中國城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度改革淺析

王有驍　陳建梅

[摘 要] 運用社會公平理論、福利經(jīng)濟學(xué)和公共政策學(xué)等理論工具，依托文獻研究法、訪談法，介紹中國城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險政策的歷史演進、主要內(nèi)容、實施情況和實施效果，希望能為政府制定養(yǎng)老保險政策提供參考。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)一體化；養(yǎng)老保險制度；改革

[中圖分類號]F842 [文獻標志碼]A [文章編號]10036121（2017）02003606

養(yǎng)老保險是勞動者達到國家法定的退休年齡，或者由于年齡過大失去勞動能力，而退出勞動領(lǐng)域，由社會提供經(jīng)濟方面的補助，確保其基本生活，度過晚年的社會保險制度，是社會保障制度的重要組成部分。目前，我國參加養(yǎng)老保險的人員有企業(yè)員工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，形成了與此對應(yīng)的四種參保制度。2015年1月和4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革決定》《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金管理辦法》，開啟了我國機關(guān)事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險改革的篇章，直接影響到5 000萬機關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休待遇水平，對我國社會發(fā)展和事業(yè)改革將產(chǎn)生深遠影響。

一、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度改革背景

進入21世紀以來，我國的人口老齡化問題日益突出，在社會和經(jīng)濟方面，養(yǎng)老保障問題已經(jīng)越來越嚴重。建立健全和完善養(yǎng)老保險政策，為構(gòu)建和諧社會，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。由于長期受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，在社會保障方面，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的差距較為明顯。城鄉(xiāng)二元的養(yǎng)老保險制度不僅會影響社會公平，導(dǎo)致社會融合程度下降，很多地區(qū)已經(jīng)開始試點，探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化道路的實施。

城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，是指一種不以戶籍制度的為養(yǎng)老保險進入的判斷標準，公平的對待所有參保人員的養(yǎng)老保險制度。該制度打破城鄉(xiāng)二元保障體制，所有人享有養(yǎng)老保險的權(quán)力，享有改革發(fā)展的成果。在推進社會保障城鄉(xiāng)一體化過程中，實施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險政策，打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險并軌通道，優(yōu)化資源配置，對于逐步提高農(nóng)村社會保障水平和促進區(qū)域社會協(xié)調(diào)發(fā)展有著非常重要的作用。

二、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度改革意義

（一）完善有社會主義特色的養(yǎng)老保險制度

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險是我國養(yǎng)老保險改革的最終目標，其實施必須適應(yīng)全國各個地區(qū)，由于不同地區(qū)各有不同特點，因此結(jié)合自身工作實際，為城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險研究提供資料，拓寬城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險政策視角，豐富城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險研究理論成果。

（二）為即將到來的人口老齡化做準備

截止2010年末，全國60周歲以上的老人占總?cè)丝诒壤?2.63%[1]。實施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險政策，讓居民改變傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。

（三）加快城鄉(xiāng)一體化進程

城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保險制度下，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平遠低于城鎮(zhèn)，依靠土地為生的農(nóng)民，收入來源單一且水平較低，不利于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，研究和完善城鄉(xiāng)一體養(yǎng)老保險政策，加快養(yǎng)老保險的一體化發(fā)展，農(nóng)民不再將土地視為養(yǎng)老的唯一依靠，促進城鄉(xiāng)一體化進程。

三、改革目標、基本原則與總體思路

（一）改革目標

堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以加強公平性、適應(yīng)流動性、確?？沙掷m(xù)性作為重點，改革現(xiàn)行的機關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度并同步建立職業(yè)年金制度。逐步建立起在城鄉(xiāng)養(yǎng)老并軌的養(yǎng)老保險體系。

（二）基本原則

第一，公平與效率結(jié)合。使國民收入再分配更加注重公平，又使工作人員之間貢獻大小區(qū)別，建立待遇和交費掛鉤機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參加保險繳費的積極性。

