海南省土地整治差別化實(shí)踐與探索

李剛

摘要在推動(dòng)土地整治過程中，充分考慮各市縣區(qū)域差異，從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目分配、資金安排等方面進(jìn)行了差別化的實(shí)踐。面對(duì)土地整治新形勢(shì)，分市縣分類型實(shí)施差別化土地整治勢(shì)在必行。按照因地制宜的原則，從土地整治規(guī)劃編制、全域土地整治、項(xiàng)目資金安排、涉農(nóng)資金整合等方面對(duì)土地整治差別化管理進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞土地整治；差別化；實(shí)踐；海南省

中圖分類號(hào)F293.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）20-0172-03

AbstractIn the process of promoting land consolidation，give full consideration to various cities and counties in the regional difference，the practice differentiation was carried out from project establishment，project allocation，financial arrangements .In the face of the new situation of land consolidation，it was necessary to implement differentiation land consolidation according cities and counties and type.In this paper，according to the principle of adjust measures to local conditions， diversified management was explored from planning compilation of land consolidation ，global land consolidation，project funding arrangements，agricultural capital integration.

Key wordsLand renovation；Differentiation；Practice；Hainan Province

由于自然資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理理念、手段等各方面均存在較大的差異，在開展土地整治工作時(shí)，除按照要求進(jìn)行正常的土地整治外，各個(gè)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件，按照因地制宜的原則，對(duì)差別化的土地整治進(jìn)行了實(shí)踐。到目前為止，土地整治的差別化還在探索階段，還未形成系統(tǒng)的、科學(xué)的、合理的政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行可推廣、可復(fù)制的模式。對(duì)土地整治進(jìn)行不斷探索，嚴(yán)金明等[1]對(duì)土地整治發(fā)展階段進(jìn)行總結(jié)，客觀分析了土地整治在不同發(fā)展階段，國家對(duì)土地整治施行不同政策的演變過程，土地整治在范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等各個(gè)方面都在不斷創(chuàng)新和發(fā)展。土地整治現(xiàn)已成為對(duì)低效利用、不合理利用和未利用的土地進(jìn)行治理最為重要、有效的手段。鄖文聚等[2]對(duì)上海市大都市土地整治案例進(jìn)行研究后認(rèn)為，通過建設(shè)設(shè)施良田和設(shè)施菜田、村莊改造等手段，上海市基本實(shí)現(xiàn)了合理配置和利用農(nóng)用地資源、大幅提高土地資源利用效率、多渠道增加農(nóng)民收入等社會(huì)綜合實(shí)效，在助推工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化同步健康發(fā)展方面發(fā)揮了很重要的作用，形成了大都市特色的農(nóng)村土地整治模式，是差別化土地整治的重要實(shí)踐。田春華[3]對(duì)差別化土地管理的理解是具體計(jì)劃指標(biāo)分解和計(jì)劃執(zhí)行考核兩方面。谷樹忠等[4]認(rèn)為注重和加強(qiáng)自然資源的地區(qū)差異化設(shè)計(jì)是必然的選擇，實(shí)施土地政策的區(qū)域差別化是未來發(fā)展的趨勢(shì)。楊剛強(qiáng)等[5]通過差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與對(duì)策研究，表明差別化土地政策有利于提高土地資源的空間配置效率，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。郭冬艷等[6]從國內(nèi)外差別化土地政策實(shí)踐進(jìn)行分析，認(rèn)為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，用地緊張狀況不同，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定差別化土地政策。林超等[7]認(rèn)為未來研究應(yīng)進(jìn)一步探討差別化土地管理的內(nèi)涵，構(gòu)建差別化土地管理政策框架體系，是改善服務(wù)質(zhì)量的管理思維和模式的轉(zhuǎn)變。嚴(yán)金明等[8]針對(duì)土地整治出現(xiàn)的突出問題，指出需重新認(rèn)知土地整治的本質(zhì)和功能，并探索土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向等。劉彥隨等[9]從轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地整治理論與模式進(jìn)行研究，探討了農(nóng)村土地整治的區(qū)域差異性和城鄉(xiāng)一體化等模式及其創(chuàng)新機(jī)制。

