京津冀生態(tài)環(huán)境治理問題與機制研究

周京奎+靳亞閣

摘 要：長期以來，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設進程緩慢，跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理面臨著許多制約因素，生態(tài)環(huán)境并無明顯改善，甚至惡化。推動京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的多元主體路徑，應完善政府、企業(yè)、社會組織、公眾多元激勵機制，以形成自勵式的協(xié)同治理，推動京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理；激勵機制

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）02-0005-05

近年來，京津冀地區(qū)以霧霾污染為代表的環(huán)境問題日益加劇。面對復雜的生態(tài)困境，以政府為主的生態(tài)治理模式顯得動力不足，遇到的掣肘因素眾多，常常導致政策失靈。生態(tài)環(huán)境治理過程中，單靠環(huán)保機構常?！肮抡齐y鳴”。對破壞生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和主體缺乏有效治理，對為保護生態(tài)環(huán)境做出犧牲的地區(qū)缺乏對等補償，使得區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效果并不理想。生態(tài)環(huán)境治理中面臨著屬地管理、權責不一、發(fā)展不平衡、利益協(xié)調機制不健全、社會公眾參與不足等問題，阻礙著地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善和區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。本文通過總結跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理面臨的問題，提出政府間協(xié)同治理路徑和多元主體協(xié)同治理路徑，試圖從激勵機制視角提出鼓勵多元主體積極參與協(xié)同治理的機制建議。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境治理中面臨的問題

長期以來，我國生態(tài)環(huán)保建設采取政府主導模式，但生態(tài)環(huán)境保護的效果卻并不理想。自然生態(tài)環(huán)境的脆弱性，加上產(chǎn)業(yè)結構、城市、人口等因素共同造成了嚴峻的生態(tài)環(huán)境難題。此外，生態(tài)環(huán)境的跨域性特征，為區(qū)域間協(xié)作治理帶來挑戰(zhàn)。目前，京津冀的區(qū)域協(xié)調機制是建立在信任、承諾基礎上的自組織協(xié)同發(fā)展，以平等協(xié)商為主，并未形成制度化的發(fā)展模式，共同簽署的合作協(xié)議約束力較弱。區(qū)域內(nèi)的政府機構分別以本地區(qū)、本部門的利益和發(fā)展為主導的管理思路，導致利益協(xié)調機制不健全，因此區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理進展緩慢[1]。

（一）尚未形成環(huán)境共建共治的長效機制

盡管目前京津冀地區(qū)初步建立了大氣污染、水污染聯(lián)防聯(lián)控機制，為生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理奠定了良好基礎。但是仍存在以下幾點不足：第一，多元主體參與不足，聯(lián)防聯(lián)控、環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測、污染治理基本依靠政府主導，社會公民參與不足。而歐美國家城市生態(tài)環(huán)境的保護中，社會組織、環(huán)保NGO、公民參與廣泛。第二，聯(lián)防聯(lián)控機制主要由大氣污染、水污染防治協(xié)調小組制定出臺相關政策文件和保障措施，具體執(zhí)行依靠各地方環(huán)保部門，存在資金來源尚不明晰、人力調配缺少制度性安排、監(jiān)管監(jiān)測環(huán)節(jié)薄弱等問題。第三，聯(lián)防聯(lián)控機制在突發(fā)事件響應上有明顯效果，但尚未建立起長效治理機制。例如，霧霾污染嚴重時，三地能夠迅速采取應急響應，使污染下降20%，甚至30%，但尚未建立起常態(tài)化的治理機制。

（二）橫向區(qū)際補償不足，生態(tài)補償標準偏低

京津冀地區(qū)政府在合作過程中，由于河北省的經(jīng)濟實力與京津兩地相差懸殊，加上各自的行政級別和政治話語權的不同，很容易導致三方在合作地位上的不對等和利益分配上的不均衡。京津冀三地的發(fā)展水平不同，不同的利益訴求意味著合作的成本收益不平衡。2009年、2011年，北京和天津相繼進入“人均GDP1萬美元俱樂部”，2015年北京市人均GDP達到1.71萬美元，天津市也超過1.6萬美元。而河北的人均GDP僅6500美元，遠低于京津地區(qū)，面臨著更大的經(jīng)濟增長壓力。河北省產(chǎn)業(yè)結構以工業(yè)化為主，京津周邊城市同時承擔著生態(tài)屏障的功能，這需要投入巨大的人力、物力、資金治理成本。據(jù)統(tǒng)計，2014年北京市環(huán)境污染治理投資總額為624.4億元，天津為278.9億元，河北則為455.5億元[2]，就目前經(jīng)濟水平看，河北承受較重的治理壓力，橫向區(qū)際補償不足。