第二，權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)。無論城市還是鄉(xiāng)村居民應(yīng)該依照國家規(guī)定切實實行繳費義務(wù)，享受與繳費連接的養(yǎng)老保險待遇，形成責(zé)任的共同承擔(dān)、統(tǒng)籌互濟的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌資金和分配體系。

第三，保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平適應(yīng)。立足于中國國情，按國家政策來確定基本養(yǎng)老保險籌資和待遇水平，確實保障退休人員的基本生活，加速養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

第四，解決突出矛盾和保證可持續(xù)發(fā)展結(jié)合。統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的速度和深度，先解決目前城鄉(xiāng)一體化老保險制度政策制定不健全的突出矛盾，再按照國家規(guī)定要求，結(jié)合我國的實際情況，逐步完善相關(guān)制度和政策。

（三）總體思路

養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化必須通過一定路徑才能實現(xiàn)[2]。目前來看，城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)分三步：第一步，從2012年到2014年，制定并出臺社會養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移與接續(xù)的操作規(guī)定，以實現(xiàn)人群全覆蓋。第二步，從2015年到2020年，完成社會養(yǎng)老保險制度由“城鄉(xiāng)分割”過渡為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，將城鄉(xiāng)間保障差距逐步縮小。第三步，從2021年到2030年，建立“一體化、多層面”的社會養(yǎng)老保險制度，不再有保障差距，最終實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)融合。

四、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度改革內(nèi)容

（一）我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實施情況

第一，參保范圍和對象。年滿16周歲（不含在校學(xué)生）以上，未達到法定退休年齡的各類企業(yè)及其職工、個體工商戶及雇工、靈活就業(yè)人員。

第二，個人賬戶。參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的每個職工，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)都會為其建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人賬戶記載的內(nèi)容包括：姓名、性別、社會保障號碼、手冊編號、上一結(jié)息期末實際累計儲存額、本結(jié)息期職工繳費基數(shù)和繳費月數(shù)等情況。目前，職工繳費基數(shù)的8%計入個人賬戶儲存額。個人賬戶的存儲額按照勞動行政部門每年公布的基本養(yǎng)老保險利率以“月積數(shù)法”按年結(jié)息。

第三，就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的財政補助。經(jīng)人社部門認定的就業(yè)困難人員如果辦理靈活就業(yè)掛靠，并按規(guī)定繳納企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的，可以享受3年的定額補貼，補貼標準為205元/月，其中男年滿55周歲、女年滿45周歲的人員，補貼標準為308元/月。就業(yè)困難人員如符合2009年1月1日后首次審批且享受社會保險補貼時女滿45周歲、男滿55周歲以上，可以領(lǐng)取補貼至退休。

第四，養(yǎng)老保險待遇。繳費年限滿15年且男滿60周歲，女滿50周歲（女干部滿55周歲）可辦理領(lǐng)取養(yǎng)老保險金手續(xù)，退休金從養(yǎng)老基金賬戶列支，經(jīng)辦機構(gòu)按月實行社會化發(fā)放。

（二）我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接辦法的實施情況

《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》規(guī)定對于參加了兩種養(yǎng)老保險的人員在達到退休年齡時，通過職保和居保的雙向轉(zhuǎn)換，享受基本養(yǎng)老保險待遇，具體內(nèi)容如下：

第一，明確使用范圍。主要由三類人員，一類是進城務(wù)工的農(nóng)民，之前參加了居民養(yǎng)老保險，進城務(wù)工又參加了職保了；二是城鎮(zhèn)就業(yè)不穩(wěn)定人員，沒有工作時參加居保，工作后參加職保；三是以靈活就業(yè)人員在兩種養(yǎng)老保險制度間交錯選擇參加。

第二，銜接時點和條件。符合條件領(lǐng)取待遇時作為制度銜接的時點。時點的判斷是在達到職保法定退休年齡時，如果職保已經(jīng)交費滿15年的，此時本人可以申請將居保與職保銜接；如職保交費不滿15年，此時本人可以申請將職保與居保銜接；如果職保繳費不滿15年，但本人申請后延繳費至滿15年的，應(yīng)封存居保，等到職保后延繳費滿15年時再辦理制度銜接。