1差別化實(shí)踐情況

根據(jù)市縣區(qū)域自然條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，結(jié)合土地利用分區(qū)與多規(guī)合一，將海南省劃分為瓊北、瓊東、瓊南、瓊西、瓊中5個(gè)區(qū)域來實(shí)施。瓊北區(qū)包括海口市、澄邁縣、定安縣和屯昌縣，主要土地整治的方向是對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理和存量城鎮(zhèn)工礦用地挖潛，提高建設(shè)用地集約利用水平。瓊東區(qū)包括文昌市、瓊海市和萬寧市，以耕地與基本農(nóng)田開發(fā)整理為主，特別是對(duì)瓊海市國家級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地。同時(shí)，整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)生態(tài)文明村建設(shè)。瓊南區(qū)包括三亞市、樂東縣和陵水縣，以基本農(nóng)田建設(shè)和南繁育種基地、熱帶水果、冬季瓜菜等為主。瓊西區(qū)包括儋州市、東方市、臨高縣和昌江縣，土地整治方向以基本農(nóng)田建設(shè)和宜膠農(nóng)用地保護(hù)為主，對(duì)工礦區(qū)土地進(jìn)行復(fù)墾，提高建設(shè)用地效率與效益。瓊中區(qū)包括五指山市、白沙縣、保亭縣和瓊中縣，重點(diǎn)是發(fā)展熱帶特色高效農(nóng)業(yè)，保障生態(tài)用地空間，維護(hù)水源涵養(yǎng)和生物多樣性，積極發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。

對(duì)于土地整治規(guī)劃的指標(biāo)安排，充分考慮各市縣區(qū)域的耕地資源分布情況、在建項(xiàng)目情況、項(xiàng)目管理能力等因素，實(shí)行差別化入庫規(guī)模。具體做法是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指標(biāo)主要分配給?？谑?、文昌市、儋州市、萬寧市、瓊海市、澄邁縣、臨高縣和屯昌縣，一般土地整治項(xiàng)目安排至三亞市、陵水縣和定安縣。耕地開墾項(xiàng)目計(jì)劃指標(biāo)主要分配給東方市、樂東縣和昌江縣。對(duì)五指山市、保亭縣、白沙縣和瓊中縣考慮支持少數(shù)民族和扶貧的因素適當(dāng)安排指標(biāo)。鼓勵(lì)以土地整治項(xiàng)目為平臺(tái)，結(jié)合扶貧開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)已實(shí)施項(xiàng)目的管理能力等進(jìn)行綜合評(píng)估，統(tǒng)籌安排新增費(fèi)等涉農(nóng)資金，發(fā)揮整體效益。因此，制定差別化的資金使用管理辦法，針對(duì)不同的土地整治予以不同的資金分配方案。通過資金引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目實(shí)施。具體做法是鼓勵(lì)?？谑小⑷齺喪?、瓊海市、文昌市和陵水縣以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為主要目標(biāo)，發(fā)揮好資金的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多企業(yè)把資金投入到土地整治中來。對(duì)于五指山市、瓊中縣、白沙縣和保亭縣，在資金分配上注重生態(tài)保護(hù)的因素，鼓勵(lì)在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，按照因地制宜的原則，實(shí)施整治項(xiàng)目。對(duì)儋州市、萬寧市、澄邁縣、臨高縣、屯昌縣和定安縣加大資金投入，大力開展土地整治，有條件包裝省級(jí)重大項(xiàng)目，實(shí)施一批較大項(xiàng)目，發(fā)揮土地整治示范帶動(dòng)作用。

2土地整治面臨的形勢(shì)

2.1土地整治差異性明顯

可開展土地整治的耕地資源存在分布不均的特點(diǎn)，且主要分布在沿海低丘臺(tái)地，這些地區(qū)實(shí)施條件也較好，整治潛力大，以海口市、儋州市、文昌市、東方市、澄邁縣、樂東縣和臨高縣為代表。但與此同時(shí)，經(jīng)過多年的土地整治，大部分集中連片耕地資源已經(jīng)被土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)整治過，剩下的是零星分散的土地，難以進(jìn)行集中統(tǒng)一實(shí)施。而中部山區(qū)的五指山市、保亭縣、瓊中縣和白沙縣耕地資源總量少，土地整治的潛力小，尤其集中連片的耕地資源更少，不滿足大規(guī)模土地整治的條件，但卻對(duì)小型農(nóng)田灌溉設(shè)施有較大需求。因此，沿海平原地區(qū)的大規(guī)模整治與山區(qū)土地整治差異性比較明顯。

