民間融資監(jiān)管力度亟待加強(qiáng)

周立平

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)主體的多元化和社會(huì)資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民間融資作為一種金融資源的配置行為，為中小企業(yè)發(fā)展提供了一定的資金保障，有效地拓寬了融資渠道，優(yōu)化了融資結(jié)構(gòu)。但是民間融資還存在不少問(wèn)題，帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也應(yīng)當(dāng)引起重視。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)法院審結(jié)民間借貸糾紛案件59.4萬(wàn)件，2012年審結(jié)72.9萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)22.68%；2013年審結(jié)85.5萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)17.27%；2014年審結(jié)102.4萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)19.89%；2015年審結(jié)153.67萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)41.48%。

當(dāng)前民間融資監(jiān)管中存在的突出問(wèn)題

（一）民間融資缺乏有效法律規(guī)范。任何經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)都需要法律的保證和規(guī)范，民間融資及其監(jiān)管更不例外。雖然國(guó)家一直關(guān)注民間融資的發(fā)展，但是有關(guān)民間融資的專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)尚不健全。由于缺少專(zhuān)門(mén)的民間融資立法，使民間融資長(zhǎng)時(shí)期處于灰色金融的地位。個(gè)人破產(chǎn)法律制度的缺位、征信體系的不健全、對(duì)消費(fèi)型借款人權(quán)益的保障不足等形成法律真空，導(dǎo)致借貸雙方的權(quán)益都無(wú)法得到全面有效的法律保障，限制了民間融資的健康有序發(fā)展。民間融資的大部分法律規(guī)定過(guò)于原則性，沒(méi)有具體的細(xì)則安排，尚還缺乏可操作性。法律規(guī)定滯后，如民間借貸的利息不能超過(guò)國(guó)家規(guī)定的銀行存貸款利率的4倍，但是實(shí)際上很多民間借貸都處于2～3倍的利率。此規(guī)定與實(shí)際情況有著很大的距離，規(guī)定的限額過(guò)高，反而助長(zhǎng)了高利貸的泛濫。民間融資和非法集資兩者之間的界限模糊，導(dǎo)致了罪與非罪之間的模糊。

（二）缺乏對(duì)民間融資的有效監(jiān)管。盡管2005年國(guó)務(wù)院規(guī)定，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)非法集資的認(rèn)定、查處、取締及相關(guān)組織協(xié)調(diào)工作，中國(guó)人民銀行、公安部、國(guó)家工商行政管理總局、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等有關(guān)部門(mén)及非法集資行為發(fā)生地的地方政府，密切配合中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)開(kāi)展有關(guān)工作，但是我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》卻都沒(méi)有明確對(duì)非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理部門(mén)。正是監(jiān)管主體的缺位，導(dǎo)致非法融資與民間融資缺乏明確的管理者，也就很難以從法律實(shí)施角度對(duì)兩者予以區(qū)分，進(jìn)而缺乏對(duì)民間融資特別是民間中介借貸、企業(yè)內(nèi)部集資、融資租賃、私募基金等機(jī)構(gòu)融資行為的審批和監(jiān)管制度，使得民間融資實(shí)際上處于無(wú)人監(jiān)管的處境。在很多民間融資的案例中，監(jiān)管部門(mén)的介入多是在糾紛或訴訟發(fā)生后社會(huì)影響較大的情況下進(jìn)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管和事中控制。

（三）民間融資法制規(guī)定的相互沖突。由于缺乏統(tǒng)一的民間融資法，現(xiàn)行的法律規(guī)范對(duì)民間融資的規(guī)定散見(jiàn)于《民法通則》、《合同法》、《證券法》、《刑法》等法律及行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋中，且多為原則性規(guī)定，條款相對(duì)模糊，法律沖突顯現(xiàn)。一方面，《合同法》明確規(guī)定合法的民間借貸行為受法律保護(hù)；另一方面，合同法對(duì)借款合同主體并沒(méi)有做出特別限制，而《貸款通則》卻規(guī)定企業(yè)之間不得違反國(guó)家規(guī)定辦理借貸或變相借貸融資業(yè)務(wù)。正是不同位階的法律沖突，使得相關(guān)主體難以區(qū)分所涉及的民間融資活動(dòng)是否合法，從而增加了交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。

