高校學(xué)生管理法治化現(xiàn)狀分析

裴紀(jì)平 李清

摘 要：高校學(xué)生管理法治化是全面依法治國(guó)背景下，依法治教、依法治校在學(xué)生教育管理領(lǐng)域的具體要求。自教育法和高等教育法頒布以來，學(xué)生管理法治化雖然已經(jīng)有了一定的框架體系，法治社會(huì)的創(chuàng)建也為學(xué)生管理法治化營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍，但高校在學(xué)生管理過程中，仍然存在著管理實(shí)踐與學(xué)生權(quán)得沖突的情形，闡述了學(xué)生管理法治化在受教育權(quán)、人身僅、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益保障中存在的問題，從管理理念、制度體系、程序正當(dāng)、救濟(jì)機(jī)制等方面予以了原因分析。

關(guān)鍵詞：學(xué)生管理；法治化；沖突；教育權(quán)；人身權(quán)；財(cái)產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：G711 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7747（2017）11-0062-03

一、學(xué)生管理法治化的內(nèi)涵

學(xué)生管理是高校管理的重要組成部分；高校學(xué)生管理法治化是全面依法治國(guó)的必然要求；是依法治國(guó)理念在教育領(lǐng)域，特別是學(xué)生教育管理方面的具體；[1]是高校學(xué)生管理必須達(dá)到的理想水平；是對(duì)高校對(duì)學(xué)生實(shí)現(xiàn)公平、公正管理，維護(hù)并促進(jìn)學(xué)生合法權(quán)益獲得實(shí)現(xiàn)的概括性描述。一般認(rèn)為，學(xué)生管理法治化是指高等學(xué)校在學(xué)生管理過程中，能嚴(yán)格依照國(guó)家教育相關(guān)律法及高校內(nèi)部校規(guī)校紀(jì)，管理行為遵循法治精神，管理程序正當(dāng)合規(guī)，具有成熟的管理執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，能體現(xiàn)法律的公平與正義。

“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是社會(huì)主義法治的基本要求，學(xué)生管理的法治化應(yīng)當(dāng)包括學(xué)生管理的制度體系健全、內(nèi)容一致、層次完整，即符合法治精神，又體現(xiàn)教育規(guī)律；學(xué)生管理必須依規(guī)定進(jìn)行，規(guī)定即包括法律法規(guī)，也包括在法律法規(guī)指引下制定的具體規(guī)章和制度，任何管理行為不得違反規(guī)定；學(xué)生管理行為必須按制度規(guī)定的要求執(zhí)行，執(zhí)法的自由裁量必須在限度內(nèi)進(jìn)行；學(xué)生管理行為違反規(guī)章制度，影響學(xué)生的各項(xiàng)合法權(quán)益時(shí)，管理行為的實(shí)施主體須追究問責(zé)。

二、學(xué)生管理法治化現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）學(xué)生管理法治化的法制基礎(chǔ)

憲法賦予了所有公民受教育的權(quán)利，教育法中也明確規(guī)定了學(xué)生的受教育權(quán)，公正評(píng)價(jià)權(quán)，受獎(jiǎng)勵(lì)資助權(quán)，人身財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益受侵后的救濟(jì)權(quán)。2015年，高等教育法規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，規(guī)定了高校學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利，受法律保護(hù)。法律法規(guī)中關(guān)于學(xué)校管理和學(xué)生權(quán)益的一系列規(guī)定，都要求高校依法辦學(xué)，依法治校，切實(shí)維護(hù)并保障學(xué)生的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理法治化。

自改革開放以來，政府持續(xù)推動(dòng)社會(huì)主義法制建設(shè)，倡導(dǎo)形成法治社會(huì)，教育方面的立法也有序開展。根據(jù)教育法律法規(guī)的效力等級(jí)，基本形成了憲法、教育基本法、教育法規(guī)和教育規(guī)章相一體的教育管理立法體系。包括《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《普通高等學(xué)校學(xué)生安全規(guī)定》《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》等幾十部法律法規(guī)和規(guī)章制度，構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的教育法律框架，且在不斷地修訂完善。這些法律規(guī)范也成為了高校學(xué)生管理法治化的法制基礎(chǔ)和法制依據(jù)。

（二）學(xué)生管理法治化的社會(huì)基礎(chǔ)