京津冀生態(tài)受益者責任缺位，生態(tài)補償標準偏低。大型跨區(qū)域的生態(tài)建設工程大多由中央政府推動實施，生態(tài)治理區(qū)封山育林、退耕還草等工程使得當?shù)孛墒芫薮髶p失，但并沒有建立有效的利益補償機制。例如，京津冀地區(qū)三北防護林和張家口、承德地區(qū)承擔著生態(tài)屏障的功能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，經(jīng)濟水平落后，以至于出現(xiàn)了環(huán)京津貧困帶問題。人工造林成本每畝2000元，但國家重點工程人工造林的每畝補助標準僅400元，以國家財政轉移支付為主的生態(tài)補償標準偏低，區(qū)域內(nèi)缺乏橫向生態(tài)補償，亟須建立科學合理的生態(tài)補償機制。

（三）環(huán)保企業(yè)正向激勵缺失，污染企業(yè)負向激勵不到位

生態(tài)環(huán)境是一種特殊的公共物品。外部性問題的存在，使得京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境污染問題超過自身的凈化能力。目前京津冀地區(qū)生態(tài)治理主要依靠政府來強制推動，通過直接管制、經(jīng)濟激勵和處罰等手段督促污染者降低污染。

對環(huán)保企業(yè)正向激勵缺失，污染企業(yè)懲罰力度不到位，使得企業(yè)污染行為屢禁不止，生態(tài)環(huán)境治理效果不明顯。環(huán)保企業(yè)正向激勵不足，缺乏技術改造的動力。例如，一條玻璃生產(chǎn)線的脫硫脫硝除塵設備成本需要八九百萬，年運行費用又需四百多萬，高昂的環(huán)保成本相當于新建一條生產(chǎn)線。水泥行業(yè)脫硝成本每噸20-40元，2015年京津冀地區(qū)生產(chǎn)1億噸水泥，大氣環(huán)保設施運行成本至少20億元[3]。企業(yè)因為安裝環(huán)保設施增加了成本，進而使產(chǎn)品競爭力下降。相反，降低環(huán)保成本反而在市場競爭中有優(yōu)勢，導致“環(huán)保逆淘汰”。

對污染企業(yè)的負向激勵不足，違法污染成本低，在沒有有效監(jiān)督情況下，企業(yè)往往排放污染。盡管較早實行排污收費制度，但通過污染外部性內(nèi)在化的手段修正污染者的行為效果有限。相關數(shù)據(jù)表明，廢水排污費在抑制水體污染方面效果并不明顯；許多企業(yè)寧愿交大氣排污費也不愿意加裝環(huán)保設備，防治空氣污染；排污費用于“污染處理補助資金”的比例很低[4]。政府治理的局限性和企業(yè)潛在的機會主義動機可能會使生態(tài)治理的效果達不到預期目標。沒有有效的財稅支持措施，缺乏正向激勵機制，在“環(huán)保逆淘汰”作用下，這些企業(yè)的污染減排工作難以推進，治理效果不佳。

（四）社會公眾環(huán)保意識不強，參與程度低

由于空氣污染、水污染現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，環(huán)境問題愈加嚴重，我國居民對環(huán)境質量改善的訴求迅速提升。但生態(tài)環(huán)境作為公共品，普通公眾存在“搭便車”心理，環(huán)保意識薄弱，很少采取有效的環(huán)保行動。在政府主導的環(huán)境保護管理中，缺乏健全的公眾參與機制，僅有聽證會、舉報電話等單一參與途徑，環(huán)境政策的制定、實施和效果評估過程中鮮見公眾角色。沒有完善的信息公開機制，缺乏暢通的參與渠道，導致社會公眾環(huán)保參與積極性低。

環(huán)保組織存在著規(guī)模小、與政府聯(lián)系薄弱等問題。據(jù)調查，全國僅有約15%的環(huán)保社會組織與當?shù)夭块T聯(lián)系緊密，20%的環(huán)保組織與當?shù)卣緵]有聯(lián)系，41%的環(huán)保社會組織表示未能與政府建立溝通合作、信息分享機制[5]。京津冀地區(qū)的居民環(huán)保意識弱、環(huán)保組織規(guī)模小、參與程度低等問題不利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理和改善。

