公共文化設(shè)施PPP融資管理模式研究

張小蕾

摘 要：公共文化設(shè)施的發(fā)展，對公共服務(wù)體系的完善至關(guān)重要。本文探討了公共文化設(shè)施PPP融資管理模式在中國發(fā)展的必要性和可行性，以及在公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理中，引入PPP融資管理模式的意義。

關(guān)鍵詞：公共文化設(shè)施 融資 管理模式

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（b）-095-03

公共服務(wù)體系在中國未來發(fā)展中的地位愈加突出。這不僅源于政府對民生問題的日益重視，也源自于政府希望通過擴(kuò)大內(nèi)需來刺激經(jīng)濟(jì)增長的基本邏輯。公共文化設(shè)施是公共服務(wù)體系的一部分，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，其重要性也越來越凸顯?？梢韵胍?，公共文化設(shè)施在政績考核中的分量將增加，公共文化設(shè)施將進(jìn)入新一輪的建設(shè)高峰期，而原本就已存在的資金短缺等問題將被放大。

1 公共文化設(shè)施PPP融資管理模式的必要性與可行性

長期以來，中國政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)一直比較重視，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可或缺的作用。但總體來看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)達(dá)國家相比相對落后，仍然是一個不爭的現(xiàn)實(shí)。不論是基礎(chǔ)設(shè)施的整體規(guī)模和人均擁有量，還是運(yùn)營管理水平，都與發(fā)達(dá)國家存在不小差距。隨著中國城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化進(jìn)程的加快，社會對公共文化設(shè)施的需求越來越大，單靠政府財(cái)政無法有效提供建設(shè)資金。許多公共文化設(shè)施的經(jīng)營管理效率較低，建成后仍需要較多的財(cái)政補(bǔ)貼。通過何種方式引入民間資本，以及如何充分調(diào)動民間資本投資公共文化設(shè)施的積極性，是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化的時代要求。

公共文化設(shè)施的建設(shè)，具有其內(nèi)在的規(guī)律和特點(diǎn)。公共文化設(shè)施建設(shè)需要的投資規(guī)模相對較大，但項(xiàng)目的成本回收相對較慢，同時項(xiàng)目的建設(shè)周期普遍較長等，這些既是公共文化設(shè)施建設(shè)自身的特點(diǎn)，也是其面臨的難點(diǎn)。中國公共文化設(shè)施普遍存在資金不足、重復(fù)投資、運(yùn)營滯后、管理落伍、經(jīng)濟(jì)效益差等問題。公共文化設(shè)施的經(jīng)營管理者大多是政府官員或者事業(yè)單位工作人員，缺乏改善經(jīng)營管理的動力。在未來公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理過程中，如何有效克服上述難點(diǎn)，使今后我國的公共文化設(shè)施與公共文化服務(wù)體系的需求相適應(yīng)，關(guān)系到社會民生的改善和老百姓生活品質(zhì)的提升。

目前中國的公共文化設(shè)施主要依靠各級政府和國有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。在很長時間內(nèi)，民間資本和國外資本基本被排除在了投資主體范圍之外。如果公共文化設(shè)施過分依賴國家財(cái)政撥付，必然受到財(cái)政預(yù)算約束，缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險管理能力，造成建設(shè)、運(yùn)營、管理效率低下。隨著社會對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的需求不斷增加，單靠國家財(cái)政已經(jīng)無法完全滿足公眾需要，當(dāng)前這種高投入、高消耗、長周期的模式，造成各種難題，始終困擾著各級政府?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，是否可以有選擇地引入市場競爭，積極吸引民間資本參與其中，既大幅削減政府開支，又有效提高融資管理效率呢？

