基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究

摘 要：加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，社會(huì)治理模式從管制到共治的實(shí)現(xiàn)，要通過(guò)制度創(chuàng)新吸引群眾參與到社會(huì)治理的過(guò)程中，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，拓寬利益訴求表達(dá)渠道，充分發(fā)揮公眾的積極性與主動(dòng)性，提高他們的自治能力與水平。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理 創(chuàng)新 調(diào)解

中圖分類(lèi)號(hào)：F062.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）05-043-02

隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)“管制”的社會(huì)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹?guó)家的基石在社會(huì)，創(chuàng)新社會(huì)治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大報(bào)告提出：要增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)的服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。社會(huì)建設(shè)是根據(jù)社會(huì)需要而進(jìn)行的有目的、有計(jì)劃、有組織的行為。社會(huì)治理模式從管制到共治的實(shí)現(xiàn)，其中突出的一個(gè)問(wèn)題是如何打破以前政府為單一主體的治理模式，通過(guò)何種途徑與方式的創(chuàng)新吸引群眾參與到社會(huì)治理的過(guò)程中，發(fā)揮他們的作用，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束，達(dá)到社會(huì)公共生活的有序化。

當(dāng)前基層社會(huì)的治理主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處的主導(dǎo)下，通過(guò)村委會(huì)或社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)而對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)展開(kāi)治理。在這種自上而下，多以行政命令為主的治理過(guò)程中，群眾參與比較被動(dòng)，參與度不高，缺乏參與熱情，自我管理與自我服務(wù)的水平難以提升，無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。并且政府在治理的過(guò)程中，由于服務(wù)的針對(duì)性和效率性存在不足，導(dǎo)致一些矛盾難以及時(shí)解決，群眾的需求難以滿(mǎn)足。改進(jìn)基層社會(huì)治理的方式，必須激發(fā)多個(gè)主體參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治和社會(huì)的自我調(diào)節(jié)。通過(guò)提高基層社會(huì)自我管理與服務(wù)的能力，及時(shí)協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與，協(xié)同治理的目標(biāo)，達(dá)到基層社會(huì)的善治。

為探索創(chuàng)新基層社會(huì)治理的新方法，江西省豐城市從2013年開(kāi)始在全市推廣實(shí)施了“金牌調(diào)解”項(xiàng)目，在全市的街道和村的社區(qū)設(shè)立了金牌調(diào)解室，成立了由黨員干部和群眾代表組成的金牌調(diào)解隊(duì)伍， 為群眾打造了免費(fèi)的“社會(huì)法庭”，從而基本實(shí)現(xiàn)了“小矛盾不出村、大矛盾不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、問(wèn)題不過(guò)夜”，村民自治能力得到提升，村風(fēng)民風(fēng)煥然一新。這種方式為社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理開(kāi)辟了路徑，提高了基層社會(huì)自我管理與服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)了政府與社會(huì)多元主體的共同治理。

二、社區(qū)“金牌調(diào)解”實(shí)施方案

為進(jìn)一步發(fā)揮基層組織在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中的作用，快速有效化解基層矛盾糾紛，豐城市于2013年5月開(kāi)始在全市街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)中建立基層矛盾糾紛“金牌調(diào)解”制度。實(shí)施方案如下：

1.場(chǎng)地確保，層層落實(shí)。調(diào)解場(chǎng)地必備場(chǎng)所、設(shè)施、標(biāo)志、制度和臺(tái)賬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“金牌調(diào)解”室設(shè)在綜治辦；村（社區(qū)）“金牌調(diào)解”室設(shè)在村部，配置辦公桌椅、資料櫥柜，設(shè)主持人、調(diào)解員、調(diào)解當(dāng)事人、被調(diào)解當(dāng)事人、觀察員座席以及旁聽(tīng)席。

2.人員保證，建強(qiáng)隊(duì)伍。建立市、村兩級(jí)調(diào)解隊(duì)伍。專(zhuān)家調(diào)解隊(duì)伍從市鄉(xiāng)政法、司法、公安、交警、土管等有關(guān)部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)家骨干成立；村一級(jí)由老黨員、老干部、老教師、老軍人、老職工或理事會(huì)代表組成3至9人的“金牌調(diào)解”委員會(huì)，并以懂法律、素質(zhì)高、熱心調(diào)解工作的村（居）民代表為補(bǔ)充。