黨的十五大明確提出依法治國(guó)的基本方略，黨的十六大提出要把依法治國(guó)作為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，還把依法治國(guó)作為是“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的一項(xiàng)基本內(nèi)容。中共十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，對(duì)全面依法治國(guó)進(jìn)行了總動(dòng)員?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了明確的依法治校目標(biāo)要求，教育部印發(fā)《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020年）》，強(qiáng)調(diào)學(xué)校依法辦學(xué)推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[2]教育部于2003年和2013年先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求各類學(xué)校按照法治精神與原則，轉(zhuǎn)變管理理念、手段和方式，進(jìn)行法治化管理。依法治國(guó)、依法治教、依法治校的理念已經(jīng)明確，法治的文化業(yè)已形成，法治工作的不斷推進(jìn)已經(jīng)為高校學(xué)生管理法治化創(chuàng)設(shè)了良好的社會(huì)環(huán)境。

三、學(xué)生管理法治化存在的主要問題

（一）管理實(shí)踐與受教育權(quán)的沖突

1.因教育資源與水平區(qū)域性差異而產(chǎn)生平等受教育權(quán)喪失。教育法規(guī)定“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)”，但現(xiàn)實(shí)中因資源分配不平衡，教育質(zhì)量差異大，國(guó)家統(tǒng)籌考慮各類因素，區(qū)域性高考命題，區(qū)域性錄取分?jǐn)?shù)與錄取計(jì)劃實(shí)質(zhì)上與平等的受教育權(quán)相違背。

2.剝奪或限制學(xué)生的受教育權(quán)?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確了實(shí)施“開除學(xué)籍”處分決定的情形，也賦予了高等學(xué)校內(nèi)部管理的權(quán)限。但存在有些高校為了嚴(yán)肅校紀(jì)校規(guī)，往往在制定高校內(nèi)部規(guī)定時(shí)提高標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行處分適用時(shí)從嚴(yán)處置，導(dǎo)致一些處分行為背離了法律法規(guī)的原則精神，直接剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)。

3.侵害學(xué)生獲得公正教育評(píng)價(jià)的權(quán)利。教育法規(guī)定學(xué)生在學(xué)業(yè)成績(jī)和品行上獲得公正評(píng)價(jià)，完成規(guī)定的學(xué)業(yè)后獲得相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)利。學(xué)位條例對(duì)于學(xué)士、碩士、博士學(xué)位的授予條件規(guī)定也較為原則性，各高校在學(xué)生管理與評(píng)價(jià)工作中自由裁量權(quán)較大，時(shí)常發(fā)生學(xué)生與高校在學(xué)業(yè)與學(xué)位證書問題上的沖突。

（二）管理實(shí)踐與人身權(quán)的沖突

1.侵犯學(xué)生的人身自由權(quán)。部分高?；趯W(xué)生安全管理的角度，要求所有學(xué)生實(shí)行住宿制，不論學(xué)生家庭遠(yuǎn)近，一律住校由學(xué)校統(tǒng)一管理，或者對(duì)學(xué)生的走讀實(shí)施極其苛刻的限制條件。雖是基于學(xué)生人身安全著想，但高校學(xué)生已經(jīng)是完全民事行為能力公民，學(xué)生有權(quán)根據(jù)自己的生活習(xí)慣與家庭條件選擇合適的求學(xué)方式，高校關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)該是學(xué)生、家庭、學(xué)校三者的義務(wù)與管理職責(zé)。

2.侵犯學(xué)生的名譽(yù)權(quán)。學(xué)生名譽(yù)關(guān)系其在學(xué)校的地位、人格尊嚴(yán)等，會(huì)對(duì)學(xué)生能否在校進(jìn)行正常的上課學(xué)習(xí)、交往生活產(chǎn)生很大的影響。但是，高校在管理過程中，經(jīng)常存在將學(xué)生考試成績(jī)公之于眾，將對(duì)學(xué)生違紀(jì)處分的決定進(jìn)行通報(bào)公告，且對(duì)學(xué)生個(gè)人信息未予以隱匿，極易對(duì)學(xué)生的名譽(yù)權(quán)造成損害。如果以教育為目的將違紀(jì)學(xué)生信息與具體行為細(xì)節(jié)予以保留，既能維護(hù)管理制度的嚴(yán)肅性，也能達(dá)到教育學(xué)生及其本人的效果，且不會(huì)侵犯學(xué)生的名譽(yù)。