2.2發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求

發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)條件得天獨(dú)厚，農(nóng)產(chǎn)品品種豐富，是國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。南繁育制種、冬季瓜菜等特色高效農(nóng)業(yè)成為農(nóng)村奔小康、特色城鎮(zhèn)化及農(nóng)民持續(xù)增收的重要產(chǎn)業(yè)支撐。發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)土地整治的要求不斷提高，傳統(tǒng)的土地整治已經(jīng)不能夠滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。主要是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件與熱帶高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系要求存在較大差距，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，骨干水利工程制約突出，耕地整體質(zhì)量不高，中低等耕地比例高達(dá)88%，有灌溉條件的耕地只占53.7%，大部分為中等偏下水平，土壤有機(jī)質(zhì)含量較低，綜合平均含量?jī)H為2.1%，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展存在一定差距。

2.3推進(jìn)耕地提質(zhì)改造在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見的要求下，對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。目前，可用于占補(bǔ)平衡的耕地儲(chǔ)備指標(biāo)嚴(yán)重不足，特別是水田指標(biāo)更少，受地形、地貌和水源等自然條件及生態(tài)保護(hù)的諸多限制，且分散零星，土壤質(zhì)量較差，開發(fā)難度大。統(tǒng)籌實(shí)施耕地旱改水等提質(zhì)工程，對(duì)提升耕地質(zhì)量、落實(shí)占補(bǔ)平衡意義重大。

2.4推進(jìn)生態(tài)保護(hù)型土地整治

為鞏固提升海南省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快建設(shè)全國生態(tài)文明示范區(qū)，土地整治要確保永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。同時(shí)，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，劃定耕地開墾區(qū)域，以補(bǔ)定占，實(shí)施耕地開墾，實(shí)現(xiàn)全省耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。因此，要把生態(tài)環(huán)境作為海南發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)和生命線貫穿其中，嚴(yán)守生態(tài)紅線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

2.5土地整治與扶貧結(jié)合

土地整治是當(dāng)前改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、提高耕地產(chǎn)能、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的有效手段，在促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧開發(fā)方面發(fā)揮著重要作用。土地整治在實(shí)施過程中將通過多種形式助力脫貧，一方面，通過加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)貧困地區(qū)投資，而工程施工也將增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面，土地整治將有效改善貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，助力當(dāng)?shù)匕l(fā)展培育特色產(chǎn)業(yè)等，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、村容村貌和生態(tài)條件有效改善，新農(nóng)村建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。

3土地整治差別化探索

3.1強(qiáng)化土地整治規(guī)劃的區(qū)域差別化引導(dǎo)

在編制土地整治規(guī)劃時(shí)，對(duì)全省土地整治進(jìn)行區(qū)域劃分，明確各區(qū)范圍、土地資源利用特點(diǎn)、土地整治潛力與重點(diǎn)，并實(shí)施差別化的區(qū)域土地整治政策，分區(qū)、分類指導(dǎo)全省土地整治活動(dòng)，因地制宜地制定土地整治措施，保障全省土地整治規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施田、水、路、林、村綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程，提高耕地質(zhì)量，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。推進(jìn)各類低效農(nóng)用地整治，加快空心村整治和危舊房改造，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，穩(wěn)步推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。城鎮(zhèn)地區(qū)以特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)建設(shè)和棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)，推進(jìn)低效建設(shè)用地再開發(fā)。

3.2推動(dòng)全域土地整治，發(fā)揮綜合整治功能

當(dāng)前土地整治目標(biāo)多關(guān)注農(nóng)用地整理、補(bǔ)充耕地，整治目標(biāo)的單一化較為明顯。土地整治應(yīng)具有更多功能性，其任務(wù)不僅僅局限于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加耕地面積，還應(yīng)根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然條件狀況，積極促進(jìn)土地節(jié)約集約利用及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等，形成土地整治與生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行，發(fā)揮土地整治的最大功能。因此，推進(jìn)土地整治由單一的數(shù)量保護(hù)向質(zhì)量、生態(tài)等方面全面管護(hù)轉(zhuǎn)變，突出土地整治的多功能性，增加對(duì)土地整治改善生態(tài)環(huán)境、提高土地質(zhì)量、促進(jìn)土地節(jié)約集約等綜合性指標(biāo)，促進(jìn)土地整治總體功能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，擴(kuò)大土地整治對(duì)象，由農(nóng)用地向建設(shè)用地拓展，開展對(duì)工礦廢棄地、城鄉(xiāng)結(jié)合部等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的土地整理復(fù)墾工作，改變資源粗放利用格局，充分挖掘用地潛力，解決歷史遺留廢棄工礦用地的生態(tài)環(huán)境問題，防止生產(chǎn)生活行為對(duì)環(huán)境的污染，改善城市農(nóng)村居住環(huán)境。推進(jìn)土地整治范圍由單一獨(dú)立的項(xiàng)目區(qū)向區(qū)域全域性轉(zhuǎn)變，以行政區(qū)域或功能區(qū)域作為土地整治的對(duì)象，防止出現(xiàn)土地整治在區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)目區(qū)建設(shè)內(nèi)容重復(fù)、互相不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象?？紤]各區(qū)的光、熱、水、土、生物、勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)資料等具體條件、生產(chǎn)發(fā)展特點(diǎn)和現(xiàn)有基礎(chǔ)，根據(jù)市場(chǎng)和國民經(jīng)濟(jì)需要等，以獲得地盡其利、物盡其用的最大經(jīng)濟(jì)效益和保持良好的生態(tài)環(huán)境開展土地整治項(xiàng)目。