3.分工負(fù)責(zé)，全面確保。在村一級(jí)建立干部輪流值班制度，每天安排1—2名干部值班，24小時(shí)受理群眾反映的矛盾糾紛；建立矛盾糾紛排查預(yù)警機(jī)制，設(shè)立村（社區(qū)）預(yù)警信息員，組建村級(jí)治安維穩(wěn)巡邏隊(duì)，定期開(kāi)展排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，報(bào)告矛盾糾紛、安全隱患和事故苗頭；建立民情反饋機(jī)制，通過(guò)設(shè)立群眾意見(jiàn)箱、開(kāi)通熱線電話、開(kāi)展“民情家訪”等形式，搜集社情民意，掌握矛盾糾紛的動(dòng)向。同時(shí)，公布“金牌調(diào)解”流程、調(diào)解員的姓名職務(wù)等信息，擴(kuò)大群眾知情面。

4.流程處理，有序到位?；鶎用芗m紛“金牌調(diào)解”分申請(qǐng)受理、調(diào)查取證、啟動(dòng)調(diào)解、簽訂協(xié)議、結(jié)案歸檔、跟蹤回訪6個(gè)程序：

（1）申請(qǐng)受理?！敖鹋普{(diào)解”受理的矛盾糾紛包括當(dāng)事人直接申請(qǐng)、調(diào)委會(huì)主動(dòng)受理、上級(jí)黨委政府指定受理和人民法院、公安等部門(mén)委托辦理四種類(lèi)型。由涉案當(dāng)事人或“金牌調(diào)解”值班員填寫(xiě)“金牌調(diào)解”申請(qǐng)書(shū)。值班干部對(duì)申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行審查，對(duì)一般性矛盾糾紛，安排調(diào)解員第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，疑難復(fù)雜的矛盾糾紛，提交金牌調(diào)解委員會(huì)限期調(diào)解。對(duì)村（社區(qū)）無(wú)法調(diào)解的矛盾糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)調(diào)解。牽涉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾糾紛，由市級(jí)調(diào)解。三級(jí)均無(wú)法調(diào)解、且觸犯法律的，移交司法部門(mén)。原則上，村（社區(qū)）接到報(bào)案后，三天之內(nèi)應(yīng)啟動(dòng)“金牌調(diào)解”。

（2）調(diào)查取證。正式調(diào)解之前，“金牌調(diào)解”委員會(huì)成立調(diào)查組，深入矛盾相關(guān)當(dāng)事人、第三證人或?qū)嵉?，調(diào)查矛盾糾紛的發(fā)生原因和事情經(jīng)過(guò)，做好調(diào)查筆錄及人證物證等相關(guān)資料。

（3）啟動(dòng)調(diào)解?！敖鹋普{(diào)解”委員會(huì)應(yīng)提前1天告知雙方當(dāng)事人調(diào)解時(shí)間和地點(diǎn)，通知相關(guān)人證按時(shí)到場(chǎng)，落實(shí)1名主持人、1名記錄員和3名調(diào)解員，其中首席調(diào)解員由金牌調(diào)解委員會(huì)指定，其他兩名調(diào)解員由雙方當(dāng)事人根據(jù)個(gè)人意愿選擇確定。對(duì)于符合公開(kāi)條件的矛盾糾紛，允許群眾到場(chǎng)旁聽(tīng)；對(duì)于涉及交通、土地、山林等政策法規(guī)的，相關(guān)職能部門(mén)抽調(diào)人員擔(dān)任觀察員，加強(qiáng)督查指導(dǎo)，確保依法依規(guī)調(diào)處?！敖鹋普{(diào)解”員根據(jù)雙方證詞和相關(guān)證據(jù)，作出初步評(píng)判，對(duì)評(píng)判結(jié)果存在異議的地方，由調(diào)解員單獨(dú)與雙方當(dāng)事人協(xié)商，做好思想引導(dǎo)，力求雙方意見(jiàn)達(dá)成一致，最后首席調(diào)解員宣讀調(diào)解結(jié)果。