如上所述，公共文化設(shè)施仍舊采用傳統(tǒng)融資管理模式，就將不得不面對資金短缺、效率低下、風(fēng)險集中等問題，選擇新模式符合時代發(fā)展要求。PPP是一種公私合作制，是在政府引導(dǎo)、支持、監(jiān)管下，民間資本投身基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的新模式。該模式有助于引入市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金來源多元化，建立科學(xué)有效的公私關(guān)系，提高公共物品和公共服務(wù)的產(chǎn)出水平。國外實(shí)踐早已證明，PPP模式是解決公共文化設(shè)施融資管理問題的可行途徑，然而該模式在中國的研究和實(shí)踐還處于起步階段，如何結(jié)合具體案例，分析PPP模式在公共文化設(shè)施中的可能性成為當(dāng)務(wù)之急。

作為一種比較成熟的融資管理模式，PPP在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共部門、私人部門、社會公眾的“三贏”。

公共部門和私人部門的互助合作，既需要明確利好的法律和體制環(huán)境支持，也需要在相關(guān)理論上的創(chuàng)新發(fā)展和突破。中國還缺乏一整套與PPP模式相適應(yīng)的法律體系，過于開放式的法律架構(gòu)不利于PPP項(xiàng)目管理，在處理具體問題時也缺乏權(quán)威指導(dǎo)。當(dāng)前，公共文化設(shè)施建設(shè)面臨的改革困境，需要連續(xù)性強(qiáng)、針對性好的政策環(huán)境支持。

企穩(wěn)向好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用提供了支持保障。更為重要的是，迅速積累的民間資本，有實(shí)力為公共文化設(shè)施提供資金補(bǔ)充和技術(shù)支持。經(jīng)過30多年的改革開放，中國民間資本在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日益突出，已經(jīng)具備了在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中投融資的能力。與公共部門相比較，私人部門在技術(shù)和管理上的顯著優(yōu)勢，能夠給公共部門管理水平和能力的提升，帶來難得的機(jī)遇。

2 天津市民族文化宮改建項(xiàng)目的典型性

天津市民族文化宮建于1956年，是新中國歷史上首座以“民族文化”為主題，根據(jù)天津市少數(shù)民族政治文化需要，在少數(shù)民族聚居區(qū)建設(shè)的民族文化場館，是中國第一座專為少數(shù)民族提供文化活動的場所。民族文化宮占地5700多平方米，建筑面積3309.16平方米，內(nèi)設(shè)大劇場、多功能廳、閱覽室、舞廳、展覽室、露天燈光籃球場，附設(shè)有辦公室、化妝室、放映室、觀眾休息室等配套設(shè)施，同時開放能容納3000人。

天津市民族文化宮堅(jiān)持的工作宗旨，是弘揚(yáng)民族文化，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。工作方針是為黨和國家民族政策的宣傳工作服務(wù)，為天津市民族工作服務(wù)，為來津的少數(shù)民族服務(wù)，為少數(shù)民族同胞開展豐富多彩的文化生活服務(wù)。主要工作任務(wù)是承辦民族工作的指令性工作，積極主動地開展以民族團(tuán)結(jié)工作為核心的宣傳工作；完成少數(shù)民族參觀團(tuán)、慰問團(tuán)、視察團(tuán)的接待；完成文藝團(tuán)體的對接，協(xié)助搞好演出組織活動；組織少數(shù)民族業(yè)余文體活動，組織業(yè)余藝術(shù)展演、美術(shù)展覽和體育比賽；配合市電影公司，完成電影放映。

民族文化宮的多樣功能之間存在密切聯(lián)系，其中，收藏保護(hù)是各項(xiàng)活動的前提，科學(xué)研究起到主導(dǎo)作用，交流教育是開展活動的目的，文化設(shè)施則為其他活動提供空間基礎(chǔ)。多種功能相互協(xié)作，促使民族文化宮的綜合功能得到更加充分發(fā)揮，取得更加優(yōu)異的整體效益。民族文化宮既是一個統(tǒng)一的整體，又是具有多樣功能的文化復(fù)合體。所謂統(tǒng)一整體，指民族文化宮緊緊圍繞民族文化開展工作，為民族團(tuán)結(jié)和進(jìn)步事業(yè)服務(wù)。所謂功能多樣，指民族文化宮不僅具有宣傳民族政策的功能，還肩負(fù)收藏保護(hù)、科學(xué)研究、交流教育、文化設(shè)施等功能。

