底線理論與政策制定研究

王廉+鄭重

摘 要：目前社科理論界有一個(gè)思維定勢(shì)：高大上容易受到好評(píng)。這實(shí)際上是美國(guó)“精英政治”的“中國(guó)式話語(yǔ)”?！熬ⅰ迸c“平民”的對(duì)立，是西方式民主的一個(gè)特點(diǎn)，中國(guó)切記不能學(xué)習(xí)。因此，在政策制定中，要使“愿景”得以實(shí)現(xiàn)，政策的邊界底線設(shè)計(jì)是關(guān)鍵?？梢哉f，沒有底線邊界的政策，儼然如空中樓閣。文章從底線思維、底線理論與政策制定研究三個(gè)方面進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：底線 思維 理論 政策制定

中圖分類號(hào)：F016 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）05-037-03

一、“井”字型思維是底線思維的特征

底線思維是一種N維思維，是線性+網(wǎng)狀+全覆蓋的“井”字型科學(xué)思維，其特征包括線性階段思維、空間網(wǎng)狀思維、全覆蓋內(nèi)涵立體思維幾個(gè)方面。

1.時(shí)間節(jié)點(diǎn)線性思維。階段思維特征：底線思維的基礎(chǔ)是一種線性思維，它把思維過程化、數(shù)字化與節(jié)點(diǎn)化。解決發(fā)展進(jìn)程中路徑與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)問題。包括臨界點(diǎn)以上，臨界點(diǎn)以下，而“0”則是邊界。0以下是負(fù)臨界點(diǎn)，以上是正向臨界點(diǎn)。如大眾就業(yè)是邊界，而不同行業(yè)、人群、區(qū)域的“容許不就業(yè)率”%是底線。因此，“大眾就業(yè)”或“勞動(dòng)力就業(yè)率”?？梢栽O(shè)計(jì)為：最低就業(yè)率要求→社會(huì)允許失業(yè)率→動(dòng)態(tài)滿足型就業(yè)→充足就業(yè)。在這里，底線是“最低就業(yè)率”，底線的社會(huì)滿足邊界狀態(tài)應(yīng)為“社會(huì)允許失業(yè)率”。如果是就業(yè)與社會(huì)產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)系，其模式可以這樣設(shè)計(jì)：大眾就業(yè)與產(chǎn)業(yè)→民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)→國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展→國(guó)際企業(yè)在全球占一席之地。

底線與邊界的關(guān)系是：底線是最低觸底，邊界是最低觸底的一個(gè)社會(huì)均衡值或可允許度，假設(shè)底線為“0”，邊界可能是“0.001”。0.001是一個(gè)“報(bào)警”的數(shù)字。用A表示0，0.001表示B，報(bào)警符號(hào)為F，形成這樣的函數(shù)關(guān)系。

思維方式分析：如國(guó)民收入的增加過程與5個(gè)節(jié)點(diǎn)，貧困線→小康→中等收入→中高收入→高收入；又如國(guó)家政治綱領(lǐng)線性的階段設(shè)計(jì)，“中華復(fù)興夢(mèng)境實(shí)現(xiàn)”→全覆蓋國(guó)民幸福生活→全民邁入中高收入國(guó)家行列→國(guó)家科教文衛(wèi)已經(jīng)邁入第一序列國(guó)家→社會(huì)和諧與國(guó)泰民安。此外，城鎮(zhèn)化線性階段也可分為全覆蓋城市群→城市群與大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展→產(chǎn)城鄉(xiāng)融合→一批城市與一流國(guó)際城市并駕齊驅(qū)，用此思維方式，其它方面也可進(jìn)行線性階段劃分。這就解決了不同階段的政策制定訴求原則與底線。

時(shí)間節(jié)點(diǎn)線性思維狀態(tài)次序?yàn)椋好妊俊跫?jí)→中級(jí)→中高→高級(jí)，這5個(gè)階段，每個(gè)階段有對(duì)應(yīng)相應(yīng)內(nèi)容。

2.網(wǎng)狀空間思維。思維方式分析：在線性思維基礎(chǔ)上，形成網(wǎng)狀思維。它解決在線性思維基礎(chǔ)上，如何做到不偏不倚，從而實(shí)現(xiàn)公平、公正與合理。如中國(guó)城市群劃分，不能落下一寸土、一棵樹、一個(gè)人，這就需要覆蓋城鄉(xiāng)國(guó)土→一二三級(jí)城市群規(guī)劃→國(guó)際級(jí)城市群與國(guó)際城市建設(shè)。

