行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)對

于淼

摘 要：我們國家的行政管理改革隨著改革開放的進(jìn)行也在不斷深入進(jìn)行，并且我國一直在推動行政管理體制的改革。這就對程序規(guī)劃管理工作提出了新的要求，如何在行政管理體制改革背景下應(yīng)對社會的發(fā)展也就成為當(dāng)前研究的主要課題。通過對行政管理體制改革進(jìn)行分析，可以從中尋找與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理有關(guān)的問題，并可以對程序規(guī)劃管理工作提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：行政管理體制改革； 城鄉(xiāng)規(guī)劃； 應(yīng)對措施； 簡政放權(quán)

中圖分類號：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）11-0156-02

一、當(dāng)前行政管理體制概述

行政管理體制是依據(jù)憲法以及相關(guān)的行政法規(guī)對國家行政事務(wù)工作進(jìn)行管理的一種工作制度，它也是上層建筑的相關(guān)部分。行政管理體制分為體系與制度兩方面內(nèi)容，其中體系是由機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬、組織形態(tài)以及權(quán)力體系等內(nèi)容構(gòu)成，制度則主要是指法律法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是政府部門為了能夠更好調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源，對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展提供指導(dǎo)的公共政策。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職能之一，它的工作內(nèi)容主要是規(guī)劃工作的管理實(shí)施，包括法規(guī)政策的制定、建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批以及建設(shè)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)等。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的核心為建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批、土地利用，并且建設(shè)活動必須要符合國家規(guī)定的相關(guān)法律法規(guī)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)活動能夠依法進(jìn)行，并且維護(hù)廣大群眾的公共利益。

二、行政管理體制改革的主要內(nèi)容

（一）土地方向的改革

當(dāng)前，我國農(nóng)村人口仍然占有很大的比例，因此，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中勢必要進(jìn)行土地改革。但是，土地改革對地方政府的影響非常大。當(dāng)前的土地制度中，城市土地屬于國有土地，而農(nóng)村土地為集體所有制，農(nóng)村土地要進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，必須要先進(jìn)行征地變?yōu)閲胁拍苓M(jìn)行。當(dāng)?shù)卣蛢r(jià)收購農(nóng)民土地，土地的增值也不會為農(nóng)民帶來福利，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民同當(dāng)?shù)卣g的矛盾。為此，我們需要進(jìn)行土地制度的改革，進(jìn)行土地在市場的流轉(zhuǎn)以及配置，使得農(nóng)村土地與城市土地一樣具有同權(quán)、同價(jià)的待遇，這樣就能更好幫助農(nóng)民群眾維護(hù)利益。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作來說，行政的層間優(yōu)化應(yīng)該對機(jī)構(gòu)配置、職能優(yōu)化等進(jìn)行改革，對監(jiān)督、執(zhí)行以及決策等工作能夠形成相互制約及協(xié)調(diào)的一種工作體制。

（二）財(cái)務(wù)稅收體制改革

稅收是國家財(cái)政的一個(gè)重要收入來源，也是行政管理體制改革的基礎(chǔ)，并且稅收改革也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要手段，對經(jīng)濟(jì)體制改革也有很大的促進(jìn)作用。稅收公平以及城鄉(xiāng)一體化也是我國未來的發(fā)展方向。

（三）金融體制的改革

金融改革目前已有了初步的發(fā)展，并且部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)取得了較好的成績。金融改革主要是針對實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，對于金融行業(yè)的入門來說門檻較低，在推進(jìn)利率市場化的進(jìn)程中，金融機(jī)構(gòu)也不斷提升自身的競爭力。同時(shí)，要規(guī)范地方的發(fā)債制度，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。金融體制的改革現(xiàn)階段仍然需要政府進(jìn)行主導(dǎo)，逐漸向市場化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)型。以提高金融配置資源的效率為突破口，努力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融體制的改革也與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制改革當(dāng)中的簡政放權(quán)相類似。

（四）戶籍制度的改革

當(dāng)前，戶籍制度改革也是行政管理體制改革工作的一個(gè)重點(diǎn)。土地制度的改革使得農(nóng)民戶籍制度成為當(dāng)前的重點(diǎn)關(guān)注對象，對我們國家城鎮(zhèn)化發(fā)展來說也是一個(gè)重點(diǎn)問題。目前，我們國家的城鎮(zhèn)戶口以及農(nóng)村戶口所享受的社會服務(wù)是不同的，比如農(nóng)村戶口只能享受農(nóng)村醫(yī)療合作保險(xiǎn)，城市戶口則會享受更好的社會福利保障，體現(xiàn)出了兩種戶口存在的區(qū)別。因此，戶籍制度的改革重心主要是消除城鄉(xiāng)戶口存在的區(qū)別，逐步實(shí)現(xiàn)兩者的平等待遇，這也與城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革中的中央政府簡政放權(quán)，減少對微觀事物管理工作相類似。

