我國社區(qū)教育中居民參與的幾個主要問題

邵曉楓 羅志強

摘要：居民參與是社區(qū)教育中一個非常重要的問題，但國內學術界對這一問題的研究非常薄弱，不但研究的總體數(shù)量極少，而且對于其中一些如社區(qū)教育中居民參與的內涵、參與的必要性，參與中的問題與對策等核心問題也極少研究。社區(qū)教育中的居民參與不但是指參與的廣度，即社區(qū)居民參與社區(qū)學習的廣泛程度，其更深刻的內涵是指參與的深度，即指社區(qū)居民作為與政府平等的參與主體，與政府部門管理者一起介入社區(qū)教育的各個環(huán)節(jié)，共同決策，共同管理，共同分擔社區(qū)教育發(fā)展的責任，并共同享有社區(qū)教育發(fā)展的成果。居民參與社區(qū)教育是現(xiàn)代民主政治與教育民主、維護社區(qū)居民受教育權、現(xiàn)代社區(qū)治理，以及居民個人發(fā)展等方面的要求。在國際視野下，我國社區(qū)教育中的居民參與無論在參與的廣度還是參與的深度上都與發(fā)達國家有著較大的差距，存在著諸多的問題。要促進社區(qū)教育中居民的參與，就要明確居民在社區(qū)教育中的主體地位及社區(qū)教育中居民與政府的關系，完善社區(qū)教育中居民參與的制度與法律保障，增強社區(qū)教育中居民參與的意識，采取切實措施促進居民對社區(qū)教育的深度參與。

關鍵詞：社區(qū)教育；居民參與；主體地位；深度參與

中圖分類號：G72 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5195（2017）02-0067-10 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2017.02.009

社區(qū)居民是社區(qū)教育的主體，社區(qū)居民參與程度是決定該地區(qū)社區(qū)教育成敗的重要因素。我國社區(qū)教育中的居民參與無論在廣度還是深度上都遠遠不夠，嚴重影響到社區(qū)教育的成效和發(fā)展，但國內學術界并沒有給予足夠的重視，其研究非常薄弱。本文擬在對國內學術界相關研究進行回顧總結的基礎上，對社區(qū)教育居民參與中的幾個主要問題作比較系統(tǒng)的思考：社區(qū)教育中居民參與的真正內涵是什么？社區(qū)教育中的居民參與為什么必要？在國際視野下我國社區(qū)教育中的居民參與狀況如何？怎樣促進社區(qū)教育中的居民參與？在本文中，我們對“公民”與“居民”兩個詞語不加區(qū)分地通用①。

一、國內學術界對于社區(qū)教育中居民參與的 相關研究概述

國內學術界專門研究社區(qū)教育居民參與問題的期刊論文及碩士學位總共只有幾篇，此外，在一些有關社區(qū)教育的著作或論文中對此問題有少量涉及。總體看來，人們對于社區(qū)教育中居民參與的研究大致包括以下幾個方面：一是概述社區(qū)教育中居民參與的內涵。有人提出，社區(qū)教育中的“公民參與”是指社區(qū)公民作為能動性的人，自覺地參與社區(qū)教育的各種活動和事務的過程。其內涵是：公民參與是一個過程；公民參與的主體是主動、有意識的人；公民參與包括了所有與社區(qū)教育有關的事務和活動（胡央波，2013）。從目前來看，這是一個相對較為完整的表述，人們大多沒有對居民參與社區(qū)教育的內涵進行專門的探究。二是對社區(qū)教育中居民參與意義的探討。陳乃林（2006）在其著作中提出，參與式發(fā)展是對傳統(tǒng)發(fā)展方式的突破，是以人為本的具體實踐，是全面協(xié)調的生動反映。孫平（2014）從參與式發(fā)展理念出發(fā)，提出社區(qū)教育構建的起點在于社區(qū)居民的參與，社區(qū)教育的主體不是單一的，應該是多元的。楊婷（2009）則在其碩士學位論文中研究了居民對社區(qū)教育活動的參與狀況、參與態(tài)度與其生活質量的相關性。三是總結分析了我國現(xiàn)階段社區(qū)教育中居民參與存在的問題，提出了一些對策建議。比較具有代表性的研究是胡央波（2013）在其碩士學位論文《城市社區(qū)教育公民參與問題研究——以杭州市下城區(qū)為例》中的研究。此外，還有一些期刊論文或博、碩論文對我國社區(qū)教育中居民參與的現(xiàn)狀、存在問題、原因及對策進行了探討，如：《關注需求 引導需求 服務需求——大中城市社區(qū)居民教育需求與教育參與調研報告》（賴立，2006）、《社區(qū)參與和社區(qū)教育發(fā)展》（許善娟等，2005）、《居民參與社區(qū)教育的動力機制探究》（何衍林等，2013）、《成人居民參與社區(qū)學習動機研究》（劉春朝等，2014）、《提升社區(qū)教育中居民參與能力的策略探析》（呂歡美，2013）等期刊論文；《城市社區(qū)學校的學習參與問題研究——以上海市閘北區(qū)為樣本》（盧玉娟，2005）、《社區(qū)參與：社區(qū)教育的驅動力——基于福嶼社區(qū)的調查》（秦星野，2009）等碩士學位論文。這些研究大多認為我國社區(qū)教育中存在著居民參與率不高的問題。