（四）民間融資監(jiān)管內(nèi)容的局限性。目前，我國(guó)對(duì)民間融資的監(jiān)管和處罰，主要是針對(duì)民間融資糾紛已經(jīng)發(fā)生、社會(huì)影響已出現(xiàn)之后采取的事后監(jiān)管，而在融資糾紛發(fā)生前、社會(huì)影響未出現(xiàn)時(shí)無(wú)法起到預(yù)防作用。已有的監(jiān)管內(nèi)容相對(duì)單一，不成體系，無(wú)法持續(xù)跟蹤、提示、控制、規(guī)避、防范民間融資的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，與科學(xué)全面監(jiān)管的要求相差較遠(yuǎn)。在監(jiān)管主體缺失、法律支撐不完善的環(huán)境下，民間融資得不到有效的約束，加之其隱蔽性較強(qiáng)，多數(shù)處于自我發(fā)展的無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致民間融資秩序相對(duì)混亂，給加強(qiáng)監(jiān)管帶來(lái)一定的難度。

（五）民間借貸主體不明確。目前實(shí)踐中對(duì)民間借貸的放貸人沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，借貸行為營(yíng)利與否并不是確認(rèn)是否為民間借貸放貸人的標(biāo)準(zhǔn)；有地下錢(qián)莊，也有如財(cái)務(wù)公司、貸款公司，它們是只貸不存的金融機(jī)構(gòu)。2015年9月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》規(guī)定，民間借貸不管有償還是無(wú)償，只要不違反年利率36%的規(guī)定，法律都是允許的。我國(guó)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第四條規(guī)定，禁止非法發(fā)放貸款，這是非法活動(dòng)。由此可以看出，對(duì)于以營(yíng)利為目的，連續(xù)的民間借貸，無(wú)論放貸主體是什么形式，必須要經(jīng)法定國(guó)家機(jī)關(guān)核準(zhǔn)并登記，否則是違法的。2010年《貸款通則》修訂稿規(guī)定，作為放款人的非金融企業(yè)和個(gè)人，即使未經(jīng)批準(zhǔn)，也可以從事放貸行為，但是其放貸總額、筆數(shù)和利息收入要符合法律要求，可見(jiàn)該法對(duì)民間借貸主體準(zhǔn)入的管制放松了，擴(kuò)大了借貸主體的范圍?，F(xiàn)有法律并沒(méi)有明確禁止企業(yè)作為民間借貸出借方，但是明確規(guī)定了公民與企業(yè)之間的借貸屬于民間借貸，對(duì)于企業(yè)與企業(yè)之間的借貸是否屬于合法的民間借貸，而沒(méi)有突破企業(yè)與企業(yè)之間不可以進(jìn)行資金拆借的規(guī)定。

強(qiáng)化民間融資監(jiān)管力度的對(duì)策建議

（一）明確民間融資的監(jiān)管主體?，F(xiàn)階段民間融資所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)主要原因是對(duì)民間融資行為缺乏有效監(jiān)督。由于民間融資建立在血緣、地緣和業(yè)緣的基礎(chǔ)上，主要為本地區(qū)中小企業(yè)和城鄉(xiāng)居民承擔(dān)融資功能，其主要業(yè)務(wù)集中于存款、貸款等傳統(tǒng)性業(yè)務(wù)，帶有明顯的區(qū)域性。因此，應(yīng)主要由金融監(jiān)管當(dāng)局的地方派出機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。建議在銀監(jiān)會(huì)設(shè)立民間金融監(jiān)管部，負(fù)責(zé)對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

（二）明確對(duì)民間融資的監(jiān)管內(nèi)容。對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管其流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在民間金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理方面著重采取與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)格的措施，包括但不限于：制定存貸款比例、資產(chǎn)負(fù)債缺口限額、適用單獨(dú)的備付金率、正式信貸的條件和比例等。另外，由于民間金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)較低，籌資能力較弱，貸款地域比較集中，信貸集中度較高，面對(duì)的中小企業(yè)、農(nóng)戶、居民等信貸客戶支付能力有限，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和支付風(fēng)險(xiǎn)也較大。因此，民間金融機(jī)構(gòu)的資本充足率也應(yīng)高于正規(guī)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

（三）實(shí)行多元化監(jiān)管模式。實(shí)行政府多個(gè)部門(mén)合作監(jiān)管的模式。在自律監(jiān)管層面上，要實(shí)行對(duì)民間融資的行業(yè)自律管理。行業(yè)自律是政府監(jiān)管的重要合作力量，也是民間金融主體利益代表與表達(dá)的重要載體。在未來(lái)的制度安排中，應(yīng)積極發(fā)展民間融資的行業(yè)性自律組織，由其對(duì)成員自愿轉(zhuǎn)讓的“權(quán)利”進(jìn)行行業(yè)自律監(jiān)管，充分發(fā)揮其監(jiān)管民間融資的重要作用。行業(yè)自律體現(xiàn)了治理主體多元化、分散化的特征，形成行業(yè)組織、公民、政府等多中心的結(jié)構(gòu)，應(yīng)將自律監(jiān)管與政府合作監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短，有效監(jiān)管民間融資風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)民間融資的發(fā)展。