（4）簽訂協(xié)議。調(diào)解結(jié)束后，調(diào)處成功的雙方當(dāng)事人簽訂“金牌調(diào)解”協(xié)議書(shū)，協(xié)議書(shū)一式三份，雙方當(dāng)事人、調(diào)委會(huì)各執(zhí)一份，協(xié)議具有法律效力，可到人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。對(duì)雙方存在分歧或短時(shí)間內(nèi)無(wú)法調(diào)解成功的矛盾糾紛，可擇日啟動(dòng)第二次調(diào)解；對(duì)于兩次調(diào)解不成功的，由“金牌調(diào)解”委員會(huì)提交上級(jí)組織，逐級(jí)啟動(dòng)“金牌調(diào)解”。

（5）結(jié)案歸檔。按照“一案一卷”的原則，對(duì)所有調(diào)處的糾紛，要將卷皮目錄、申請(qǐng)書(shū)、調(diào)查筆錄、調(diào)解筆錄、協(xié)議書(shū)、回訪記錄、附卷材料和調(diào)解視頻等資料裝訂整理，形成案卷，妥善保存。

（6）跟蹤回訪。對(duì)調(diào)解成功的矛盾糾紛，“金牌調(diào)解”委員要在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行回訪，聽(tīng)取當(dāng)事人和群眾意見(jiàn)，督查協(xié)議落實(shí)情況，對(duì)不履行或篡改協(xié)議的，協(xié)助當(dāng)事人向仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁，并做好回訪記錄，定期報(bào)告，防止矛盾糾紛反彈。

三、推動(dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的思考

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨來(lái)自各方面的挑戰(zhàn)，矛盾疊加和風(fēng)險(xiǎn)增多，所以必須要適應(yīng)新形勢(shì)，認(rèn)清當(dāng)前社會(huì)發(fā)展面臨的障礙和需求，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)、創(chuàng)新方法與手段，提高基層社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。黨的十八屆五中全會(huì)提出，我國(guó)未來(lái)五年的社會(huì)治理體制為“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制?！被鶎由鐣?huì)治理的創(chuàng)新需要制度的創(chuàng)新去吸引公眾參與從而達(dá)到政府與社會(huì)的協(xié)同治理。豐城“金牌調(diào)解”制度在加強(qiáng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面作出了有益的探索，為我們?cè)谕苿?dòng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新方面提供了新思路。

1.源頭預(yù)防，社會(huì)矛盾化解在基層。社會(huì)治理的最高境界是能夠做到源頭預(yù)防，而不是等待問(wèn)題矛盾的積累和出現(xiàn)。當(dāng)前很多利益訴求引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾，一旦不能及時(shí)解決，很容易“小事拖大，大事拖炸”，所以做好源頭預(yù)防是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵，必須堅(jiān)持維權(quán)和維穩(wěn)相統(tǒng)一，健全維護(hù)群眾利益的機(jī)制。只有這樣，才能贏得廣大群眾發(fā)自?xún)?nèi)心的認(rèn)同和擁護(hù)，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！敖鹋普{(diào)解”在基層社會(huì)嘗試了開(kāi)拓暢通群眾利益表達(dá)的渠道，是放權(quán)于社會(huì)，開(kāi)放社會(huì)成長(zhǎng)空間的重要舉措。他們對(duì)發(fā)生在村組的各類(lèi)矛盾糾紛，在收集信息的第一時(shí)間，由鎮(zhèn)村調(diào)解員上戶(hù)到當(dāng)事人家里進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，對(duì)一時(shí)在現(xiàn)場(chǎng)無(wú)法調(diào)解的則定時(shí)集中約談到鎮(zhèn)村“金牌調(diào)解室”調(diào)解，做到掌握糾紛信息及時(shí)，化解矛盾及時(shí)，從源頭減少了不少社會(huì)安全隱患，做到了社會(huì)治理的源頭預(yù)防。