上述研究對社區(qū)教育中居民參與內涵、意義、現(xiàn)狀、對策等問題進行了探討，為我們了解我國居民參與社區(qū)教育中存在的問題和進一步思考相關問題打下了基礎。但是，有關居民參與社區(qū)教育的研究成果總體數(shù)量不多，對以下核心問題的研究還極少：其一，社區(qū)教育中居民參與的內涵是什么？人們幾乎不對此作專門探討，只有個別人進行了簡單界定，但未展開論述，使這一核心概念的內涵至今不明，大多數(shù)研究者只是把其理解為居民對社區(qū)教育具體活動的被動參與，忽略了居民對社區(qū)教育決策與管理的主動參與這一更深層的涵義。其二，人們大多是從社區(qū)參與角度出發(fā)對社區(qū)教育中居民參與的重要性和必要性問題進行探討，極少人專門論述社區(qū)教育中居民參與的重要性問題。但“社區(qū)參與”顯然與“居民參與”不能等同，前者的外延大于后者。其三，對于我國社區(qū)教育中居民參與存在的問題，人們大多只把關注的重點放到居民的參與比例方面，很少涉及其參與范圍、參與程度問題，而且極少把這些問題放到國際視野中去進行比較分析。其四，對于如何促進我國社區(qū)教育居民參與，已有研究所提對策大多較為空泛，缺乏針對性和理論性，而且大多數(shù)對策停留在如何吸引更多居民參加社區(qū)教育活動這一表淺的層面。

二、社區(qū)教育中居民參與的內涵

參與是一個政治學的概念，它是一種權力關系的體現(xiàn)，參與首先意味著“放權”與“賦權”，“是指決策活動中的參與”（卡羅爾·佩特曼，2006）。與此同時，參與還意味著責任分擔與成果共享。因此，參與的基本內涵是共同決策，責任分擔，權力與成果共享?！吧鐓^(qū)參與既是政府及非政府組織介入社區(qū)發(fā)展的過程、方式和手段，更是指社區(qū)居民參加社區(qū)發(fā)展計劃、項目等各類公共事務與公益活動的行為及其過程，體現(xiàn)了居民對社區(qū)發(fā)展之責任的分擔和對社區(qū)發(fā)展之成果的分享”（徐永祥，2003）。社區(qū)居民是社區(qū)參與的核心力量，社區(qū)教育是社區(qū)公共事務的重要組成部分，因此，社區(qū)教育中的居民參與是社區(qū)參與的重要內容，其核心內涵是指社區(qū)居民作為與政府平等的參與主體，與政府部門管理者一起介入社區(qū)教育的各個環(huán)節(jié)，共同決策，共同管理，共同分擔社區(qū)教育發(fā)展的責任，并共同享有社區(qū)教育發(fā)展的成果。

具體而言，社區(qū)教育中的居民參與的內涵包括了居民對社區(qū)教育參與的廣度與深度兩個維度。所謂參與的廣度，包含三層含義：一是社區(qū)居民參與社區(qū)教育人數(shù)比例的高低。二是居民參與社區(qū)教育中各年齡、職業(yè)、性別、收入等不同人群的廣泛程度。三是不同地區(qū)居民參與社區(qū)教育的廣泛程度。讓盡可能多的社區(qū)居民了解并參加到社區(qū)教育活動中去，是社區(qū)教育中居民參與的基礎。居民對社區(qū)教育的參與廣度是衡量該地區(qū)社區(qū)教育普及面的指針。但社區(qū)居民對社區(qū)教育活動的參與率高了，是不是就表明該地區(qū)居民對社區(qū)教育的參與度高了呢？答案當然是否定的。還必須對居民在社區(qū)教育中參與的深度作進一步考察，才能說明其參與的程度。為進一步分析這個問題，我們借用阿恩斯坦（Arnstein，1969）提出的“公民參與階梯理論”來進行考察。阿恩斯坦根據(jù)公民權力的實現(xiàn)程度將公民參與程度按依次上升方向分為三個層次八個梯級（見下圖）。處于階梯最下面的第一層次屬于未參與層次，包括操縱與治療兩個梯級。該層次的目的并非在于要使公民參與到公共事務的計劃與執(zhí)行中，而是為了使當權者能“教育”或“治愈”“參與者”們。第二層次屬于象征性參與層次，依次包括通知、咨詢和安撫三個梯級。在這一層次，公民有了知情權，管理者也會就某些事務對公民進行咨詢，讓其有一定的發(fā)言權，并對其進行一些勸解和安撫工作。也即是說，這一層次改變了上一層次信息單向流動的狀況，管理者和公民之間開始出現(xiàn)了互動。但由于公民缺乏足夠的權力，因此，他們的意見和想法不一定能被當權者重視和采用。處于階梯最高層的第三層次是公民真正參與的公民權力層次，包括依次上升的伙伴關系、代理權利與公民控制三個梯級。在這個層次，公民能夠與決策者形成一種伙伴關系，通過協(xié)商交易、掌握決策席位和完全的管理權力等參與決策與管理。

很顯然，在公民行使權力的參與層次，其核心與精髓是居民作為主體與行政部門管理者形成平等伙伴關系，共同決策。社區(qū)教育中的居民參與也是如此，社區(qū)居民對社區(qū)教育活動的參與率高不能說明其參與的程度一定高，因為其很可能還只處于第二層次，即處于被動的地位，對社區(qū)教育發(fā)展不具有多少影響力。因此，社區(qū)居民是否能參與社區(qū)教育整個過程的決策與管理才是更核心的內涵。總之，社區(qū)教育中的居民參與不但是指社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)學習，而更深刻的內涵是要擺脫傳統(tǒng)的自上而下的行政管理模式，由居民自下而上地自主地參與社區(qū)教育，與政府部門管理者形成平等伙伴關系并有決策權和管理權。社區(qū)教育中的居民參與具體包括這樣一些內容：社區(qū)居民參與社區(qū)教育的規(guī)劃，與政府相關部門管理人員共同決策；社區(qū)居民參與社區(qū)教育相關機構的組建并共同實施具體管理；社區(qū)居民是社區(qū)教育活動開展的組織者和參與主體；社區(qū)居民是社區(qū)教育評價的重要主體等。