3.侵犯學(xué)生隱私權(quán)。主要表現(xiàn)于高?；诎踩Ｐl(wèi)和治安管控，及提高管理效率的需要，安裝監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行錄影錄像的行為。對(duì)于廁所、宿舍等學(xué)生個(gè)人生活的秘密場(chǎng)所，絕對(duì)不進(jìn)行信息采集。此外，對(duì)于學(xué)生個(gè)人信息的保護(hù)，尤其是需要與社會(huì)單位進(jìn)行信息與數(shù)據(jù)交互時(shí)如何予以管控，避免信息泄露。

（三）管理實(shí)踐與財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突

1.收費(fèi)問題。收費(fèi)項(xiàng)目的擴(kuò)大，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，已取消項(xiàng)目的繼續(xù)收費(fèi)是目前高校侵害學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要形式。包括部分高校違法收取學(xué)生錄取時(shí)的贊助、建校費(fèi)；學(xué)生轉(zhuǎn)專業(yè)時(shí)的轉(zhuǎn)專業(yè)費(fèi)；不符合物價(jià)部門要求收取的補(bǔ)考費(fèi)、重修費(fèi)；強(qiáng)制收取的社會(huì)服務(wù)類代購(gòu)與服務(wù)費(fèi)；統(tǒng)一征訂教輔材料、課外讀物商業(yè)購(gòu)買；實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)器材損壞高價(jià)賠償?shù)取?/p>

2.罰款與財(cái)產(chǎn)沒收問題。在部分高校學(xué)生管理過程中，基于某些方面存在一定的管理難度，高校為了追求短期的管理效果，往往會(huì)采取罰款的錯(cuò)誤舉措。特別是在校園安全文明管理領(lǐng)域，如對(duì)抽煙的罰款、宿舍違章電器的沒收、交通工具違停的罰款等。

四、學(xué)生管理法治化存在問題的原因

（一）管理理念陳舊，法治觀念不強(qiáng)

在傳統(tǒng)思想的影響下，一些高校和教育管理者的管理理念陳舊，法律意識(shí)淡薄，簡(jiǎn)單的認(rèn)為依法治校就是用法規(guī)制度來管理學(xué)校、管理學(xué)生，強(qiáng)調(diào)了學(xué)校管理者的主體地位，在學(xué)生管理制度的制定，學(xué)生管理工作的開展中都以學(xué)校管理者的意志為轉(zhuǎn)移，忽視了從學(xué)生權(quán)益角度去考慮問題。主要表現(xiàn)在學(xué)生管理“重管理輕教育，重義務(wù)輕權(quán)利”。大學(xué)生的管理應(yīng)該是教育式的管理，而不是管理式的教育。高校如果把管理做為工作的核心，單純的要求學(xué)生遵守學(xué)校制度，認(rèn)為不出事，不惹事就達(dá)到教育的要求，那與管理育人的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。關(guān)于重義務(wù)、輕權(quán)利，許多高校出于學(xué)生管理便利性，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，制定了符合學(xué)校特定要求的條例與辦法。在制度的制定過程中，主要是以學(xué)生應(yīng)該怎么做、禁止怎么做這些條款為多，體現(xiàn)了管理者對(duì)學(xué)生的義務(wù)性要求，對(duì)于高校自身而言，則更多的以可以怎么做、有權(quán)怎么做描述為多。這些教育理念對(duì)法治管理的原則精神不一致，會(huì)在學(xué)生管理過程片面強(qiáng)調(diào)高校權(quán)力而忽視學(xué)生的權(quán)利。

（二）學(xué)生管理法律法規(guī)和校紀(jì)校規(guī)不完備

1.國(guó)家層面的法律法規(guī)，部門規(guī)章不健全。教育法的頒布標(biāo)志著教育法制體系基本框架確立，高等教育法的出臺(tái)，則對(duì)高等教育領(lǐng)域形成了指導(dǎo)性規(guī)范。但與其匹配的關(guān)于高等教育的其他法律法規(guī)則屈指可數(shù)，如高校設(shè)置條例、學(xué)位管理的條例、自考管理?xiàng)l例等，且大部分是二十世紀(jì)八九十年代的產(chǎn)物，對(duì)高校學(xué)生管理現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義最高的應(yīng)是教育部部門規(guī)章《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》。從國(guó)家層面的法律規(guī)章來看，在學(xué)生管理立法上還存在一定的空白，學(xué)生管理法律法規(guī)的實(shí)際操作性不強(qiáng)、原則性條款多、解決具體問題的針對(duì)性不強(qiáng)。