3.3因地制宜，合理安排項(xiàng)目根據(jù)平原、丘陵、山區(qū)等不同區(qū)域的耕地資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，先易后難，優(yōu)先選擇水土資源條件較好、投入小、見效快、干部群眾積極性高的地區(qū)，建設(shè)一批精品示范工程。按灌區(qū)、流域和區(qū)域整體規(guī)劃，采取“集中力量、重點(diǎn)投入、綜合開發(fā)、連片治理”的方式，連片整體推進(jìn)。結(jié)合海南熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)，將冬季瓜菜生產(chǎn)基地、南繁育制種基地以及高質(zhì)量高品位的熱帶水果基地納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)范疇，著力提升熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.4資金安排、績(jī)效考核差別化

制定差別化的資金使用管理辦法，針對(duì)不同的土地整治予以不同的資金分配方案。通過資金引導(dǎo)土地整治項(xiàng)目實(shí)施，是鼓勵(lì)?？谑?、三亞市、瓊海市、文昌市和陵水縣以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為主要目標(biāo)，發(fā)揮好資金的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多企業(yè)把資金投入到土地整治中來。對(duì)五指山市、瓊中縣、白沙縣和保亭縣的生態(tài)敏感地區(qū)和國家貧困市縣，在資金分配上加大生態(tài)保護(hù)的因素，鼓勵(lì)在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，按照因地制宜的原則，實(shí)施整治項(xiàng)目。對(duì)儋州市、萬寧市、澄邁縣、臨高縣、屯昌縣和定安縣加大資金投入，大力開展土地整治，發(fā)揮土地整治示范帶動(dòng)作用。

3.5整合涉農(nóng)資金，統(tǒng)一建設(shè)

土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，單靠土地部門是不行的，

需要政府多個(gè)部門協(xié)調(diào)互動(dòng)，以協(xié)調(diào)好土地整治

。各部門需明確分工，各司其職，密切配合。結(jié)合海南省土地整治工作特點(diǎn)，在現(xiàn)有體制機(jī)制下，出臺(tái)省級(jí)層面的涉農(nóng)整合政策。統(tǒng)一規(guī)劃，各部門在制定相關(guān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、農(nóng)田水利、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等部門編制規(guī)劃時(shí)要在項(xiàng)目安排、計(jì)劃指標(biāo)、政策措施等方面要充分與海南省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃銜接。統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則為統(tǒng)一實(shí)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等方面予以落實(shí)。以市縣為主體，形成統(tǒng)一的責(zé)任主體，由市縣明確一個(gè)實(shí)施平臺(tái)作為責(zé)任主體，實(shí)行項(xiàng)目到市縣、資金到市縣、招投標(biāo)到市縣、任務(wù)到市縣、責(zé)任到市縣，各部門按照項(xiàng)目資金安排到市縣確定的同一項(xiàng)目區(qū)，作為子項(xiàng)目，負(fù)責(zé)組織實(shí)施。按照資金隨著項(xiàng)目走的原則，資金投向按照渠道不變、用途不變、各計(jì)其功，整合現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)田治理項(xiàng)目、土地整治類、小型農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)菜田等涉農(nóng)資金。統(tǒng)一驗(yàn)收考核，市縣按照統(tǒng)一計(jì)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，專項(xiàng)業(yè)務(wù)部門組織實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)部門專項(xiàng)驗(yàn)收辦法。統(tǒng)一后續(xù)管護(hù)，市縣結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)一制定后續(xù)管護(hù)辦法，讓項(xiàng)目長期發(fā)揮效益，持續(xù)受益。

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