二、生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基本路徑

京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理路徑應在政府主導管理模式下，打破省域、市域界限，制定規(guī)劃并更新推進，設立權威的協(xié)同治理管理機構對區(qū)域的生態(tài)環(huán)境實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法，以行政、經(jīng)濟手段管理生態(tài)資源、控制環(huán)境污染，加大對環(huán)保事業(yè)的資金投入、注重信息公開、加大公眾參與力度。北京、天津、河北三地應在統(tǒng)一決策、統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一管理原則下，組建跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理機構，在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調小組規(guī)劃的基礎上，構建環(huán)境治理績效評估體系、生態(tài)環(huán)境問責制度、生態(tài)補償創(chuàng)新機制、生態(tài)環(huán)境治理公眾參與機制等，形成全方位、成體系的多元善治的協(xié)同治理機制。如圖1所示。

跨區(qū)域生態(tài)治理機構負責協(xié)調制定統(tǒng)一的環(huán)境保護標準，以擴大環(huán)境容量、實現(xiàn)污染減量為目標，組織設立生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金，推動生態(tài)環(huán)?；A設施建設，構建環(huán)保治理績效評估體系，完善創(chuàng)新生態(tài)補償機制。環(huán)保資金來源方面，由于以中央財政轉移支付為主，區(qū)域橫向補償激勵不足，應組織設立生態(tài)環(huán)保專項發(fā)展基金，進行統(tǒng)一調配，為生態(tài)環(huán)境治理提供資金保障，初步設想為：根據(jù)預算，中央財政提供60%資金，北京、天津、河北三地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和污染程度組合權重配套剩余40%資金，權重計算按GDP占70%比重，污染程度占30%比重，增加橫向區(qū)際補償，降低河北地區(qū)的環(huán)保治理負擔。

協(xié)同治理強調多元治理，包括政府、私營部門、民間社會和社區(qū)等各主體內(nèi)部及之間的合作關系、聯(lián)合管理和混合安排。目前，京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理主要是政府環(huán)保機構在實施，通過環(huán)保機構進行簡易管理和實施，進而影響企業(yè)、公民的環(huán)境行為。但事實上，當環(huán)保任務從一級政府傳達到另一級組織，各種因素會使得環(huán)保效果被弱化，因此需要調動個人、志愿組織、商業(yè)機構等主體參與實施環(huán)境治理的積極性，形成自發(fā)管理行動。實現(xiàn)協(xié)同治理要充分發(fā)揮政府、市場、企業(yè)和公民的共同作用，注重構建多元合作治理新格局，強化政府部門職責，防止政府管理失靈；引導企業(yè)積極應用綠色環(huán)保技術；大力發(fā)展民間環(huán)保組織；鼓勵公眾積極參與環(huán)保治理，從而實現(xiàn)“政府主導、公眾參與、多元共管”的協(xié)同治理機制。

（一）推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同管理

在大氣污染水污染聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)環(huán)境共建共享、區(qū)際橫向生態(tài)補償機制、跨流域水源治理、產(chǎn)業(yè)轉移等方面，京津冀地區(qū)應深化合作，加大環(huán)保執(zhí)法力度，有序整合環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門、不同層級的監(jiān)管力量，實現(xiàn)跨區(qū)域的統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合監(jiān)管、綜合執(zhí)法。構建跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測預警機制，健全環(huán)境風險評估制度，制定生態(tài)環(huán)境污染應急預案，提高區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控能力?！癆PEC藍”經(jīng)驗及霧霾應急措施表明，應將跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法常態(tài)化。按照統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法“四個統(tǒng)一”要求，加快區(qū)域生態(tài)環(huán)保一體化的步伐。

多元主體的生態(tài)環(huán)境治理，需要發(fā)揮政府主導優(yōu)勢，建立跨區(qū)域的生態(tài)治理機構，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境標準，通過構建區(qū)域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測預警機制，實現(xiàn)對環(huán)境污染的聯(lián)防聯(lián)控，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同管理。

（二）推動企業(yè)清潔生產(chǎn)，促進產(chǎn)業(yè)升級

工業(yè)化以來，企業(yè)應當對生態(tài)環(huán)境破壞承擔重要責任。只有充分調動企業(yè)自身的主動性、積極性，才能有效推進生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。政府要加大對企業(yè)污染治理的支持力度，通過財政補貼、稅收減免解決企業(yè)環(huán)保改造的成本收益不匹配問題。推動企業(yè)不斷改進工藝設計，優(yōu)化生產(chǎn)流程，實現(xiàn)生產(chǎn)全過程的污染控制，提高資源利用效率。例如，針對空氣污染嚴重的鋼鐵、煤礦公司推廣運用煙塵耦合處理等先進技術，鼓勵第三方專業(yè)的環(huán)保機構參與企業(yè)的污染治理，可由第三方完成企業(yè)的技術改造和煙塵的全面環(huán)保治理，政府對第三方環(huán)保機構予以補貼、監(jiān)督，在確保企業(yè)提高治污效率的同時有一定綜合效益。