與其他公共文化設(shè)施相比，天津市民族文化宮具有三個方面的優(yōu)勢。資源方面，民族宮搜集收藏了大量天津民族文化研究資料。人才方面，民族宮匯集了一批從事少數(shù)民族文化研究的工作人員，形成了一支多民族、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的研究隊(duì)伍。品牌方面，民族宮在天津市民中間享有較高美譽(yù)度，創(chuàng)出了自己在民族文化領(lǐng)域的品牌。不過隨著時間推移，天津市民族文化宮建筑物逐漸老化，設(shè)施設(shè)備日漸陳舊，為了彌補(bǔ)公共民族文化設(shè)施的不足，同時配合周邊地區(qū)拆遷改造，2010年6月天津市民族文化宮予以拆除，并進(jìn)入新宮籌建階段。

新民族文化宮不僅是經(jīng)營、服務(wù)、消費(fèi)場所，更是市民與消費(fèi)者感受天津民族文化的重要場所。新宮具有五項(xiàng)功能，即民族政策宣傳、聯(lián)歡聯(lián)誼、教育培訓(xùn)、文藝演出、服務(wù)保障。基本設(shè)施包括民族聯(lián)誼廳、劇場、展示廳、創(chuàng)作部、培訓(xùn)部、信息文獻(xiàn)廳、小型多功能廳、相關(guān)辦公和附屬用房等。其中，民族聯(lián)誼廳的設(shè)計(jì)為舉辦全市少數(shù)民族節(jié)慶聯(lián)歡聯(lián)誼活動，為外省區(qū)市參觀團(tuán)提供接待與交流服務(wù)。展示廳設(shè)計(jì)為，展示民族文化風(fēng)情，展示當(dāng)代文化藝術(shù)精品，承辦小型商業(yè)會展。小型多功能廳是必須增添的新功能，可用作會議廳、視頻會議廳、報告廳、學(xué)術(shù)討論廳、培訓(xùn)廳等。

民族文化宮是集中展示少數(shù)民族文化的中心平臺和擴(kuò)大對外開放的前沿窗口。在此意義上，新宮將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各項(xiàng)交流活動和展覽將吸引更多國內(nèi)外游客，促進(jìn)天津特色民俗旅游。新宮還將為天津市各民族的團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)服務(wù)，更好地扮演民族工作窗口角色。

為配合新宮的建設(shè)和運(yùn)營，民族文化宮的工作人員也需要具備培訓(xùn)輔導(dǎo)和組織能力。開展民族藝術(shù)培訓(xùn)輔導(dǎo)和群眾文化活動，是民族文化宮的工作重點(diǎn)之一，這對工作人員提出了較高的要求。他們不僅要具備民族文化培訓(xùn)輔導(dǎo)等專業(yè)技能，還需要具備較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)組織能力。

公共文化設(shè)施具有雙重屬性，即社會屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，公共文化設(shè)施融資管理問題，既是一個社會問題，也是一個經(jīng)濟(jì)問題。假如文化事業(yè)單位一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，那么群眾文化生活的公益屬性勢必受到擠壓；如果文化事業(yè)單位忽視文化產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，又會在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中步履維艱。公益性是公共文化設(shè)施的首要屬性，資金的回收周期長，回報率低，私人部門通過投資經(jīng)營來回收資本并且獲得收益的難度較高，在一定程度上打擊了私人部門的參與積極性。如果公共部門無法出臺配套措施，保障參與者的收益，將較難給予對方信心。文化體制改革尤其是文化事業(yè)單位產(chǎn)業(yè)化，關(guān)鍵是把握“度”的問題，即文化事業(yè)單位在多大程度上參與市場競爭，通過何種方式參與市場競爭，如何處理與政府機(jī)構(gòu)、營利性企業(yè)、非營利組織之間的關(guān)系。