三、行政管理體制改革對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的影響

行政管理體制改革對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作帶來了巨大的影響，也要求城市建設(shè)的管理工作能夠向透明規(guī)范的城市建設(shè)方向發(fā)展。并且隨著行政管理體制不斷深化改革，地方政府能夠利用發(fā)行債券等方式來融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)活動。此外，可以完善城市設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)，對審批程序進(jìn)行規(guī)范，對具備條件的縣可以有序的調(diào)整為城市。對于那些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)也可以適當(dāng)給予相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)力。對于城鎮(zhèn)發(fā)展來說，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域是城市化發(fā)展一大阻礙，因此，對于體制改革來說，必須要為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供更多便利，形成以城帶鄉(xiāng)的機(jī)制，讓更多農(nóng)民群眾參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，縮小城鄉(xiāng)區(qū)別。

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的應(yīng)對措施分析

（一）簡政放權(quán)

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理主要是指城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的職能結(jié)構(gòu)、職責(zé)明確等內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的上下級關(guān)系是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。這種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系是半垂直型的規(guī)劃管理模式，也就是說，市級主管部門對區(qū)級主管部門進(jìn)行指導(dǎo)工作，然后區(qū)級主管部門對下屬的派駐規(guī)劃管理部門進(jìn)行工作指導(dǎo)，并且還要負(fù)責(zé)人、財(cái)、物等的管理工作。這種管理模式表現(xiàn)為市弱區(qū)強(qiáng)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限隨著行政管理體制改革而不斷進(jìn)行改變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，管理權(quán)限為集中統(tǒng)一式的。在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，管理權(quán)限則發(fā)生了兩次變革，一次為局部權(quán)限下放，另一次則是權(quán)限成為普遍分散。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限來說，規(guī)劃審批是一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，也是規(guī)劃編制與實(shí)施的紐扣，對城鄉(xiāng)建設(shè)有很大的影響。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與深化，當(dāng)前審批制度存在的一些問題已經(jīng)不能滿足當(dāng)前的社會發(fā)展，各種問題也逐漸凸顯出來。對于簡政放權(quán)來說，程序規(guī)劃管理工作必須要對規(guī)劃審批工作進(jìn)行完善，適當(dāng)下放審批權(quán)力，以改善當(dāng)前的工作效率。此外，還需要提高規(guī)劃管理工作的法制性及科學(xué)性，利用數(shù)字化管理，提高決策及審批工作的科學(xué)性。

（二）組織協(xié)調(diào)

在當(dāng)前的行政管理體制中，土地及空間管理的相關(guān)部門多達(dá)十幾個(gè)，這些部門大多沒有對規(guī)劃方案進(jìn)行相互間的協(xié)調(diào)，也使得城市規(guī)劃工作發(fā)生沖突，不能通過協(xié)商來解決問題，導(dǎo)致建設(shè)工作的滯后。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作來說，這項(xiàng)工作的開展需要多部門的協(xié)調(diào)配合，在多部門認(rèn)可后才能進(jìn)行下一步工作。而組織協(xié)調(diào)不同部門工作也成為當(dāng)前行政管理改革的一個(gè)重要問題。

行政管理體制改革要求行政工作能夠協(xié)調(diào)運(yùn)行，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展來說，最迫切的問題在于城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠與國土資源管理部門協(xié)調(diào)進(jìn)行，共同編制城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，最終形成城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，使得城市發(fā)展能夠在編制期限內(nèi)與項(xiàng)目建設(shè)相互一致。從規(guī)劃編制的角度出發(fā)，城市總體規(guī)劃及土地利用總規(guī)劃兩者的用地指標(biāo)及用地分類應(yīng)當(dāng)銜接在一起，然后綜合考慮，將城市總體規(guī)劃及土地利用總規(guī)劃相互融合在一起。這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理在行政體制改革中的發(fā)展放棄，對行政管理工作效率的提高有很大的幫助。