三、社區(qū)教育中居民參與的重要性和必要性

1.居民參與社區(qū)教育是現(xiàn)代民主政治與教育民主的要求

公民對于社會事務廣泛而深入的參與是現(xiàn)代民主政治的要求?！皡⑴c”既然首先作為一個政治概念存在，其前提是要統(tǒng)治者放棄已有的中心權力，其實質是人民當家作主，因此，“參與”與“民主”這一概念緊密相聯(lián)，民主實際上包含了參與的含義，沒有參與就談不上民主。正如科恩（1988）指出的那樣，民主決定于參與，他把民主的標準尺度定為民主的廣度，即公民參與率；民主的深度即參與者是否充分；民主的范圍，即全社會實際參與決定問題的多少、重要程度，以及在影響決定方面能起多大作用?？梢钥闯?，衡量民主的標準實際上就是以參與的程度來定的。黨的十八大報告強調要“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”，體現(xiàn)了建設現(xiàn)代民主政治的要求。社區(qū)教育作為一種社會教育，是社會事務中的一種，居民廣泛而深入地參與其中當然也是現(xiàn)代社會政治的基本要求。不僅如此，居民參與社區(qū)教育也是教育民主的要求。教育民主包括內部民主與外部民主兩個方面。教育的外部民主指讓所有社會成員擁有同樣的受教育權力與機會，參與到教育之中；教育的內部民主指在教育過程中，受教育者享有同樣的教育資源，與教育者和管理者建立民主平等的主體間性關系。社區(qū)教育中的居民參與正是要使社區(qū)內所有居民都有接受教育的機會，并參與到社區(qū)教育的規(guī)劃、決策、課程設置、教材確定與編寫、教學組織、教育評價等各個環(huán)節(jié)中去，使社區(qū)教育的發(fā)展真正由社區(qū)居民來決定，而這也正是社區(qū)教育本身具有的現(xiàn)代性、開放性與民主性特點的要求。由此可見，居民參與社區(qū)教育與現(xiàn)代教育民主的精神是完全符合的，是現(xiàn)代教育民主的要求。

2.居民參與社區(qū)教育是維護社區(qū)居民受教育權的要求

盧梭曾經提出人民主權論，旗幟鮮明地主張現(xiàn)代社會的一切主權在于人民，人民不但擁有參加，而且還擁有管理、決策國家和社會事務的權力。約翰·奈斯比特（1984）也提出，“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制訂過程?！彪S著社會的不斷發(fā)展進步，這些思想觀點早已在世界各國踐行和發(fā)揚光大。我國《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。社區(qū)居民作為國家公民，當然享有公民最基本的權利。英國著名社會學家T.H.馬歇爾等（2008）認為公民權利由法律權利、政治權利和社會權利構成。社會權利代表了社會的成熟情況，認為“接受教育的權利是公民身份真正的社會權利之一”，“因為公民權利是為那些能讀會寫的、理智的、有知識的人而設計的”，因此，教育是公民自由的一個必要的先決條件。《中華人民共和國教育法》第九條也明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”這些都表明，社區(qū)居民接受與參與管理社區(qū)教育正是其作為國家公民應有的法律賦予的基本權利。居民是公民權中社會權利的重要載體，如果在社區(qū)教育中缺少了居民這個載體，則說明廣大居民沒有真正享受到應有的社會權利。

3.居民參與社區(qū)教育是現(xiàn)代社區(qū)治理的要求

社區(qū)治理是人類社會發(fā)展的必然趨勢，是現(xiàn)代社區(qū)管理的新理念。全球治理委員會認為，治理是使相互沖突或不同的利益得以調和，并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程（王本壯，2007）。治理不同于政府統(tǒng)治：政府統(tǒng)治是一個權力自上而下的管理過程，而治理是上下互動的管理過程，其核心要求是要調整政府與公民的關系，進一步放權，讓更多的公民參與到公共事務中來，使公民與政府建立起合作的伙伴關系?！懊癖娋褪巧鐓^(qū)的所有者和主人，他們承擔著社區(qū)治理的責任”（理查德·C.博克斯，2005）。而且社區(qū)治理的關鍵在于公民的參與，“公民參與越廣泛，公眾對決策的影響力就越大?！保s翰·克萊頓·托馬斯，2005） 社區(qū)教育作為社區(qū)發(fā)展的一個組成部分，居民參與社區(qū)教育是現(xiàn)代社區(qū)治理的基本要求和應有之義。在現(xiàn)代社區(qū)治理理念下，社區(qū)教育必須改變傳統(tǒng)的自上而下的管理模式，讓居民作為社區(qū)教育的主體全方位地參與進來。只有這樣，社區(qū)教育的決策才會真正被廣大居民所認同和接受，才能激發(fā)居民參與社區(qū)教育活動的積極性。