民族文化宮首先具有公益性，應(yīng)為社會提供基本、均等、便捷的公共物品和公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)和文化體制改革的時代背景下，民族宮也應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握“公益性”的根本屬性。當(dāng)然，民族文化宮在將社會公益事業(yè)放在首位的同時，可以參與一些經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮博物館、圖書館、藝術(shù)館、交流中心等功能，積極培養(yǎng)文化經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，壯大民族文化宮的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在保障建設(shè)資金多渠道并充足到位的同時，將“建”、“用”、“管”相互連接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索公益性事業(yè)單位的發(fā)展新路徑。

民族文化是民族在歷史發(fā)展和社會實(shí)踐中不斷總結(jié)積累的產(chǎn)物，是民族成員在改造世界過程中創(chuàng)造的文化形式。民族文化宮不僅是民族文化的空間載體，而且是保護(hù)、發(fā)展、傳承民族文化的重要場所，帶有突出的社會公益屬性。在北京，為迎接建國10周年大慶，包括民族文化宮在內(nèi)的十大建筑相繼落成，象征著中國民族工作的進(jìn)步和國家對少數(shù)民族的照顧與關(guān)懷，同時有關(guān)少數(shù)民族的官方敘事也在這個時候定下了基調(diào)。民族文化宮成為收藏展示多民族文化的平臺、愛國主義教育基地、對外宣傳多民族文化的窗口。

文化既能產(chǎn)生社會效益又能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，民族文化宮既要創(chuàng)造社會效益，又不能回避經(jīng)濟(jì)效益。在探尋社會效益的同時，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，是提升其對民間投資吸引力的重要條件。事實(shí)上，我國現(xiàn)有的民族文化村，多數(shù)均由民間企業(yè)出資修建。民族文化村通過接待游客、舉辦民俗活動、買賣民族特色工藝品等，增加民族文化村的經(jīng)濟(jì)收益。天津新民族文化宮的建設(shè)和運(yùn)營，在發(fā)揮主體設(shè)施功能的同時，應(yīng)當(dāng)將附屬設(shè)施利用好，創(chuàng)新經(jīng)營管理模式，創(chuàng)造高效社會經(jīng)濟(jì)效益，為天津經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。

3 公共文化設(shè)施PPP融資管理模式的意義

簡單來說，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遇到三對矛盾，一是快速增長的國民經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施更新之間的矛盾，二是有限的政府財(cái)政與民間資本投資領(lǐng)域狹窄之間的矛盾，三是靈活性不足的政府職能與基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化之間的矛盾。上述三對矛盾在公共文化設(shè)施建設(shè)過程中尤其突出。將PPP模式引入公共文化設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域，引入市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資多元化，將大大提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)運(yùn)行效率，降低公共物品和公共服務(wù)成本，加快推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

公共部門借助PPP模式，可以有效解決現(xiàn)實(shí)強(qiáng)大的發(fā)展需求與乏力的政府財(cái)政資金支持之間的矛盾。目前，中國公共文化設(shè)施的建設(shè)資金主要來自國家和地方財(cái)政，部分依靠銀行貸款。在國家實(shí)行積極財(cái)政政策的背景下，這種投資模式具有一定的合理性，并且取得了顯而易見的效果。不過隨著民眾對公共服務(wù)均等化的要求越來越迫切，政府不可能長時間維持大規(guī)?；ㄍ顿Y。采取相對豐富的融資方式，有效利用民間資本，優(yōu)化財(cái)政支出和銀行貸款，對國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而言非常關(guān)鍵。PPP融資管理模式在國外已經(jīng)趨于成熟，在國內(nèi)部分項(xiàng)目中也有嘗試并且取得了某些經(jīng)驗(yàn)，將其運(yùn)用到公共文化設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，第一個明顯作用，就是能夠減輕國家和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