嚴格執(zhí)行落后產(chǎn)能限產(chǎn)停產(chǎn)政策，推動石化、汽車制造、包裝印刷等重點行業(yè)污染治理和環(huán)保技改工程，落實高污染企業(yè)調整退出機制。加快建設京津冀產(chǎn)業(yè)承接平臺，明確產(chǎn)業(yè)定位，理順產(chǎn)業(yè)鏈條，尤其要推進京津商貿(mào)等第三產(chǎn)業(yè)的轉移和河北相關落后產(chǎn)業(yè)的轉型和升級。

（三）鼓勵社會組織、公眾參與環(huán)境治理

鼓勵社會組織、公益環(huán)保機構參與地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理。簡化注冊程序，改革環(huán)保民間組織的雙重管理體制，降低民間組織的設立門檻，從法律上明確環(huán)保組織募集資金的條件、方式和程序，并對社會環(huán)保組織的募捐采取免稅、補貼等優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，對社會公眾參與環(huán)境保護給予法律和制度上的保障。明確環(huán)保組織定位，構建完善的組織結構，制定嚴格的規(guī)章制度，加強環(huán)保社會組織的自身建設，提高環(huán)保組織的影響力。鼓勵社會組織發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢，提供環(huán)境信息、政策咨詢、政策支持等服務，參與環(huán)保決策，提供環(huán)保服務，做好社會監(jiān)督。

鼓勵公眾廣泛參與環(huán)境治理，建立有效的監(jiān)督反饋機制。明確公眾是參與環(huán)境保護的權利主體，制定推廣參與模式，宣傳參與途徑，鼓勵公眾通過各種形式參與地區(qū)環(huán)境治理。為公眾提供通俗易懂的生態(tài)環(huán)境保護知識，加強環(huán)?；顒拥男麄?，倡導綠色消費，引導公眾增強環(huán)保意識，自覺采取環(huán)保行動。搭建信息溝通平臺，發(fā)揮公眾對生態(tài)破壞行為的強大的監(jiān)督功能，建立全民參與的環(huán)保治理模式，既可以幫助監(jiān)督政府部門，也可以協(xié)助監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)和其他公民，防止政府監(jiān)督失靈，形成無處不在、無時不有的生態(tài)環(huán)保監(jiān)督網(wǎng)絡。建立有效信息披露平臺，及時公布環(huán)境熱點難點問題、環(huán)境質量狀況、環(huán)保工作開展狀況、公開曝光環(huán)保違法企業(yè)名單和環(huán)境違法典型案例、重大決策適時召開聽證會論證會。

三、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的激勵機制

京津冀要實現(xiàn)協(xié)同治理機制創(chuàng)新，各級政府須改變過去行政命令干預式管理，更多注重利益驅動相融合，提高各參與主體積極參與生態(tài)環(huán)保治理的積極性，形成自我激勵式的治理機制。通過市場機制使相關主體基于自身利益出發(fā)自主地選擇協(xié)同治理行為，能夠積極推動京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護實踐。

（一）建立科學的官員政績考核機制

建立科學的官員政績考核機制，在政府部門考核中引入生態(tài)環(huán)境績效評估，建立“綠色GDP”的考核評價標準，加強對地方官員生態(tài)責任的問責性，強化政府官員做好環(huán)保工作的激勵機制，促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與生態(tài)環(huán)保目標相統(tǒng)一。具體而言，一方面要設立獎金和基金獎勵地方政府生態(tài)環(huán)境治理中的表現(xiàn)；另一方面，可以在財政稅收、官員政績考核等方面做相應的政策調整，標本兼治，將生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理貫徹到地方政府日常工作中、行動上，而非突擊式“檢查”、階段式“監(jiān)督”。將生態(tài)環(huán)境績效評估納入官員政績考核，對生態(tài)環(huán)保工作突出的官員給予足夠獎勵，優(yōu)先提拔、任用；環(huán)保工作不力的官員予以批評；對重大環(huán)境事故進行嚴格追溯，追究相關責任主體?？鐓^(qū)協(xié)同治理機構聯(lián)合省級單位建立環(huán)保督查機制，共同開展督導檢查，實現(xiàn)督企、督政“雙督辦”，問企、問政“雙問責”，嚴格落實京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。