第三，關(guān)于待遇領(lǐng)取地。居保應(yīng)“隨走隨轉(zhuǎn)”，允許實時辦理。最后參保地作為待遇領(lǐng)取地，一般來說，戶籍所在地作為待遇最終領(lǐng)取地。而參保人可能有不止一個地方的職保參保繳費，因此要先確定職保的待遇領(lǐng)取地并且歸并多出的職保關(guān)系，然后再辦理制度銜接。

第四，關(guān)于資金轉(zhuǎn)移。“個人賬戶”是兩個基本養(yǎng)老保險制度的共通點。個人賬戶儲存額主要由個人繳費構(gòu)成，制度之間銜接要維護個人賬戶權(quán)益。因此，制度銜接時，無論是職保轉(zhuǎn)成居保還是居保轉(zhuǎn)成職保，都需要將轉(zhuǎn)出制度個人賬戶全部儲存額（居保包括政府補助個人部分），隨同轉(zhuǎn)移，并入轉(zhuǎn)入制度的個人賬戶，累計計算利息，將個人賬戶合二為一。

第五，關(guān)于繳費年限計算。參保人通過制度銜接將職保轉(zhuǎn)入居保時，職保的繳費年限可以合并計算，做為居保的繳費年限，以避免出現(xiàn)居保繳費年限不夠的情況；參保人通過制度銜接將居保轉(zhuǎn)入職保時，居保繳費年限不合并或者通過公示折算為職保的繳費年限，以避免以低繳費換取高待遇。

第六，關(guān)于重復(fù)參保處理。職保和居保都是國家的基本養(yǎng)老保險制度，但覆蓋的人群不同，一般不允許參保人同時在兩個制度參保繳費。但是由于居保是按年來繳費，職保是按月來繳費，再加上外出務(wù)工人員的增多，重復(fù)交費的現(xiàn)象難以完全避免。因此規(guī)定：對有重復(fù)參保情況的，保留職保繳費年限，按月清退居保重復(fù)繳費時間段，退還重復(fù)時間段的個人繳費和集體補助金額。

（三）改變了退休待遇的調(diào)整機制

改革前，機關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇調(diào)整，與在職職工工資增加同步進行；改革后，不再與在職職工工資同步增長，而是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金變化同步進行。

根據(jù)員工工資增加和物價提高等情況，全面規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休員工的基本養(yǎng)老金變化，逐漸建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機制，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。

五、城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度改革對策

（一）擴大政策覆蓋面

第一，制度創(chuàng)新，建立健全外來農(nóng)民工社會保障法律制度。在政策的制定上加強科學(xué)性、合理性及可操作性，建立全面的社會保障體系，確保外來農(nóng)民工納入城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險中來。

第二，加大宣傳，重點宣傳養(yǎng)老保險對個人退休后的保障和回報等方面。加強外來農(nóng)民工群體參與社會保障意識，使他們及時了解社會保險政策。

第三，企業(yè)應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工實際收入來申報繳納社會保險費用。如果企業(yè)按實申報，可能會給部分流動資金較少的企業(yè)造成不小壓力，所以在提高參保率和繳費基數(shù)的同時，要做到社保發(fā)展與企業(yè)發(fā)展互相配合和互相扶助。

（二）提高保障水平

為確保職工退休后的生活水平不會有較大幅度的降低，讓退休職工共享到改革發(fā)展成果，有一個體面地退休后生活，養(yǎng)老金替代率必須維持在一個合理的水平上。從國家的性質(zhì)、職工享受退休待遇的歷史情況、企業(yè)為職工繳納保險的水平以及國家對公民應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任出發(fā)，未來基本養(yǎng)老保險目標替代率確定為58.5%，決定替代率的基本條件：一是社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，養(yǎng)老保險基金的承受能力；二是養(yǎng)老金的計發(fā)辦法；三是養(yǎng)老金的增長機制。