（三）管理監(jiān)督

管理監(jiān)督工作的開展主要是由行政系統(tǒng)進(jìn)行內(nèi)部的監(jiān)督，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的公示及審查則是外部系統(tǒng)。當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理同監(jiān)督工作存在一定的矛盾，主要體現(xiàn)在城市開發(fā)、土地利用以及規(guī)劃的戰(zhàn)略性等方面。這主要是由于行政管理監(jiān)督體制不完善、社會監(jiān)督管理不到位等因素造成。因此，我們需要建立起完善的監(jiān)督管理內(nèi)外系統(tǒng)，來完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。

首先，行政管理體制改革必須對內(nèi)部的監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化，改變以往政績顯化造成的不良影響，糾正經(jīng)濟(jì)增長作為單純的政績指標(biāo)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理創(chuàng)建一個(gè)良好的工作環(huán)境。同時(shí)，還要避免城市規(guī)模的快速擴(kuò)張?jiān)斐蓮V大農(nóng)民群眾的利益犧牲以及生態(tài)破壞等現(xiàn)象的發(fā)生，要積極營造城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展體制。其次，站在公正利益的角度，積極引進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加大社會管理監(jiān)督力度，構(gòu)建合理的外部監(jiān)督管理系統(tǒng)，逐步消除既得利益者對城市開發(fā)造成的影響。社會管理監(jiān)督力量的加入，也提高了行政管理工作的透明度，并且也保障了公民知情權(quán)。目前，程序規(guī)劃公示制度還在不斷的完善，政府相關(guān)部門必須在相關(guān)的法律法規(guī)上給予一定的幫助，為城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度的實(shí)施提供實(shí)際的可操作性。

城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會受不同地區(qū)的法律法規(guī)影響導(dǎo)致可操作性存在一定的制約。城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的主要作用為研究城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重大方針政策、審批城市規(guī)劃、監(jiān)督指導(dǎo)城市總體規(guī)劃的實(shí)施等。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃委員的參與方雖然有各領(lǐng)域的專業(yè)人士參與，其進(jìn)行的決策結(jié)構(gòu)也較為客觀，但是委員會成員的選拔還是存在一定的局限性，不能很好代表全部公眾的選擇意愿。

此外，我們還需要強(qiáng)化程序規(guī)劃管理工作與管理監(jiān)督之間的關(guān)系，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督及制約，在進(jìn)行工作指導(dǎo)的同時(shí)還要進(jìn)行監(jiān)督管理，并且要積極與同級行政主管部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高行政管理工作的工作效率，建立起完善的責(zé)任追究制度。

此外，要積極引導(dǎo)社會公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作當(dāng)中，讓社會力量參與監(jiān)督管理中，為城鄉(xiāng)規(guī)劃決策提供一定的建議，使得公示制度改變以往的公眾被動參與的現(xiàn)狀，積極引導(dǎo)他們主動參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作當(dāng)中，吸納廣大群眾的建議，避免公眾利益受到侵害。

結(jié)語

行政管理體制改革為我國建設(shè)特色社會主義國家注入了新的活力，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了幫助。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作在行政管理體制改革的背景下，也要及時(shí)做出調(diào)整，以適應(yīng)社會的發(fā)展。從規(guī)劃編制到規(guī)劃審批，以及建設(shè)項(xiàng)目的管理都要及時(shí)做出調(diào)整。在行政管理體制改革背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作也需要及時(shí)做出應(yīng)對，調(diào)整工作方式，確保規(guī)劃管理工作的順利開展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 舒華，吳必虎.行政管理體制改革背景下的中國城鄉(xiāng)規(guī)劃公示制度優(yōu)化策略[J].規(guī)劃師，2014，（4）.

[2] 張璇，劉冰潔.新時(shí)期行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)對[J].規(guī)劃師，2014，（4）.

[3] 葛孝明.關(guān)于完善城市規(guī)劃行政決策體制的思考[J].現(xiàn)代城市研究，2007，（1）：4-8.

[4] 李倩.加強(qiáng)城市規(guī)劃公開公示，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃公平公正[J].城市規(guī)劃，2011，（3）.

[5] 盧道典，蔡.基于分權(quán)視角的城市規(guī)劃管理體制模式及改革建議[J].城市觀察，2012，（2）.

[6] 周振海.改革開放以來的中國金融體制改革研究[D].長春：東北師范大學(xué)，2007.

[7] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013.

[8] 王瀾明.改革開放以來我國六次集中的行政管理體制改革的回顧與思考[J].中國行政管理，2009，（10）：7-16.

[責(zé)任編輯 杜 娟]