害，報告者可以向法院提起環(huán)境訴訟。三是在環(huán)境訴訟中，原告可以要求法院公布對該問題的適用法律，要求法院發(fā)布禁止令。

國外的經(jīng)驗對我國的啟示：隨著我國環(huán)境問題發(fā)展的日益嚴(yán)峻，公民要求享用適宜的工作和生活環(huán)境，表達(dá)其關(guān)于環(huán)境的態(tài)度、參與環(huán)境的保護(hù)愿望俞日增高，確立環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利將有助于提高主體的環(huán)境保護(hù)意識，使環(huán)境保護(hù)裁判獲得直接的憲法保護(hù)依據(jù)，使環(huán)境權(quán)獲得充分救濟(jì)。同時，我國迫切需要一種公眾的力量推動環(huán)境保護(hù)問題的解決，使公眾能夠通過法定途徑表達(dá)自己的意見，對政府決策的制定和實施提供中肯的呼聲。所以，建立健全一套完整環(huán)境立法參與制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境行政參與制度、環(huán)境權(quán)救濟(jì)制度勢在必行。

（二）我國公眾參與權(quán)的完善

1.明確公民的環(huán)境參與權(quán)，保障公民的環(huán)境保護(hù)權(quán)

我國的環(huán)境保護(hù)法律機制應(yīng)把公眾環(huán)境參與權(quán)廣泛地融入到憲法條文和法律之中。我國2004年的《憲法修正案》增加了“保障人權(quán)”的內(nèi)容，而公民享有適宜的工作和生活環(huán)境、參與環(huán)境的保護(hù)的愿望則屬于基本人權(quán)的內(nèi)容，因此公民的環(huán)境參與權(quán)應(yīng)當(dāng)納入公民作為人所享有的基本權(quán)利，并得到環(huán)境基本法和其他綜合性環(huán)境法律的確認(rèn)和體現(xiàn)。我國《憲法》應(yīng)該明確規(guī)定公民環(huán)境參與權(quán)：中華人民共和國公民依法享有在健康、適宜的環(huán)境中生存和合理利用資源的權(quán)利，依法享有參與國家環(huán)境管理和決策的權(quán)利。

2.加大環(huán)境信息的公開程度，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)

為保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，行政機關(guān)應(yīng)通過多種形式公布環(huán)境信息?？蓮娜齻€方面完善：一是明確公開的主體，進(jìn)一步完善環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)，拓寬《環(huán)境信息公開辦法（試行）》規(guī)定的范圍；二是強化政府信息公開。強制公開超過排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)信息；三是轉(zhuǎn)變公開模式。實行自愿公開與強制公開相結(jié)合。同時，結(jié)合公開的不同方式規(guī)定相應(yīng)的公開程度：除國家明確規(guī)定禁止公開外，對申請公開的堅持強制公開；通過法律明確規(guī)定不予公開的范圍，細(xì)化信息公開的例外諸如國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私等內(nèi)容，以確保信息公開得到客觀、科學(xué)執(zhí)行。

3.完善環(huán)境訴訟制度，保障公眾的司法救濟(jì)權(quán)

在我國環(huán)境日益惡化的背景下，如何充分有效的發(fā)揮公眾參與對環(huán)境保護(hù)的推動作用尤顯重要。完善公益訴訟制度應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國民事訴訟法關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，建立環(huán)境公益訴訟制度：一是明確公益訴訟的法律地位。應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的原則，確立公益訴訟的法律地位，確保公益訴訟的運用。二是拓寬和擴大公益訴訟的原告主體資格。在環(huán)境保護(hù)公益訴訟程序中，適當(dāng)拓寬和擴大公益訴訟的原告主體資格，有條件地拓寬環(huán)境公益訴訟中要求的“原告必須與案件有直接的利害關(guān)系”的條件性要求，進(jìn)一步實現(xiàn)環(huán)保社會團(tuán)體對其組織領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的環(huán)境公益違法行為能具有原告主體資格。三是進(jìn)一步擴大環(huán)境公益訴訟受案范圍。受案范圍應(yīng)與拓寬環(huán)境公益訴訟主體范圍相配套，除已經(jīng)造成環(huán)境公共利益遭受直接或者間接損害的外，還應(yīng)該涵蓋尚未造成現(xiàn)實的損害，但有可能使環(huán)境遭受損害的行為。三是適當(dāng)推動公益訴訟訴訟費用制度和鼓勵和激勵訴訟制度建設(shè)，以確保公益訴訟的順利推進(jìn)。