思維模式狀態(tài)次序?yàn)椋簷M向+縱向→“井”字型思維形式→“井”字思維交叉點(diǎn)的“支點(diǎn)”。同理，各個(gè)次序節(jié)點(diǎn)對(duì)接相應(yīng)內(nèi)容。如一個(gè)人工作是橫向的，縱向是成長(zhǎng)與成果，二者形成一個(gè)人的網(wǎng)狀形象，加上分期（節(jié)點(diǎn)）目標(biāo)設(shè)置，就形成了網(wǎng)狀思維，這狀態(tài)的思維就是互聯(lián)互通思維。

3.全覆蓋思維。思維特征分析：空間網(wǎng)狀思維是在線性思維基礎(chǔ)上的表格化，相當(dāng)于榮格先生的“格思維”。全覆蓋是在線性思維基礎(chǔ)上，以空間思維為格局形成的網(wǎng)狀的、坐標(biāo)式的思維，是內(nèi)容為王的思維。如國(guó)際城市群、區(qū)域城市群、生態(tài)城市群和6級(jí)城鎮(zhèn)體系，以及頂層設(shè)計(jì)是由底線設(shè)計(jì)所決定的，而底線思維的邊界和內(nèi)容，決定了頂層設(shè)計(jì)的質(zhì)量、內(nèi)涵與可操作性。

思維模式特征：全覆蓋思維狀態(tài)次序?yàn)椋壕€性→井字型網(wǎng)狀→圖形思維。也就是說，全覆蓋思維是你畫圓了的圓形思維，是內(nèi)容為主的思維。目前中國(guó)城市群設(shè)計(jì)，是從一級(jí)到二三級(jí)。由于欠缺了底線思維，城市群未能涵蓋全部國(guó)土與國(guó)民，是一個(gè)不徹底的思維規(guī)劃，更因這種“高大上”的“精英思維”，不少的國(guó)土、國(guó)民被遺忘，這是很不應(yīng)該的，或欠缺國(guó)民底線思維的。從這個(gè)意義上說，底線思維，也可叫360°“國(guó)民思維”。

綜合上述分析，底線思維也可以表達(dá)：線性時(shí)點(diǎn)思維（年度、 3～5年等為節(jié)點(diǎn)）→公平公正的網(wǎng)狀全覆蓋思維（對(duì)象全覆蓋）→內(nèi)容為王（地緣地理、新與舊、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的）思維。

歸納起來，底線思維從行政政策制定看，就是國(guó)民訴求→區(qū)域訴求→行業(yè)訴求→國(guó)家訴求。比如小康與脫貧就是國(guó)民訴求，一二三級(jí)城市群是區(qū)域訴求，企業(yè)國(guó)際化是行業(yè)訴求，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力是國(guó)家訴求，落下任何一個(gè)環(huán)節(jié)都是不可想象的。

圖3把底線思維用2條線分析：上一條線為理想政策，下一條線是保障理想政策的底線即風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)。

對(duì)照我們一些政策的制定，如住建部規(guī)定的90m2住房戶型，不同鄉(xiāng)村地方政策一刀切等，就顯得有些殘缺不全或欠缺底線思維。此外，各部委對(duì)產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策，顯然對(duì)大眾如平民創(chuàng)業(yè)“托底”欠交代——多數(shù)人領(lǐng)不到創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。再看農(nóng)業(yè)部南亞辦的2000畝園區(qū)補(bǔ)貼，對(duì)2000畝以下不認(rèn)可，搞的是錦上添花?？梢娨粋€(gè)大眾認(rèn)可的政策，不僅要“錦上添花”設(shè)計(jì)政策，更要“雪中送炭”設(shè)計(jì)底線。

二、底線理論的內(nèi)涵是邊界“0”常態(tài)化

底線理論是以邊界為臨界點(diǎn)研究的“0”理論，“0”在這里是一種常態(tài)，0，-0.N與+0.N，都不是一種穩(wěn)定狀態(tài)。但穩(wěn)定狀態(tài)不是底線理論的追求極致，而是在+0.N設(shè)計(jì)時(shí)，要考慮其實(shí)施的0.1，0.2…等的“0”狀態(tài)，-0.N同理。每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都有一個(gè)“0”狀態(tài)，“0”即是邊界要恪守的。