2.高校自身的校紀(jì)校規(guī)不健全。高校制定校紀(jì)校規(guī)時(shí)注重管理權(quán)力的運(yùn)用和執(zhí)行，對(duì)管理對(duì)象的權(quán)利較少關(guān)注，體現(xiàn)在具體規(guī)定中出現(xiàn)學(xué)生的義務(wù)性要求和權(quán)利性保障不平衡，義務(wù)性的規(guī)定要比權(quán)利性規(guī)定多很多。高校在國(guó)家法律法規(guī)與規(guī)章制度的指導(dǎo)下制定校紀(jì)校規(guī)，往往會(huì)在具體條款的采用時(shí)，融入學(xué)校的實(shí)際情況，增加學(xué)校的特殊要件，而這些特殊的要求，有時(shí)會(huì)超越法律法規(guī)所規(guī)定的界限，容易造成學(xué)生受教育權(quán)利的侵害，或者受教育權(quán)利實(shí)現(xiàn)難度的大幅增加，對(duì)學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)存在不同程度的侵害。

（二）學(xué)生管理正當(dāng)程序原則履行不規(guī)范

程序公正日益成為現(xiàn)代法治的核心要素，學(xué)生管理程序正當(dāng)是受教育者權(quán)利保障的基本要求，沒有正當(dāng)程序，高校學(xué)生管理過程就不可能做到真正的公正、公開、公平。目前，不管是國(guó)家層面的法律法規(guī)還是校級(jí)層面的校紀(jì)校規(guī)，都是某一方面的原則性規(guī)定，或者解決某方面問題的概括性、實(shí)體性要求，但對(duì)解決問題的程序性要求很少有明確的規(guī)定，更沒有單行的程序性規(guī)章。雖然，在高校學(xué)生管理規(guī)定的條例中有正當(dāng)程序的內(nèi)容，但其與法治精神所追求的完整意義的程序正當(dāng)有一定的差距。在高校管理制度訂立階段，一般缺乏學(xué)生的有效參與，以管理者自我意志為主。在制度執(zhí)行階段，對(duì)待具體問題的處理，往往只是注重處理決定后的程序要求，在處理前、處理過程中要遵循什么流程，履行什么手續(xù)，是否要召開聽證程序，缺乏詳細(xì)的規(guī)定，管理工作中也容易將其忽視。

（三）教育管理監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制相對(duì)薄弱

維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益是高校學(xué)生管理法治化的基本訴求，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，給予有效地救濟(jì)是法治的基本要義。教育法明確了受教育者對(duì)學(xué)校給予的處分不服提出申訴或二條救濟(jì)路徑。對(duì)于申訴權(quán)一般理解為同級(jí)申訴和向上級(jí)的申訴，對(duì)于同級(jí)申訴，雖在各高校內(nèi)部，一般都成立專門負(fù)責(zé)受理申訴的機(jī)構(gòu)和人員，如學(xué)生違紀(jì)處理委員會(huì)，但其管理干部、專業(yè)教師、學(xué)生代表組成的非專業(yè)隊(duì)伍能否作出中立合理的裁判必須加以思考。而對(duì)于向上級(jí)的申訴途徑，在高校的管理制度里一般不予涉及，即使有相關(guān)條款，但具體的受理單位、申訴方式學(xué)生也不得而知，真正的行使無從談起。訴訟是學(xué)生權(quán)益救濟(jì)的最后保障，司法實(shí)踐中，法院的具體受理范圍界限不是太清晰，法院僅是對(duì)法律賦予高校行政權(quán)力范圍內(nèi)的事項(xiàng)予以裁判，存在一定的自由裁量情形，法院駁回管理對(duì)象訴訟請(qǐng)求的情形時(shí)有發(fā)生，司法審查監(jiān)督在高校制定制度及學(xué)生權(quán)利救濟(jì)方面作用都比較薄弱。

參考文獻(xiàn)：

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