（三）加強養(yǎng)老保險基金的管理

1.加大養(yǎng)老保險基金征收力度。第一，督促欠費企業(yè)繳納社保費，建立欠費信息定期公開披露制度。同時要加大社會監(jiān)督的力度，對有能力繳納養(yǎng)老保險費的欠費企業(yè)，給予曝光，把按時足額繳納養(yǎng)老保險費列入企業(yè)主管單位的考核內(nèi)容，規(guī)范各參保企業(yè)單位的繳費行為，監(jiān)督企業(yè)履行繳納保險費的義務(wù)，嚴格按照《社會保險費征繳暫行條例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，做到社保費應(yīng)收盡收，增加社保資金來源的穩(wěn)定性。第二，加強稽查審核，委托有資質(zhì)的會計師事務(wù)所對單位申報的人數(shù)和繳費基數(shù)進行專項稽查，堵塞漏洞，督促企業(yè)按員工實際人數(shù)和實際工資收入申報并繳納社保。

2.加強養(yǎng)老保險基金監(jiān)管。養(yǎng)老保險基金是社會保障發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)營管理的好壞與事業(yè)的成敗有必然聯(lián)系。政府需要在安全的前提下實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值和增值，應(yīng)該從以下兩方面入手規(guī)范養(yǎng)老保險基金管理，強化對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的力度。第一，提高養(yǎng)老保陰基金的投資運作水平。事實證明，政府層級越高，投資運作水平越高，管理運營養(yǎng)老保險基金的風(fēng)險就會減少，同樣管理和監(jiān)督的成本也相應(yīng)減少。第二，政府應(yīng)承擔(dān)最終責(zé)任。養(yǎng)老保險基金的經(jīng)營模式由國家經(jīng)營模式過渡為基金管理公司經(jīng)營模式，在管理模式轉(zhuǎn)變的過程中，任何投資都有一定的風(fēng)險，政府應(yīng)該承擔(dān)最終責(zé)任，這是政府應(yīng)該履行的承諾。當出現(xiàn)基金管理公司運營的基金收益低于規(guī)定標準時，就應(yīng)當先由基金管理公司將其差額部分補足，如果基金管理公司無力承擔(dān)差額，再由政府承擔(dān)。

3.拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道，提高養(yǎng)老基金保值增值的能力?，F(xiàn)行國家對養(yǎng)老保險基金運作投資都有較為嚴格的規(guī)定和限制，雖然確保了養(yǎng)老基金安全，但在客觀上抑制了養(yǎng)老保險基金的投資收益。養(yǎng)老保險基金收益與銀行的一年期存款利率基本持平，收益率總體水平不高，但是，近幾年我國一直處于物價上漲期，這樣的收益水平使養(yǎng)老保險基金存在隱性貶值的風(fēng)險，養(yǎng)老保險基金的抗風(fēng)險能力較弱，加大了地方政府財政支出的壓力，為此，研究如何提高養(yǎng)老保險基金保值增值是非常有必要的?，F(xiàn)階段，可在以下兩方面進行嘗試拓寬養(yǎng)老保險基金投資渠道。第一，建立養(yǎng)老保險基金銀行存款優(yōu)惠利率調(diào)整機制，與CPI指數(shù)聯(lián)動調(diào)整。在物價上漲比較快的時候，應(yīng)根據(jù)指數(shù)變動，及時調(diào)整養(yǎng)老保險基金銀行存款優(yōu)惠利率，維護養(yǎng)老保險基金利益，規(guī)避養(yǎng)老保險基金貶值風(fēng)險。第二，發(fā)行針對養(yǎng)老保險基金購買的地方政府特種債券。該特種債券實行定向發(fā)行，只能由養(yǎng)老保險基金購買，不在市場上流通，其票面利率高于一般債券利率。