1.底線理論的特征。底線與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系：假定底線為0，頂層設(shè)計(jì)為1，其數(shù)列分布為-0.N，-0.1，0，0.1，0.N，由于將邊界設(shè)為0，0成了一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)，0.N與-0.N都不穩(wěn)定。假定0為常態(tài)，0.1～0.N要保證其常態(tài)狀況，須有N種支撐條件，同理，-0.N也一樣。因而，保持底線設(shè)計(jì)和邊界恒定，才可能有一個(gè)正環(huán)境，即不低于0狀態(tài)的環(huán)境。底線理論作為一種恒定思維理論，也是0邊界理論和與不低于-0的目標(biāo)訴求。其穩(wěn)定與不穩(wěn)定狀態(tài)數(shù)列分布如下：

底線思維可以簡(jiǎn)潔描繪為：在空間上，是全覆蓋的；在時(shí)點(diǎn)上，是聚焦節(jié)點(diǎn)的；在內(nèi)涵上，是要考慮風(fēng)險(xiǎn)大小的。如空間城市群劃分底線，既要從“高大上”考慮，也要從最邊遠(yuǎn)、最底層的邊界托底覆蓋全國(guó)國(guó)土，制定的政策才可能是科學(xué)的。

2.底線理論的政策表達(dá)方式。理論模型分析：一是時(shí)間序列為月、1年、2年至10年以上，可根據(jù)時(shí)點(diǎn)需要分期制定，它解決不同階段的不同訴求；服務(wù)對(duì)象為各階層、各種職業(yè)、各種文化消費(fèi)人群主體等；也解決全覆蓋托底問題，以及解決不同地理、地緣、文化、生態(tài)區(qū)域的問題，公平公正問題和解決法律、德治或情理與法的綜合問題；以及解決從小風(fēng)險(xiǎn)到大風(fēng)險(xiǎn)的問題。歸納起來，底線理論要解決：時(shí)間節(jié)點(diǎn)→服務(wù)對(duì)象→空間全覆蓋→受眾的公平公正→風(fēng)險(xiǎn)防范。

政策表達(dá)次序：上述理論運(yùn)用到政策制定，就是要解決從低到高、從小到大、從弱到強(qiáng)、從少到眾、從近到遠(yuǎn)、從局部到全面的“六從”。比如城市體系從小城鎮(zhèn)→中心城鎮(zhèn)→中小城市→大中城市→大城市→超大城市。

3.一般政策框架體系運(yùn)用分析。從理論角度，底線理論的政策框架體系，應(yīng)由5個(gè)方面構(gòu)成，包括政治體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系、人力資源體系與專項(xiàng)政策體系。

行政政策體系：穩(wěn)定+發(fā)展是底線，民生是基礎(chǔ)，公信力是方向，和諧是目標(biāo)。因?yàn)椋裆肮焦纳鐣?huì)氛圍，決定了政治體系是否科學(xué)，以及政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整方式與內(nèi)涵。其政策模型為：民生和順→穩(wěn)步發(fā)展→公信力較強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)政策體系：國(guó)民就業(yè)與區(qū)域發(fā)展，需要建設(shè)起一批世界級(jí)的生態(tài)城市、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及發(fā)展一批世界級(jí)企業(yè)、品牌，更有適合大眾的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)環(huán)境，才可能是科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。其政策模型為：行業(yè)發(fā)展有序→新舊產(chǎn)業(yè)兼顧→戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展均衡。

社會(huì)政策體系：區(qū)域發(fā)展相對(duì)平衡，人與人之間相處較好，社會(huì)治理廣泛參與，居民生活基本幸福。其政策模型為：國(guó)民合作→和睦相處→社會(huì)比較公平→發(fā)展基本兼顧。

人力資源政策體系：精英與平民各得其所，農(nóng)民與大學(xué)教授收入差距相對(duì)較小，全民受教育程度較高。其政策模型為：各類精英得到廣泛發(fā)展→平民訴求得到重視→人與人之間收入差距較小→平等處處可見。

專項(xiàng)政策體系：如國(guó)土資源管理劃分全覆蓋，不落下一寸土地、一個(gè)人、一棵樹。又比如城市群劃分為三級(jí)，城鎮(zhèn)體系劃分為六級(jí)，就基本涵蓋了全部國(guó)土與人口。其政策模式為：立體全覆蓋→網(wǎng)狀鏈接→市場(chǎng)全覆蓋→利益共享全覆蓋→風(fēng)險(xiǎn)防范全覆蓋。