（四）健全相關(guān)法律制度。應(yīng)針對(duì)民間融資的特點(diǎn)，堅(jiān)持疏堵結(jié)合，盡快完善我國(guó)民間融資的法律體系，推動(dòng)民間借貸陽(yáng)光化、規(guī)范化、法治化。圍繞民間融資的性質(zhì)、融資范圍、權(quán)利義務(wù)保障、融資監(jiān)管、法律責(zé)任、法律救濟(jì)等制定相關(guān)法律法規(guī)，明確參與民間融資活動(dòng)相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，保護(hù)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展正當(dāng)需求的民間融資，打擊假借民間融資名義的違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)資金供給者的合法利益。在立法的基礎(chǔ)上，逐步健全配套管理體系。進(jìn)一步完善信用體系建設(shè)，為投融資提供真實(shí)豐富的有效信息；建立個(gè)人破產(chǎn)制度，為破產(chǎn)自然人生活提供保障、為債權(quán)人的債權(quán)償還提供機(jī)會(huì)；對(duì)符合法律規(guī)定的民間借貸機(jī)構(gòu)、融資中介、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等發(fā)放營(yíng)業(yè)許可證，放寬民間融資機(jī)構(gòu)的資本充足率、投資限制和活動(dòng)限制，規(guī)范融資規(guī)模、參與主體、利率水平及交易方式；有序開(kāi)放農(nóng)村金融市場(chǎng)，鼓勵(lì)有序競(jìng)爭(zhēng)，拓寬農(nóng)村投融資渠道，壓擠高利貸的生存空間；在適度監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過(guò)發(fā)展私募股權(quán)融資等方式鼓勵(lì)民間融資模式創(chuàng)新，促進(jìn)民間資本合理流動(dòng)。

（五）正確引導(dǎo)民間融資的方向。當(dāng)今時(shí)代的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已使證券市場(chǎng)與金融虛擬經(jīng)濟(jì)的關(guān)系變得更加密切，導(dǎo)致虛擬經(jīng)濟(jì)有越來(lái)越大的力量與實(shí)體經(jīng)濟(jì)平起平坐，這對(duì)民間投資者來(lái)說(shuō)將面臨新的選擇與轉(zhuǎn)折。但是投資人無(wú)論出于怎樣目的，都不能完全將有限的資金全部投放到虛擬經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)之中，眷顧實(shí)體經(jīng)濟(jì)才是發(fā)展的源動(dòng)力。在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱仍是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，但民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)、發(fā)展與壯大又是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與改革必然的取向，在這樣的機(jī)遇面前，政府應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)進(jìn)一步拓寬民間投資的市場(chǎng)空間，引導(dǎo)民間投資在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)更多角色。為此，必須給予民間投資以平等的市場(chǎng)主體地位，引導(dǎo)和支持民間資金以獨(dú)資、參股、控股、特許經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，進(jìn)入新一代信息技術(shù)、新能源材料、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促使民間融資在新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大作用。

（六）建立起民間金融的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，降低民間金融風(fēng)險(xiǎn)。民間金融的參與者一般為個(gè)體或中小微企業(yè)，他們自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，因此要保證民間金融的健康發(fā)展，還需要構(gòu)建一系列的風(fēng)險(xiǎn)防控配套機(jī)制，幫助民間金融防范和抵御可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。隨著民間金融經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，社會(huì)資本作用機(jī)制已經(jīng)難以防范所有民間金融所存在的風(fēng)險(xiǎn)，為此可以建立存款保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)保障民間金融的運(yùn)行，民間金融機(jī)構(gòu)建立存款保險(xiǎn)制度，能夠增加投資人的信任，防止出現(xiàn)擠兌風(fēng)險(xiǎn)。金融業(yè)具有高收益和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，所以，要降低行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，需要提高準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格審查民間金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這能夠起到防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。要控制民間金融風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)建立針對(duì)民間金融的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的民間金融信息進(jìn)行監(jiān)控，并分析監(jiān)測(cè)結(jié)果，將可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，提醒民間金融參與者，著力減少民間金融帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。