4.居民參與社區(qū)教育是居民個人發(fā)展的要求

居民參與社區(qū)教育不但是社會發(fā)展的需要，更是居民個人發(fā)展的需要。其一，居民參與社區(qū)教育是發(fā)展其主體性的需要。主體性的核心體現(xiàn)在主體意識與主體能力兩方面，只有促進居民最大程度地參與到社區(qū)教育中去，才會激發(fā)其主體意識，對社區(qū)產生責任感與參與感，改變當前對社區(qū)教育漠不關心、把自己當成客體的被動局面。同時，居民在參與社區(qū)教育的過程中，其管理能力、合作能力等主體能力都會得到不斷發(fā)展和提高。其二，居民參與社區(qū)教育有利于發(fā)展居民個體的潛能，促進其自我價值的實現(xiàn)。教育的最重要目的是要使受教育者最大限度地發(fā)展自己的個性和潛能，不斷走向卓越。居民參與社區(qū)教育就正好能使其不斷發(fā)現(xiàn)和發(fā)展自己的潛能，不斷完善自我，實現(xiàn)自我價值，成為他自己。其三，居民在參與社區(qū)教育的過程中，會增加自我價值感和社會歸屬感，從而提升其滿足感與幸福感。有研究表明，居民社區(qū)教育活動參與態(tài)度與生活質量兩者之間有顯著的正相關，即參加社區(qū)教育活動會增加居民的滿足感和幸福感（楊婷，2009）。而這正是一切教育，包括社區(qū)教育的終極目的。

四、國際視野下中國社區(qū)教育居民參與中存 在的問題

社區(qū)教育中居民的參與問題一直受到大多數(shù)國家的高度重視，發(fā)達國家在這方面取得的成績更是突出：

（1）居民參與社區(qū)教育的面廣

如公民館是日本最有代表性的社會教育機構，其數(shù)量在21世紀初就已基本普及全國，超過初中校數(shù)，在全國的自治體（市、町、村）中，約有92%設置了公民館（小林文人等，2003），讓所有的居民都有學習的機會。同時，發(fā)達國家參與社區(qū)教育的居民群體在年齡、性別等方面的結構上較為均衡，還注重對特殊人群的教育。如2011-2012年美國社區(qū)學院中修讀學分課程的學生的平均年齡為28歲，24歲及以下人數(shù)占37%，25～39歲占49%，40歲以上占14% 。在2014年秋季入學的的學生中，女性占57%，男性占43%；49%是白人，其次是拉美裔美國人（22%）和黑人（14%），其余部分由亞裔美國人、國境內太平洋諸島居民以及土著美國人等種族人士構成；12%的學生有不同程度的殘疾（AACC，2016）。

（2）居民參與社區(qū)教育的層次高、程度深

如美國社區(qū)學院由社區(qū)學院董事會管理，董事會成員由社區(qū)居民選舉產生，所選成員大多為社區(qū)中的“老居民”，是其所屬行業(yè)內的公眾人物。如斯波坎社區(qū)學院（Spokane Community College）受斯波坎社區(qū)學院董事會管理，該董事會由5名成員組成，部分具有碩博學位。其主席為當?shù)啬翅t(yī)院的前首席執(zhí)行官，1982年來到該地，在2013年秋就任社區(qū)學院董事會主席；董事會副主席曾在斯波坎地區(qū)勞動力發(fā)展委員會等當?shù)貦C構就職；其他成員也曾在當?shù)匾恍C構擔任要職（CCS，2016a）。社區(qū)學院董事會制定了嚴密的議事日程與程序規(guī)則并對外公布，一些會議邀請社區(qū)居民參加，共同商討。董事會還制定了專門的“公共記錄申請制度”，規(guī)定“任何公民皆可遞交公共記錄查閱申請，斯波坎社區(qū)學院董事會有責任快速回應公民的查閱申請”（CCS，2016b）。也就是說，美國居民不但要選舉產生由社區(qū)精英成員組成的社區(qū)學院董事會，還要監(jiān)督社區(qū)學院董事會運行。在社區(qū)學院具體運作中，同樣體現(xiàn)了居民參與的特點。如美國加利福尼亞州圣巴巴拉市設有社區(qū)教育與公民參與中心（Center for Community Education and Citizen Participation），該中心有一系列針對居民的培訓、支持與賦權的項目，這些項目包括為社區(qū)邊緣群體“增權賦能”、討論公民參與前沿問題的社區(qū)會議、社區(qū)家庭教育以及收集居民對社區(qū)教育發(fā)展的建議并專門開會討論等，所有項目都為居民提供參與決策的機會（Cirone & Margerum，1987）。除美國外，其他發(fā)達國家的居民同樣實現(xiàn)了對社區(qū)教育的深度參與。如在日本，對于居民參與社區(qū)教育有制度性的保障，其社會教育的規(guī)劃一般由社會教育委員會議和公民館運營審議會進行，居民可以作為委員參加各種審議會、討論會，發(fā)表自己的看法。再如瑞典學習圈的創(chuàng)立者是大眾組織，由一些非政府機構的學習協(xié)會對其進行管理，政府只是負責政策法律、經費、質量監(jiān)督評估等方面的宏觀管理和支持，學習圈討論的話題、內容、地點、時間、方式等都由成員自己決定，學習圈中的每個成員既是學生又是老師，也就是說，學習圈由居民自主參與和組織實施，而這正是它的精髓所在。

相比發(fā)達國家，我國在居民參與社區(qū)教育的廣度和程度上都有著不小的差距。在我國漫長的封建社會中，統(tǒng)治者擁有政治、經濟、教育等社會各方面的決策權，老百姓一直都處于未參與層次，只是被動地接受統(tǒng)治者的任何安排。新中國成立后，這種情況發(fā)生了很大的改觀，但在較長時期內主要還是在國家權力導控下以政治動員的形式去發(fā)動居民的參與。改革開放以來，在市場經濟與民主政治建設的背景下，建設民主自治社區(qū)成為我們發(fā)展的目標。但目前主要還是沿著“自上而下”的“教化式”軌跡運行，社區(qū)教育也不例外。因此，我國不少地區(qū)盡管也在努力提高居民對社區(qū)教育的參與度，但與一些發(fā)達國家相比，不管是在參與的廣度還是參與的深度方面，都有著極大的差距：