（二）建立科學的企業(yè)激勵、懲罰機制

對企業(yè)經(jīng)濟激勵的手段主要包括補貼、貸款優(yōu)惠、稅收、罰款等。通過正、負向的經(jīng)濟激勵政策，引導鼓勵企業(yè)積極開展節(jié)能減排工作，走保護生態(tài)環(huán)境的循環(huán)經(jīng)濟路徑。加大“綠色”政策調控力度，通過經(jīng)濟政策工具約束企業(yè)排污的外部性行為，把強制監(jiān)督轉化為內(nèi)在約束機制。對采用環(huán)保技術的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠、給予補貼，如以取消增值稅、減免消費稅等方式給予鼓勵。建立有效的排污收費制度，對企業(yè)破壞環(huán)境的行為進行嚴厲懲罰?？朔鷳B(tài)環(huán)保領域由于“市場失靈”“信息不對稱”導致的政策實施障礙，采用正、反雙向政策工具來激勵、約束企業(yè)生產(chǎn)行為的選擇。另外，建立企業(yè)污染排放信息平臺，要求企業(yè)實時公布排放數(shù)據(jù)，保證污染相關數(shù)據(jù)信息公開透明。建立“綠色金融信用體系”，對污染防治良好的企業(yè)實行綠色貸款優(yōu)惠，而對污染環(huán)境的企業(yè)則限制貸款。

（三）激發(fā)公眾參與環(huán)境保護的積極性

通過組織環(huán)保公益活動，加大對公民的生態(tài)環(huán)保意識的教育，激發(fā)公眾參與環(huán)保的積極性。在學校、單位、社區(qū)加大環(huán)保教育，樹立日常環(huán)保節(jié)水意識、文明行為意識、環(huán)保消費意識。發(fā)揮新聞媒體的宣傳導向作用，制作環(huán)保紀錄片、公益廣告，培養(yǎng)居民低碳消費意識，倡導綠色生活消費方式，引導公眾形成良好的環(huán)保行為習慣。發(fā)揮論壇、微博、微信等新興媒介作用，引導公眾積極參與環(huán)保活動。

建立完善公眾環(huán)保參與激勵機制，鼓勵公眾監(jiān)督政府部門、地方企業(yè)和其他公民的環(huán)境污染行為，防止政府監(jiān)督失靈和市場失靈。實施環(huán)境違法有獎舉報制度，鼓勵公眾通過電話、網(wǎng)絡、微博、微信平臺等積極參與環(huán)保監(jiān)督，污染行為一經(jīng)核實，根據(jù)有獎舉報制度對舉報人給予相應的獎勵。

（四）完善生態(tài)補償激勵機制

完善生態(tài)補償激勵機制，通過制度設計實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一“公共產(chǎn)品”成本與收益的合理性，使生態(tài)環(huán)保的投資者獲得合理回報，激勵生態(tài)環(huán)保產(chǎn)品的可持續(xù)生產(chǎn)。應遵循以生態(tài)系統(tǒng)服務功能為基礎，按照政府主導、社會參與、權利與責任對等、保護者受益、受益者補償?shù)仍瓌t，加強生態(tài)保護立法，為生態(tài)補償制度提供法律依據(jù)。根據(jù)京津冀地區(qū)生態(tài)功能保護區(qū)劃分標準，明確生態(tài)補償范圍，核算生態(tài)保護造成的直接、間接經(jīng)濟損失，通過生態(tài)補償基金等方式進行補償。如密云、承德等水源保護區(qū)不能發(fā)展某些污染產(chǎn)業(yè)、張家口風沙治理區(qū)限制牲畜的數(shù)量，造成的直接、間接經(jīng)濟損失，科學測算，合理補償。

落實生態(tài)補償管理辦法，規(guī)范生態(tài)補償基金的使用，使實施生態(tài)保護的主體和受生態(tài)保護影響的居民能夠切實獲得相應補償，有效激勵生態(tài)保護工作。加大在國家級生態(tài)功能區(qū)的投資強度，重點支持具有重要生態(tài)服務功能的張家口、承德等地區(qū)，提高對生態(tài)保護區(qū)農(nóng)民、牧民、漁民的生態(tài)補償標準，實現(xiàn)生態(tài)保護區(qū)的環(huán)保成本與收益對等，進而根治生態(tài)保護性返貧。實行生態(tài)補償產(chǎn)業(yè)合作，對生態(tài)保護區(qū)居民提供再就業(yè)培訓、指導，幫助居民實現(xiàn)異地再就業(yè)，保障居民生活水平。

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