（四）提高社會保險經(jīng)辦能力

1.加快工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)服務(wù)重心下延。通過社保所和辦事處建設(shè)，形成經(jīng)辦工作網(wǎng)絡(luò)，進一步貼近參保企業(yè)和群眾，實行社會保險二級服務(wù)二級經(jīng)辦，即在社區(qū)（村）設(shè)立社保專管員，提供政策咨詢和業(yè)受理服務(wù)；鎮(zhèn)（街道）勞動保障所直接經(jīng)辦部分社會保險業(yè)務(wù)；市社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)辦較復(fù)雜的社保業(yè)務(wù)。全面推行社會保險業(yè)務(wù)網(wǎng)上申報工作，參保單位可在網(wǎng)上申報系統(tǒng)中辦理參保人員增加和減少、繳費基數(shù)申報、單位和個人基本信息變更及一些查詢業(yè)務(wù)，最大可能的方便參保單位和參保人員。

2.完善管理制度，提高服務(wù)效率。管理模式設(shè)計改進，形成“金字塔”形分布的管理體系，由領(lǐng)導(dǎo)決策、業(yè)務(wù)運行、專業(yè)管理和綜合服務(wù)四部分組成，其中領(lǐng)導(dǎo)層決定重大決策，業(yè)務(wù)運營層決定政策落實，專業(yè)管理層負責(zé)監(jiān)督管理，綜合服務(wù)層負責(zé)對外服務(wù)。下設(shè)若干綜合業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、運營、監(jiān)督科室部口，實行統(tǒng)一決策垂直管理模式，即行政管理統(tǒng)一、業(yè)務(wù)口徑統(tǒng)一、經(jīng)辦流程統(tǒng)一和服務(wù)實現(xiàn)分處的管理模式。

3.加快工作標準建設(shè)，規(guī)范經(jīng)辦管理程序。根據(jù)社會保險法的相關(guān)規(guī)定和實施辦法，制訂各項業(yè)務(wù)的辦理標準和實現(xiàn)目標；根據(jù)參保企業(yè)和群眾對經(jīng)辦服務(wù)的現(xiàn)場電子測評（五顆星、四顆星、三顆星、二顆星、一顆星）及表揚或投訴的統(tǒng)計匯總，制定相應(yīng)服務(wù)達標的評價標準。

4.逐步完善內(nèi)控機制，提高防范風(fēng)險的能力?；跇I(yè)務(wù)處理內(nèi)部控制制度設(shè)計及分離原則，加強規(guī)范化管理，優(yōu)化操作流程，確保在服務(wù)的同時，后臺監(jiān)控到位。內(nèi)部控制措施應(yīng)放在業(yè)務(wù)操作過程中，建立業(yè)務(wù)流程之間、崗位之間相互監(jiān)督、相互制衡的機制。明確崗位職責(zé)，工作人員有專屬業(yè)務(wù)公章和系統(tǒng)操作號，建立業(yè)務(wù)痕跡保留機制、監(jiān)督抽查機制和風(fēng)險預(yù)測機制，保證正常、有效的內(nèi)部控制機制的運行。充分利用信息技術(shù)手段加強監(jiān)督和控制，確保新的業(yè)務(wù)流程中所有業(yè)務(wù)項目和操作都是在內(nèi)部控制的范圍。

5.加快信息化建設(shè)，提高科學(xué)管理的能力。為適應(yīng)社會保險綜合服務(wù)窗口建設(shè)的要求，整合各個險種和分類業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)信息積極開發(fā)和完善社會保險綜合服務(wù)信息系統(tǒng)。首先，結(jié)算中部分業(yè)務(wù)目前已經(jīng)實現(xiàn)“一窗式”服務(wù)，但是業(yè)務(wù)涉及范圍還不是很全，根據(jù)“綜合服務(wù)窗口”建設(shè)的要求，組織業(yè)務(wù)人員提出業(yè)務(wù)需求；其次，也根據(jù)經(jīng)辦業(yè)務(wù)的“一窗式”服務(wù)要求組織人員進行業(yè)務(wù)軟件的開發(fā)。