（1）我國社區(qū)教育中的居民參與率普遍偏低、參與面不廣

我國不少發(fā)達地區(qū)社區(qū)教育的居民實際參與率只有百分之十幾，欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)教育機構更少，居民的參與率就更低。同時，在這些參與者中，大多為老年人（且女性為主）和兒童，中青年人參與率較低。如盧玉娟（2005）調查了上海市閘北區(qū)社區(qū)學校居民學習參與的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其中存在的主要問題是居民參與人數(shù)少且多為老年人，老面孔多新面孔少。再如，據(jù)朱鴻章（2012）對上海市民的調查，發(fā)現(xiàn)表示經常參加和偶爾參加的被調查者只有29.3%，70%多的被調查者表示仍在考慮中、不愿意參加或者對此不了解。且作者調查對象大部分為中老年人，如果調查對象為中青年人，則參與率會更低。筆者曾于2015年對成都市的武侯區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)、錦江區(qū)等5個社區(qū)學院的學員情況進行調查，發(fā)現(xiàn)在這些學員中，40～59歲人數(shù)占27.3%，60歲以上人數(shù)占70.5%（當然，除社區(qū)學院外，在社區(qū)教育活動的實際參與者中，還有一個重要的群體就是兒童和少年）；在職和無業(yè)人員只占7.5%；女性占85.3%。也就是說，我國不管是居民參與社區(qū)教育的比例，還是居民參與社區(qū)教育中各年齡、職業(yè)、性別等不同人群的廣泛程度，以及不同地區(qū)居民參與社區(qū)教育的廣泛程度都還較低。

（2）當前我國居民大多為被動參與社區(qū)教育，參與層次較低，處于阿恩斯坦所劃分的第二層次，即社區(qū)教育管理者向居民告知和征求意見的層次

我國各地具體負責實施社區(qū)教育的管理機構大多為社區(qū)教育委員會，而社區(qū)教育委員會的負責人及主要構成人員一般是政府各部門官員，居民基本沒有對社區(qū)教育的管理權。他們雖然也可以通過不同形式向這些社區(qū)教育管理者表達自己的訴求，但由于居民本身沒有取得與管理者對等的地位，因此其意見不一定能得到管理者的重視并在決策中體現(xiàn)出來。從我國的相關文件來看，都體現(xiàn)了以政府為本位的思想。如2004年發(fā)布的《教育部關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》中指出要形成“黨政統(tǒng)籌領導、教育部門主管、有關部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、群眾廣泛參與”的管理體制和運行機制，這種管理體制明顯是以政府為主，群眾只處于被動參與地位。2016年的《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》中指出要形成“黨委領導、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區(qū)教育協(xié)同治理體制和運行機制?！逼溟g雖然提出了治理的概念，同時，也提到了到2020年，要鼓勵和引導社區(qū)居民自發(fā)組建形式多樣的學習團隊、活動小組等學習共同體，實現(xiàn)自我組織、自我教育、自我管理、自我服務，但只是一帶而過?？傮w來看，還是以黨政的領導為主，把社區(qū)居民放在被動參與的位置，對于居民對社區(qū)教育的深度參與，如居民是否在管理機構人員組成中占有一席之地，居民是否參與社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、課程設置、考核評價等方面的具體管理與決策等，都沒有相關的規(guī)定。在我國各地社區(qū)教育中，反映了同樣的情況。下面筆者以四川省成都市青羊區(qū)為例進行具體分析。

成都市青羊區(qū)是全國首批社區(qū)教育示范區(qū)，其在1994年的《社區(qū)教育委員會章程》中，把社區(qū)教育委員會的基本工作思路規(guī)定為：“黨委領導、政府統(tǒng)籌、人大推動、政協(xié)支持、教委指導、轄區(qū)為主、社會參與、同步發(fā)展、雙向服務、共育新人?！痹谠搮^(qū)《社區(qū)教育“十二五”發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》中，提出要堅持“區(qū)委領導、人大監(jiān)督、政府統(tǒng)籌、政協(xié)支持、教育指導、街鄉(xiāng)為主、單位配合、群眾參與、資源共享、整體發(fā)展”的社區(qū)教育40字工作方針。在該區(qū)2016年社區(qū)教育工作要點中提出要采用“政府主導、部門協(xié)同、多方參與”的統(tǒng)籌聯(lián)動工作機制。從這些文件，我們可以看出，其對于居民深度參與社區(qū)教育的規(guī)定是極少的，體現(xiàn)了自上而下的政府本位的思想。在實踐中也同樣體現(xiàn)出：

第一，在社區(qū)教育管理機構人員組成上，全部為社區(qū)內各部門領導，沒有社區(qū)普通居民。如1994年在關于成立社區(qū)教育委員會的通知中明確規(guī)定：區(qū)社區(qū)教育委員會主任由副書記兼任，副主任由區(qū)委宣傳部、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)、區(qū)教委等相關領導組成，委員則由區(qū)政府辦公室、區(qū)文廣局、區(qū)衛(wèi)生局、區(qū)精神文明辦、區(qū)團委、區(qū)總工會、區(qū)婦聯(lián)、街道辦事處、司法廳工會、青少年宮、武警部隊執(zhí)法處、公交公司教育處、中小學校長、區(qū)教委等部門的負責人組成。也就是說，居民沒能進入社區(qū)教育的領導管理機構。