4.建立健全環(huán)境保護(hù)機制，保證公眾全過程參與權(quán)

公眾參與制度是一個整合性、系統(tǒng)化的制度體系，公眾全程參與應(yīng)充分體現(xiàn)在公眾預(yù)案參與、過程參與及行為參與這幾個階段：一是預(yù)案參與。決策部門在制定環(huán)境政策和法規(guī)，制定發(fā)展規(guī)劃，以及進(jìn)行建設(shè)項目的可行性論證時，必須舉行論證會、聽證會、問卷調(diào)查等形式，重民意，聽民聲，充分征求公眾意見。二是過程參與。環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃的決策和實施，以及具體的項目開發(fā)，要全程接受公眾和輿論監(jiān)督。三是行為參與。環(huán)境的建設(shè)過程、環(huán)境糾紛處理，要直接與群眾見面，通過召開聽證會等方式，讓群眾參與，既可以體現(xiàn)環(huán)境影響評價的客觀性與公正性，保證決策的科學(xué)性、民主性，又能夠使群眾增強認(rèn)同感，積極參與環(huán)境建設(shè)。

5.發(fā)展民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體

目前，引發(fā)環(huán)境群體性事件的一個重要原因是公眾、政府之間缺乏有效溝通的渠道。所以，成立一個第三方的組織，對協(xié)調(diào)溝通公眾參與工作具有十分重要的作用。首先，政府機關(guān)保護(hù)民間環(huán)保組織的合法權(quán)利，鼓勵、支持、引導(dǎo)民間環(huán)保組織的發(fā)展，努力構(gòu)建多層次的政府與公眾座談與對話的平臺；其次，實行環(huán)保工作資金投入的多元化。政府在加大投入的同時，鼓勵有經(jīng)濟(jì)實力的個人加入，給環(huán)保事業(yè)帶來勃勃生機。如《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》第規(guī)定，鼓勵從事環(huán)境保護(hù)公益活動的社會組織依法監(jiān)督信息公開情況，收集整理已經(jīng)公開的環(huán)境信息，開展調(diào)查評估活動。三是通過購買社會組織服務(wù)或者其他方式，支持、引導(dǎo)和鼓勵社會組織參與環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的制定與實施?？h級以上人民政府及其有關(guān)部門可以委托有關(guān)社會組織開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育、咨詢、培訓(xùn)服務(wù)、法律援助以及對環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督等活動。

公眾參與是民主的具體體現(xiàn)和反映，是公民環(huán)境權(quán)的核心內(nèi)容之一。在推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的過程中，我們要高度重視公眾參與的作用，盡快建立健全公眾參與環(huán)境保護(hù)制度，充分發(fā)揮公眾參與環(huán)境保護(hù)的巨大潛力，促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]See Report of the United Nations Conference on Environment andDevelopment，UN Doc. A /CONF. 151 /26 （ vol. I） （ 28 September1992） principle 10.

[2]See Convention on Access to Information，Public Participation inDecision-making and Access to Justice in Environmental Matters，opened for signature 25 June 1998，2161 UNTS 447 （ entered into force10 September 1997）.

[3]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

[4]金瑞林.環(huán)境法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[5]孫笑俠，夏立安.法理學(xué)導(dǎo)論[M].北京：高等教育出版社，2004.

[6]張文顯.法哲學(xué)范疇研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.

[7]商磊.由環(huán)境問題引起的群體性問題的發(fā)生及解決路徑[J].首都師范大學(xué)學(xué)報，2009.

[8]楊哲.完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的思考[D].煙臺大學(xué)，環(huán)境保護(hù)法學(xué)，2010（3）.

[9]陳立琴，張敏生，胡云江.論公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)與完善[J].浙江林學(xué)院學(xué)報，2009（2）.

作者簡介：

鄭敏（1970～）女，廣西合浦人，助理翻譯，桂林電子科技大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院教師，廣西師范大學(xué)在職法律碩士，研究方向：憲政與行政法。