4.N維井字型結(jié)構(gòu)。N維設(shè)計(jì)：底線政策體系還可以新與舊、時(shí)尚與傳統(tǒng)傳承、科學(xué)與欠科學(xué)漸進(jìn)設(shè)計(jì)，以及不非此即彼的3～N維設(shè)計(jì)。如2012年馬云與王健林打賭：一個(gè)電商，一個(gè)零售，如果電商2020年銷售達(dá)50%，王健林輸，相反亦然。如今純電商時(shí)代過去，線上線下已經(jīng)在改變，亞馬遜又殺出線下主導(dǎo)的新零售時(shí)代模式，表明了科技的融合與社會(huì)元素的綜合。

從上述分析可以看出，底線理論的政策體系，是以全覆蓋為核心的，在具體政策設(shè)計(jì)上，邊界是底線通往頂層的支點(diǎn)。如果只有頂層設(shè)計(jì)而欠缺底線，等于沒有邊界，其政策執(zhí)行中風(fēng)險(xiǎn)便顯而易見。事實(shí)證明也如此。如2008年4萬(wàn)億元大多進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)，在政策設(shè)計(jì)上就是缺底線邊界。

三、政策制定分析：從初始至高級(jí)狀態(tài)

運(yùn)用底線理論思維制定企業(yè)、行業(yè)與國(guó)家政策，從初始至高級(jí)狀態(tài)是以年度或項(xiàng)目實(shí)施為節(jié)點(diǎn)的，這就形成了時(shí)間維底線的幾何級(jí)數(shù)變化。即在政策制定中，要考慮不同時(shí)點(diǎn)的不同臨界點(diǎn)，以及不同階段實(shí)現(xiàn)階段成果后的N種臨界點(diǎn)。

如何運(yùn)用底線思維理論呢？我國(guó)與國(guó)外都有不少成功例子，如低保戶的底線設(shè)計(jì)，大病治療全覆蓋，國(guó)土功能區(qū)規(guī)劃。但也有許多政策不到位的例子，這些例子反映了底線與邊界的設(shè)計(jì)之缺失形成的危害。下面一些分析顯然具有一定的啟發(fā)性。

1.綜合運(yùn)用分析。政治體制政策制定：一個(gè)沒有壓迫和剝削的社會(huì)，是人類的共同追求。如果公私合營(yíng)、允許土地分田到戶其模式設(shè)計(jì)可考慮為初級(jí)社會(huì)主義，那么社會(huì)主義初級(jí)階段為公私混營(yíng)→初中級(jí)應(yīng)是國(guó)企與民企兼容發(fā)展的小康社會(huì)→法制公平社會(huì)應(yīng)是民企份額較大的中級(jí)→中高級(jí)應(yīng)是公正的各種所有制高度混和社會(huì)→高級(jí)社會(huì)是人人平等的個(gè)性化經(jīng)營(yíng)。顯然，這樣劃分每個(gè)階段的底線邊界就清楚了，不至于眉毛胡子一把抓而攪成一鍋粥。

房地產(chǎn)政策制定：目前我們的房地產(chǎn)政策值得認(rèn)真對(duì)待，各地欠缺底線的政策有很多。雖然近年有改進(jìn)，但仍然任務(wù)艱巨。如何設(shè)置設(shè)計(jì)底線的房地產(chǎn)政策，新加坡也有一些方法。新加坡的房屋政策是：一個(gè)核心家庭只能擁有一套組屋（廉租房），一生只有兩次購(gòu)買組屋機(jī)會(huì)，如果第二次購(gòu)買，組屋就必須退出，弄虛作假有罰款、坐牢等。對(duì)永久居民、外國(guó)人、公寓、別墅、信貸、準(zhǔn)退都有購(gòu)買邊界的政策，許多發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)亦有不少經(jīng)驗(yàn)可借鑒。我國(guó)的購(gòu)買政策模式亦可這樣設(shè)計(jì)：底線為一套組屋（2套受罰）→組屋與非組屋購(gòu)買規(guī)定→對(duì)永久居民與外國(guó)人的其它規(guī)定→地方規(guī)定。

產(chǎn)業(yè)政策制定：我國(guó)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策不少缺乏準(zhǔn)入與退出機(jī)制，更有缺乏傳承、改造機(jī)制，對(duì)民間企業(yè)參股國(guó)企政策也需要進(jìn)一步完善。如此戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策制定完善，可以這樣強(qiáng)化設(shè)計(jì)：