第二，居民沒有與政府管理人員一起共同對社區(qū)教育決策的權力。區(qū)社區(qū)教育計劃與規(guī)劃的形成具體流程為：區(qū)社區(qū)學院辦公室草擬本區(qū)社區(qū)教育的發(fā)展規(guī)劃后，報教育局局長審閱，然后報區(qū)委、區(qū)政府分管領導審批，最后形成文件下發(fā)。

第三，社區(qū)居民沒有成為社區(qū)教育活動開展的組織者。如在課程設置方面，由于沒有成立如美國一樣的由社區(qū)各界人士組成的專門的課程開發(fā)團隊，社區(qū)教育課程開發(fā)主要由社區(qū)工作人員通過向居民進行調查后確定開設課程的名稱等，但居民沒有能成為課程開發(fā)的主體人員，在課程的決策和管理中都沒有相應的權力。這就導致中、青年人的需要盡管也表達給了社區(qū)教育管理部門，但最終卻沒有落實到社區(qū)教育課程設置的實踐中的結果，以致現(xiàn)行課程仍以面向少兒和老年為主。值得一提的是，該區(qū)相關的社區(qū)教育管理人員已經意識到了居民參與的重要性，并有了一些切實的行動。突出表現(xiàn)為其開始把培育居民的自主學習群體作為一個重要的工作來抓，并于2015年出臺了《“市民自主學習群體”培育和扶持指南（試用稿）》，規(guī)定了自主學習群體的培育和管理的主體、方式等。作為全國首批社區(qū)教育示范區(qū)，該區(qū)在思想觀念和行動上正努力以先進的教育理念引領社區(qū)教育，敏銳抓住了我國社區(qū)教育發(fā)展的正確方向，但對于我國大多數(shù)地區(qū)而言，則情況不容樂觀。第四，社區(qū)居民沒能成為社區(qū)教育評價的重要主體。對于各街道社區(qū)教育情況的評價，主要由區(qū)文明辦和區(qū)教育局組成評估小組，這其中大部分為社區(qū)學院的工作人員，居民沒能成為評估的主體。

上述幾方面問題不只是該區(qū)所特有的，而是一種普遍性的現(xiàn)象，在一些欠發(fā)達地區(qū)則更為嚴重，居民除了極少有對社區(qū)教育的管理權、決策權和評估權外，其對社區(qū)教育的參與基本停留在由相關領導部門向居民告知、征求意見，甚至勸說參與的階段。如四川省達州廣播電視大學在組織開展社區(qū)教育中，采取了“項目+志愿者+課程”的模式，即先由達州電大對社區(qū)居民的需求進行調查（征求意見），然后尋找相關的教師作為志愿者，最后再確定課程。在我國的不少地區(qū)，基層民眾在社區(qū)教育中甚至還處于被發(fā)動和被勸說參與的地位。如在貴州的一些農村地區(qū)，是由村委會組織學員，由農業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門派出師資對農民進行培訓，但由于當?shù)剞r民參與的積極性不高，一些地方甚至靠補貼農民一定的現(xiàn)金來吸引農民參與培訓。此外，我國一些地區(qū)雖然也建立了諸如“15 分鐘學習圈”、“8 分鐘學習圈”等，但是這種學習圈與瑞典的學習圈在本質上并不一樣，因為這是一種以地域為界限的學習圈，強調的是學習的方便性和快捷性，雖然有利于擴大社區(qū)教育中居民參與的廣度，但卻沒有體現(xiàn)居民的參與深度，即居民參與的自主性。

五、促進社區(qū)教育中居民參與的幾點建議

促進社區(qū)教育中居民的參與其實就是一個從教化到民主的過程，筆者以為，主要應從以下幾個方面入手：

1.明確居民在社區(qū)教育中的主體地位及其與政府的關系

首先，必須確立居民在社區(qū)教育中的主體地位。社區(qū)教育的主體是多元的，參與和推動社區(qū)教育發(fā)展的各方，包括政府、居民個體、社會組織等都是主體。其中，居民與政府是最重要的兩個主體。長期以來，我們雖然一直在強調人民當家作主，但在實踐中，往往是把社區(qū)教育當成一種教化，而不是居民主體覺悟后的自求，這樣，把政府擺在主體位置，而只是把公民當成了客體就是順理成章的事了。居民作為社區(qū)教育的最重要主體，其主體性主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，社區(qū)居民是學習的主體。社區(qū)教育的最重要目的之一在于使居民通過學習，不斷提高認識水平，而這個學習的主體只能是居民自身。其二，社區(qū)居民具有強烈的自主性和能動性。作為以成人為主要對象的社區(qū)教育，以自主、能動為主要標志的自我導向性學習模式是其主要特點，表現(xiàn)為居民有更加強烈的自我意識，在學習中有著較為強烈的自我支配及主動自覺傾向，政府、社區(qū)教育機構提供的教育教學，必須要通過居民積極的選擇、加工、內化，才能真正收到良好的效果。其三，與普通學校學生不同，作為成人，社區(qū)居民有著更強的參與能力。如果說在普通學校教育中，學生是主體已經成為人們的共識的話，那么，作為參與能力更強的成人居民，就更應成為社區(qū)教育的主體。