PPP模式的大規(guī)模應(yīng)用，還可以拉動民間投資，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。過分依賴政府投資基建，既增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，使其無法在基建領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用。PPP模式無疑給民間資本進(jìn)入基建領(lǐng)域提供了一條便捷通道，能夠提高民間資本的運(yùn)轉(zhuǎn)速度和利用效率，提振私人部門和第三部門投身公共物品生產(chǎn)的信心。從長遠(yuǎn)來看，合理地利用PPP模式，可以激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長都大有裨益。

PPP模式有利于提升項(xiàng)目運(yùn)作的水平和效率。PPP把私人部門的經(jīng)營管理機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，按照市場規(guī)則行事，提高了項(xiàng)目的建設(shè)和管理水平。從私人部門的角度來看，它們?yōu)榱吮M早獲利必然保證建設(shè)速度，為了長期獲利必然保證建設(shè)質(zhì)量，為了在市場競爭中占據(jù)有利位置，將更加傾向于引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理理念。從金融機(jī)構(gòu)的角度來看，它們考慮到私人部門參與項(xiàng)目，就會對貸款審批更加嚴(yán)格，降低了項(xiàng)目出現(xiàn)資金風(fēng)險的可能性。進(jìn)一步講，經(jīng)由PPP融資模式，私人部門可以為項(xiàng)目帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理理念。與公共部門相比，私人部門更愿意采用先進(jìn)的技術(shù)和管理理念，以期提高自身實(shí)力。先進(jìn)技術(shù)和管理理念有助于縮短建設(shè)周期，提高項(xiàng)目質(zhì)量，整合并節(jié)約社會資源。與此同時，公共部門及其工作人員在項(xiàng)目參與過程中，能夠從私人部門那里獲得學(xué)習(xí)機(jī)會，更新升級技術(shù)和管理理念，提高自身管理水平。

除此之外，PPP模式能夠在解決公共文化設(shè)施融資管理資金缺口問題的同時，加快推進(jìn)公共文化設(shè)施領(lǐng)域改革，提高公共文化單位運(yùn)營管理效率。公共部門借助PPP模式可以挖掘私人部門的積極性和創(chuàng)造性，解決公共文化設(shè)施普遍存在的運(yùn)行效率不高的問題。借助PPP模式，公共部門還可以有效促進(jìn)私人部門發(fā)展，促使其在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，肩負(fù)起更多的社會責(zé)任。

具體到天津市民族文化宮，嘗試PPP融資模式的意義更大。作為少數(shù)民族的文化中心和對外開放窗口，天津市民族文化宮從一個側(cè)面見證了天津的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在當(dāng)?shù)孛癖娦闹姓加胁豢苫蛉钡牡匚弧Ｒ坏┟褡逦幕瘜m的管理機(jī)制滯后，勢必影響自身發(fā)展。只有優(yōu)化日常工作，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制度，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感使命感，才能促進(jìn)民族文化宮良性發(fā)展。對于天津城市而言，建設(shè)合格的民族文化宮已經(jīng)不是核心議題，建設(shè)有影響力的民族宮才是今后發(fā)展的方向。而經(jīng)由引入PPP融資模式，將有助于這一預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。完全依靠財(cái)政撥款可以解決民族宮建設(shè)問題，但是以后的維護(hù)和擴(kuò)建升級需要更多的資金來源，過分依賴政府財(cái)政將不能適應(yīng)社會發(fā)展。PPP模式能夠通過多渠道融資為民族文化宮建設(shè)提供資金支持。引入PPP模式，能夠?yàn)樘旖蚴忻褡逦幕瘜m改建工程提供可供參考的思路，并在分析具體案例中驗(yàn)證理論假設(shè)。探索具體情況下，適合基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的最佳融資管理方案，為文化體制改革和公共服務(wù)均等化提供一種思路。

參考文獻(xiàn)

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