國(guó)民向心政策設(shè)計(jì)：國(guó)民對(duì)自己國(guó)家的關(guān)愛，可從教育小孩開始，如主動(dòng)掏錢培養(yǎng)小孩學(xué)習(xí)足球→參與職業(yè)化培訓(xùn)→鼓勵(lì)或參與市場(chǎng)化如俱樂部之類的經(jīng)營(yíng)，這樣，國(guó)家意識(shí)才能從底線設(shè)計(jì)做起。又如國(guó)民的社會(huì)和諧態(tài)度，應(yīng)從罵人、吐痰和尊重別人隱私開始。比如入侵私宅美國(guó)法律規(guī)定最多可罰2000萬(wàn)美元，侮辱別人如吐痰最多可罰500萬(wàn)美元。當(dāng)年美國(guó)一富人吐別人口痰就被罰款500萬(wàn)美元，讓你不敢犯第二次。美國(guó)法律懲罰到你“不敢”，就是不能觸碰國(guó)民的底線。德國(guó)的教育也有這個(gè)味道：如小孩通常得不到父母送別人孩子的生日禮物錢，要靠孩子自己動(dòng)手想辦法，父母可給予一些提示和做禮物時(shí)的資助而已，這樣便可從小培育孩子愛心、獨(dú)立和配合精神。

民安政策底線設(shè)計(jì)：從國(guó)家穩(wěn)定角度，國(guó)民的安居樂業(yè)是底線設(shè)計(jì)的頭等大事。如何設(shè)計(jì)呢？國(guó)民的勤奮、安靜、守護(hù)家園、守紀(jì)，是由國(guó)民收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)心理等所決定的。這就要保證國(guó)民既要富又窮的狀態(tài)。富是指國(guó)民收入較高，窮是指國(guó)民固定資產(chǎn)財(cái)富較少。要形成這種狀態(tài)，經(jīng)驗(yàn)證明，需要保證：

A.國(guó)民2/3工資收入用于購(gòu)非固定資產(chǎn)；

B.國(guó)民2/3以下構(gòu)建房，1/3以上租房；

C.國(guó)民2/3投資在保險(xiǎn)、國(guó)債、養(yǎng)老基金；

D.國(guó)民2/3以上家庭不進(jìn)入股市。

用下圖表示，即國(guó)民四個(gè)2/3投入與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，決定了國(guó)民的安定心理。德國(guó)在這方面最為典型，其次為瑞士、瑞典等絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家。

2.其它運(yùn)用分析。宏微觀結(jié)合政策制定：最近國(guó)家將空間規(guī)劃、城市群規(guī)劃放下給省市區(qū)，這是一種進(jìn)步，如何設(shè)計(jì)，底線理論可派上用場(chǎng)。如國(guó)家確定全球城市、國(guó)家中心城市與大都市圈、省市則圍繞具體情況設(shè)計(jì)。此外，還應(yīng)考慮在下放空間規(guī)劃?rùn)?quán)時(shí)，或者在權(quán)力運(yùn)用邊界上，還應(yīng)有區(qū)域地緣政治一級(jí)的銜接，如制定一二三級(jí)城市群標(biāo)準(zhǔn)，制定特色城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，而不是規(guī)劃多少個(gè)或全部下放。不然會(huì)造成邊界模糊，而邊界模糊是缺乏底線思維的另一種表現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策制定同理：國(guó)家管標(biāo)準(zhǔn)，省市管產(chǎn)業(yè)，地方管項(xiàng)目，企業(yè)管產(chǎn)品。

企業(yè)及管理政策制定：底線設(shè)計(jì)的運(yùn)用，還可以具體到一件小事、一個(gè)項(xiàng)目。如設(shè)定養(yǎng)豬場(chǎng)養(yǎng)生態(tài)有機(jī)豬，通常有2種方案：一種是加盟成為平臺(tái)豬場(chǎng)一分子，另一種自建平臺(tái)豬場(chǎng)。如浙江桐鄉(xiāng)的嘉華牧場(chǎng)沈建平，歷經(jīng)20年建成了“五星級(jí)豬場(chǎng)”。他的頂層設(shè)計(jì)是生態(tài)有機(jī)豬場(chǎng)，要達(dá)到這一目的，有3個(gè)底線系統(tǒng)須保證：豬的本質(zhì)即歡樂玩耍的生存快樂系統(tǒng)、豬糞尿清潔處理系統(tǒng)、智能管理系統(tǒng)都必須達(dá)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這是底線，也是邊界，否則沈建平先生養(yǎng)不出生態(tài)有機(jī)豬。

（作者單位：廣州泛誅城市發(fā)展研究院 廣東廣州 510500；中山大學(xué)新華學(xué)院 廣東廣州 510520，第二作者鄭重為中山大學(xué)新華學(xué)院副教授。）

（責(zé)編：若佳）