其次，政府與居民作為社區(qū)教育中最重要的兩個主體，明確它們之間的關系至關重要。一方面，政府與居民之間是平等互動的主體間性關系。這意味著政府必須把居民放到一個與自己平等的主體位置，努力讓更多的居民參與到社區(qū)教育的管理、決策和學習中來。同時，政府與居民之間是相互溝通、共同決策的關系。政府通過居民參與了解居民對社區(qū)教育的需求，并與居民一起對社區(qū)教育的相關事宜作出決策與進行管理；同時，居民通過與政府溝通互動，了解政府對社區(qū)教育的相關主張與政策，從而主動自覺地與相關部門一起參與和管理社區(qū)教育。另一方面，把社區(qū)居民當成社區(qū)教育的主體，讓社區(qū)居民參與到社區(qū)教育中，并不是完全放棄政府對社區(qū)教育的規(guī)劃權和決策權。參與的核心是權力的再分配，即要把政府獨享的權力分配給居民，但這并不意味著政府要放棄整體權力。事實上，任何國家的政府都不會放棄社區(qū)教育的整體權力，而我國的特殊國情是市民社會發(fā)育不足，因此，在現(xiàn)階段，政府不僅要充當“推動者”角色，而且在較長的一段時間內都還將承擔“扶持者”的角色。也就是說，居民參與社區(qū)教育應循序漸進。在我國社區(qū)教育發(fā)展的初始階段，政府對社區(qū)教育的行政干預是必要的，只有這樣，社區(qū)教育才能得到政府強有力的支持和幫助，也才能保證居民參與的有序性及有效性。但隨著社區(qū)教育的發(fā)展，政府要合理引導居民自覺參與到社區(qū)教育中來，逐漸讓居民成為社區(qū)教育決策和管理的主體，并形成合理的運行機制。

2.完善社區(qū)教育中居民參與的制度與法律保障

“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩(wěn)定性的一種進程?！保ㄈ姞枴.亨廷頓，1989）以人為本的理念在我國早已得到了普遍的認同，這一理念體現(xiàn)在社區(qū)教育中，就是要以社區(qū)居民為本，要讓社區(qū)居民真正成為社區(qū)教育的主體，參與到社區(qū)教育中去。但目前在我國社區(qū)教育實際中，這種理念更多地還停留在口頭，產生這種現(xiàn)象的重要原因之一就是沒有形成讓社區(qū)居民參與社區(qū)教育的制度。要讓我國居民參與社區(qū)教育制度化，除了政策的支持外，最根本的還是要以法律的形式來規(guī)定和保障，因為法制化是制度化的最高形式，最具權威性。發(fā)達國家無不重視以法律的完善來支持制度的形成與完善。如美國制定了一系列有關社區(qū)教育的法律法規(guī)，包括《職業(yè)教育法》《成人教育法》等，日本相繼出臺了《社會教育法》《圖書館法》和《博物館法》，瑞典頒布了《學習小組法》《市立成人教育法》《民眾中學法》等。這些法律法規(guī)確立了社區(qū)教育的地位，并明確了政府的職責與公民的權力，為公民參與社區(qū)教育提供了有力的法律依據(jù)與保障。如日本在1949年頒布的《社會教育法》中就明確了社會教育的本質是“能夠在任何時候、利用任何場所開展與自己生活相符的文化教養(yǎng)活動”的“自我教育”活動，社會教育行政的職責在于“創(chuàng)建環(huán)境”，對社會教育團體進行專門的技術性指導，而非監(jiān)督或命令；組建由市民、團體推薦的能夠反映民意的機構——社會教育委員會及公民館運營委員會（夏鵬翔，2008）。我們應借鑒和學習發(fā)達國家的做法，盡快出臺國家層面的終身教育、社區(qū)教育的法律文件，明確政府與居民在社區(qū)教育中的地位、職責與權力，為居民參與社區(qū)教育提供法律制度保障。同時，政府還應制定有關居民參與社區(qū)教育的政策與規(guī)定，讓社區(qū)教育委員會真正成為群眾自治機構。

3.培養(yǎng)居民的社區(qū)意識

居民的社區(qū)意識薄弱是影響我國社區(qū)教育中居民參與不夠的重要原因。社區(qū)意識是形成社區(qū)凝聚力的前提，其核心成分是指社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、歸屬感、責任感與參與感。托克維爾在考察19世紀美國的民主制度時發(fā)現(xiàn)，支撐美國民主制度的基礎是 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”：“他們關心自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為他們參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理……他們把自己的抱負和未來都投放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上了，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的每一件事情與自己聯(lián)系起來?！保ㄍ锌司S爾，2007）這種“鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”本質上就是一種社區(qū)意識的體現(xiàn)。只有居民對所在社區(qū)產生了心理認同感，才會有把自己視為這個群體的歸屬感，進而產生關心這一地區(qū)發(fā)展的責任感，最后才會積極參與包括社區(qū)教育在內的該社區(qū)的活動。由此可見，居民的社區(qū)意識是居民參與社區(qū)教育的前提，培育社區(qū)意識是促進居民參與社區(qū)教育的第一步。臺灣的社區(qū)教育之所以取得了較大的成就，主要就是因為其社區(qū)居民具有較強的社區(qū)意識并積極參與社區(qū)教育的各種活動，如臺灣的社區(qū)大學由臺灣大學的黃武雄教授等發(fā)起創(chuàng)辦，臺灣大多數(shù)社區(qū)教育工作人員也是來自民間的志愿者。