2.制度創(chuàng)新，開(kāi)辟利益表達(dá)新渠道。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，矛盾和風(fēng)險(xiǎn)凸顯。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，公眾由“單位人”轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”，人們因拆遷、移民安置、社會(huì)補(bǔ)助、勞動(dòng)保障等問(wèn)題帶來(lái)的利益訴求越來(lái)越突出。而當(dāng)前大部分問(wèn)題依靠傳統(tǒng)的“信訪”方式來(lái)進(jìn)行利益訴求，出現(xiàn)了“信訪不信法”、“信鬧不信理”等現(xiàn)象，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了一定影響，說(shuō)明我國(guó)的利益表達(dá)訴求渠道亟待拓寬與完善，這是當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理工作的重要一環(huán)。人民團(tuán)體和社會(huì)組織是政府與人民群眾之間的橋梁，在人民群眾與政府的溝通與合作中，可以起到中介的作用，在開(kāi)辟利益表達(dá)新渠道方面，是不可或缺的部分?！柏S城金牌調(diào)解隊(duì)”相當(dāng)于政府主導(dǎo)推動(dòng)下成立的社會(huì)組織，是群眾利益表達(dá)訴求的新渠道。它接受群眾訴求，第一時(shí)間進(jìn)行矛盾調(diào)解，并且代表群眾與政府相關(guān)職能部分進(jìn)行溝通，使群眾的訴求問(wèn)題盡快得到了解決，預(yù)防了矛盾的進(jìn)一步激化，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的和諧穩(wěn)定起到了積極作用。

3.激發(fā)活力，提升社區(qū)自治能力?；鶎幼灾问巧鐓^(qū)發(fā)展的目標(biāo)，是基層群眾實(shí)現(xiàn)自己的事情自己管、自己辦的重要方式。社區(qū)自治的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，主動(dòng)投身共建自己的社區(qū)。通過(guò)“金牌調(diào)解”這個(gè)平臺(tái)，社區(qū)自己的調(diào)解員解決了一些社區(qū)中的矛盾糾紛問(wèn)題，達(dá)到了社區(qū)自我管理的目的。并且在“金牌調(diào)解”的過(guò)程中，雙方當(dāng)事人及群眾通過(guò)聽(tīng)取調(diào)解人員講解相關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村政策，不斷學(xué)習(xí)法律知識(shí)，進(jìn)一步提高法制意識(shí)和法制思維，自身素質(zhì)得到很大增強(qiáng)，達(dá)到了社區(qū)成員自我教育的目的。這種機(jī)制從各方面逐步提高了社區(qū)成員的主體意識(shí)、權(quán)利與義務(wù)意識(shí)及參與意識(shí)，激發(fā)了社區(qū)成員參與社區(qū)事務(wù)的積極性，增強(qiáng)了社會(huì)交往的活力，發(fā)揮了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，有利于和諧家園的建設(shè)。

4.多方參與，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)協(xié)同治理。社會(huì)協(xié)同治理，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性、協(xié)同性和有序性，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素的良性互動(dòng)、合作治理社會(huì)公共事務(wù)，通過(guò)發(fā)揮各社會(huì)要素的功能，維護(hù)公共利益需求，推進(jìn)社會(huì)有序運(yùn)行，和諧發(fā)展。“金牌調(diào)解”由黨委領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行方案的制定和落實(shí)，“五老”人員是調(diào)解的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及相關(guān)職能部門(mén)、司法部門(mén)都參與其中，通過(guò)制度安排，黨委、政府、基層組織各負(fù)其責(zé)，實(shí)現(xiàn)了治理主體的多元化。通過(guò)調(diào)解平臺(tái)的動(dòng)力機(jī)制，改變了傳統(tǒng)的管控思維，充分激發(fā)了社區(qū)群眾參與社會(huì)治理的積極性，培育了當(dāng)?shù)厝罕姷闹黧w意識(shí)，從而將很多矛盾糾紛化解在基層，解決了一些社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)的協(xié)同治理。

[江西省社會(huì)科學(xué)“十三五”（2016年）規(guī)劃項(xiàng)目（16ZZ05）：推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的體制機(jī)制創(chuàng)新研究。]

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（作者單位：中共江西省委黨校 江西南昌 330000）

（作者簡(jiǎn)介：廖敏，中共江西省委黨校副教授，碩士研究生學(xué)歷，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。）（責(zé)編：賈偉）