6.加強素質(zhì)教育，提高綜合服務(wù)的能力。提高經(jīng)辦機構(gòu)綜合服務(wù)能力的關(guān)鍵因素是提高人的素質(zhì)，按照信息化、規(guī)范化、專業(yè)化的要求，組織相關(guān)科室人員加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)，適應(yīng)綜合性業(yè)務(wù)系統(tǒng)的要求。熟悉業(yè)務(wù)操作流程，使其成為能全面熟悉綜合業(yè)務(wù)的全才，通過開展效能建設(shè)活動，提富學(xué)習(xí)能力、服務(wù)能力、執(zhí)行能力和創(chuàng)新能力。

（五）提升城鄉(xiāng)居民收入水平

一個地區(qū)的社會養(yǎng)老保險體系能否順利建立并且開展，必須以經(jīng)濟發(fā)展水平作為物質(zhì)基礎(chǔ)。如果沒有較強經(jīng)濟實力支撐，城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險體系就不能可持續(xù)發(fā)展。人們只有在溫飽問題解決后，可支配的錢變多了，才會考慮到參加養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險體系才能得到更好的完善。

（六）加強法制化建設(shè)

1.強調(diào)實效。目前，我國農(nóng)村社會保障法律制度尚不完善，國家社會保障法律制度仍處于探索階段，不能僅僅憑其他國家經(jīng)驗制定法律，更不能僅從法律本身來討論問題，而是要以對社會保障學(xué)和經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的全面認識為基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化確實是必要的和可行的，但不能違反客觀規(guī)律和實際情況，超越我國仍處于社會初級階段這個基本國情的法律不會具有法的實效性，即使實行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險統(tǒng)籌規(guī)劃，但也不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險是一個整體工程，社會保障立法必須先對實際情況進行深入細致的研究，確保有效性，從而制定出符合客觀規(guī)律的社會保障法。

2.逐步統(tǒng)籌、逐步并軌，實現(xiàn)一體化。養(yǎng)老保險一體化的目標是打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險二元結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一、公平、協(xié)調(diào)和有效的養(yǎng)老保險制度，使社會的每個成員無論是企業(yè)城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民都能平等地享受保障。[3]為了實現(xiàn)這一目標，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險一體化就不能沒有法治，但我們不希望也不需要修改成像分析法學(xué)那樣的法律。目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)經(jīng)過了長時間的發(fā)展已經(jīng)形成固定模式，要打破原有模式建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度不可能一舉成功。根據(jù)現(xiàn)在的保障水平，一些外來農(nóng)民工人員在退休后就無法領(lǐng)取定期養(yǎng)老待遇，很難通過社保實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，這己成為一個突出的社會問題。逐步統(tǒng)籌、逐步并軌就是要在現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)銜接、轉(zhuǎn)入制度，將徘徊在制度保障邊緣的人員有序的納入到社保體系范圍中來。等到城市的社會保障水平和農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平的差距逐漸縮小后，根據(jù)大量的實踐經(jīng)驗，才能進行下一步的改革，依據(jù)高度統(tǒng)一性和可行性的社會保障法在恰當?shù)臅r機徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立起一體化的養(yǎng)老保險體系。

（七）消除傳統(tǒng)體制的依賴

十八屆三中全會提出，在部署加快戶籍制度改革的同時，要“創(chuàng)新人口管理”。不再對建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有條不紊的放開中等城市落戶限制，公平公正的制定大城市落戶條件。要求各地逐步取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度和居住證制度，以及健全實際居住人口登記制度，做到服務(wù)和管理隨著人口流動而實時跟進。十八屆三中全會提出的推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)民工逐步過渡成市民，實際上就是農(nóng)民工市民化，突破了城鄉(xiāng)居民身份界限和制度的束縛。

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