要提升社區(qū)居民的社區(qū)意識，政府需要做好以下幾點：首先要摒棄傳統(tǒng)的集權思想，真正把居民當成社區(qū)的主體。其次，利用電視、多媒體等各種形式和途徑，對社區(qū)居民宣講現(xiàn)代公民知識，逐漸消除長期以來形成的順民與臣民意識，使其樹立自己是社區(qū)及社區(qū)教育主體的觀念。再次，要以居民的需求為導向向其提供社區(qū)教育服務。自身的利益需要是否得到滿足是影響居民社區(qū)意識的重要因素，當居民的求職、休閑、交友等方面的需要能在社區(qū)教育中得到滿足時，其自然會對社區(qū)及社區(qū)教育產生認同感及情感，從而更加積極地參與社區(qū)教育，反之，則可能使其不再積極參與甚至不參與社區(qū)教育。因此，注重滿足居民的教育需求是培養(yǎng)其社區(qū)意識的重要途徑。如美國社區(qū)學院和日本的公民館在開展社區(qū)教育時，都無不注重課程設置的靈活性和多樣性，安排符合居民需要的學習時間與教學組織形式。在發(fā)展中國家，墨西哥也有自己獨特的做法，針對那些居民人數(shù)不足500人，基礎服務嚴重匱乏的農村社區(qū)，墨西哥教育發(fā)展委員會（National Council for Educational Development）讓社區(qū)年輕人充任該社區(qū)教師，這些年輕人通過傳播通俗知識、開展專題講座、與同仁們建立聯(lián)系以及與相關組織合作發(fā)展某些項目等途徑，滿足了社區(qū)居民的多種需求，并將不同的社會團體緊緊地聯(lián)系在一起（Garcia，2012）。最后，要注重通過社區(qū)教育本身去喚起居民的社區(qū)意識，使其從只關心個人利益進而到關心社區(qū)利益?？稍谏鐓^(qū)教育中對居民提出一些大家都比較關心的公共議題，如社區(qū)環(huán)境的改造、社區(qū)內學校的改革、社區(qū)文化活動的開展、社區(qū)養(yǎng)老等等，讓居民去查閱相關資料，思考和討論這些議題，從而喚起社區(qū)居民的社區(qū)意識，培養(yǎng)其社區(qū)情感和責任感，激發(fā)其參與社區(qū)教育的積極性。

4.采取切實措施促進居民對社區(qū)教育的深度參與

如前所述，社區(qū)居民作為與政府平等的主體，參與社區(qū)教育整個過程的決策與管理是社區(qū)教育中居民參與的核心內涵，為此，應切實做好以下幾個方面的工作：第一，讓社區(qū)居民成為社區(qū)教育管理機構人員構成的主體。當前由黨委和政府領導統(tǒng)籌區(qū)域內各部門、各單位當然是必要的，但與此同時，社區(qū)教育委員會應吸收具有一定威望、受過一定教育、能代表和表達社區(qū)內其他居民意愿和利益的居民代表，如民營企業(yè)管理者、退休人員等參與，且應占有較大的比例。第二，居民應參與社區(qū)教育計劃與規(guī)劃的制定，與政府管理人員共同決策。除在社區(qū)教育委員會中應有居民代表外，在社區(qū)教育委員會要做出重大決定或者重要的計劃與規(guī)劃時，應允許居民旁聽，并形成意見向社區(qū)教育委員會反映。社區(qū)教育委員會所形成的決議也應及時向居民征求意見，再進行適當?shù)男薷?。第三，社區(qū)居民應成為教育活動開展的組織者和主體。如在課程設置方面，應成立由社區(qū)各界人士組成的專門的課程開發(fā)團隊，決定課程的開設，并由其按時對所開發(fā)的課程進行修正與評估。第四，社區(qū)居民應是社區(qū)教育評價的重要主體。社區(qū)教育成效如何，應交由社區(qū)居民來進行評價。因此，應改變當前社區(qū)教育管理者“運動員”和“裁判員”兼于一身的現(xiàn)狀，把評價的權力交還給社區(qū)的居民，在社區(qū)內成立第三方的評估機構，這樣，才會使評估的結果更為客觀，也才能更好地調動社區(qū)居民參與社區(qū)教育的熱情和主動性。

綜上所述，社區(qū)教育中居民參與是一個重要的理論問題與實踐問題，我們應在研究中給予足夠的重視，以促進居民參與社區(qū)教育的廣度與深度，使我國社區(qū)教育走向更加開放與民主，建立更加科學的現(xiàn)代社區(qū)教育體系。

注釋：

① 從我國社會及學術研究的實際出發(fā)，本文對“居民”和“公民”兩個詞語通用。但實際上二者的涵義有一定區(qū)分：居民指生活或居住在某一區(qū)域的人，沒有國籍限制，即居民不僅包括本國人，還有外國人；而公民指有一個國家國籍的人。

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收稿日期 2016-10-16 責任編輯 田黨瑞

Abstract： Resident participation is an important issue in community education， but the study on it is quite feeble in China. Not only is the number of those studies small， but the studies seldom ask about some core problems like the connotation of resident participation in community education， the necessity of participation， the problems and solutions in participation and etc. Resident participation in community education does not only refer to the breadth of participation， namely the breadth of resident participation in community learning， but to the depth of participation； in other words， as the equal subject to the government， residents with government departments managers get themselves involved in various parts of community education， make co-decisions， jointly manage， share responsibility for community education development， and share the fruits of it. Resident participation is the requirement of modern democratic politics and education democracy， safeguarding community residents' right to education， modern community governance， residents' right to personal development and etc. From international vision， there is a big gap between China and developed countries on the breadth and depth of resident participation in community education. There are still many problems with resident participation in community education in China. To promote resident participation in community education， it is supposed to identify the subjective role of residents and the relationship between residents and government in community education， improve the laws and institutions on resident participation in community education and take measures to enhance residents' awareness of participation in community education.

Keywords： Community Education； Resident Participation； Subjective Role； Deep Participation