按圖索驥，應(yīng)對輸變電工程造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)

李媛媛 陳廣 田潔 吳靜怡

近年來，在國家審計(jì)、中央巡視、依法治企綜合檢查等一系列檢查中，發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)領(lǐng)域存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是工程費(fèi)用管理是必審必查內(nèi)容，也是重點(diǎn)檢查內(nèi)容。為積極應(yīng)對日益嚴(yán)格的依法規(guī)范開展工程建設(shè)的要求，有必要全面梳理輸變電工程造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)，并提前開展對策研究，提升資金安全、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

工程設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與對策

初步設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

1.初設(shè)概算超投資估算

初設(shè)概算超投資估算的主要原因，一是項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)方案發(fā)生變化；二是主要設(shè)備、材料市場價(jià)格波動(dòng)較大或可研與初設(shè)批復(fù)時(shí)間跨度較大，引起工程價(jià)格水平變化較大；三是由于外部條件引起站址、路徑變化，導(dǎo)致建設(shè)場地征用及清理費(fèi)發(fā)生較大變化，進(jìn)而影響工程投資。

因而，需要在可研階段深入全面開展前期收集資料和信息，詳盡掌握項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境背景，科學(xué)分析各項(xiàng)影響因素，客觀估計(jì)和預(yù)測主要設(shè)備與材料的價(jià)格變化趨勢，準(zhǔn)確編制可行性研究報(bào)告和投資估算，減少由于投資估算不準(zhǔn)確給后期工程建設(shè)造成的影響。

2.實(shí)施批復(fù)概算外項(xiàng)目

有的項(xiàng)目在建設(shè)過程中實(shí)施新技術(shù)應(yīng)用、特殊施工措施、超設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等概算批復(fù)外項(xiàng)目。其產(chǎn)生的主要原因，一是初步設(shè)計(jì)階段未充分考慮新技術(shù)在項(xiàng)目中的研究、推廣與應(yīng)用；二是初步設(shè)計(jì)階段未充分結(jié)合項(xiàng)目工期要求進(jìn)行合理的施工組織設(shè)計(jì)及其費(fèi)用測算，且未在概算中合理計(jì)列；三是建設(shè)過程中工期調(diào)整，引起相應(yīng)措施項(xiàng)目；四是基建標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，引起實(shí)際建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

針對上述問題可采取以下對策：一是深化概算編制及評審，尤其對于一些特殊措施項(xiàng)目，應(yīng)在初設(shè)階段開展施工方案設(shè)計(jì)，確保相應(yīng)費(fèi)用的合理計(jì)列；二是強(qiáng)化概算外項(xiàng)目審批，確屬工程需要實(shí)施且在初設(shè)階段未考慮的項(xiàng)目，應(yīng)要求向相關(guān)單位提出申請，說明建設(shè)理由，核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金，報(bào)請審查批準(zhǔn)后方可實(shí)施；三是科學(xué)合理制定項(xiàng)目建設(shè)工期，建設(shè)管理單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目里程碑計(jì)劃，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境及工期要求，業(yè)主項(xiàng)目部應(yīng)組織設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位及施工單位對施工組織設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，避免出現(xiàn)新增措施項(xiàng)目；四是逐步實(shí)現(xiàn)基建標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，按工程全生命周期統(tǒng)籌考慮建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

施工圖設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

1. 勘測設(shè)計(jì)報(bào)告與工程實(shí)際情況存在較大差異

有的輸電線路工程設(shè)計(jì)時(shí)依據(jù)的勘測設(shè)計(jì)報(bào)告與實(shí)際施工時(shí)地質(zhì)情況有較大差異，導(dǎo)致施工過程中設(shè)計(jì)變更多，引起費(fèi)用增加。要解決這一問題應(yīng)該加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)管理。一是在勘察設(shè)計(jì)合同中明確勘察深度要求和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；二是加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)考核；三是充分發(fā)揮設(shè)計(jì)監(jiān)理作用，加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量把關(guān)。

2. 施工圖設(shè)計(jì)質(zhì)量不高

有的項(xiàng)目房屋拆遷分布圖不明確，與現(xiàn)場實(shí)際差異較大，造成部分房屋拆遷無設(shè)計(jì)文件支撐；有的項(xiàng)目設(shè)計(jì)院提供的分冊設(shè)計(jì)圖紙材料表數(shù)量與匯總表數(shù)量不一致，或匯總表材料量與圖示合計(jì)量不一致，引起結(jié)算依據(jù)分歧，影響工作進(jìn)度。

針對上述問題，一是需要深化施工圖設(shè)計(jì)深度，設(shè)計(jì)人員應(yīng)深入工程實(shí)際，做好現(xiàn)場調(diào)查，提高工程量準(zhǔn)確性；二是要加強(qiáng)設(shè)計(jì)文件復(fù)核，可以采取設(shè)計(jì)單位內(nèi)部復(fù)核、建設(shè)管理單位設(shè)計(jì)會(huì)審、第三方復(fù)核評審相結(jié)合的方式，提高設(shè)計(jì)文件質(zhì)量；三是加強(qiáng)設(shè)計(jì)考核，督促設(shè)計(jì)人員提高責(zé)任意識和專業(yè)水平。

建設(shè)準(zhǔn)備環(huán)節(jié)造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與對策

招標(biāo)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

招標(biāo)環(huán)節(jié)影響造價(jià)管控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要在于招標(biāo)文件和工程量清單的編制質(zhì)量，比較突出的是工程量清單項(xiàng)目特征描述不夠全面清晰，或未對容易造成混淆或分歧的內(nèi)容或工程量計(jì)量規(guī)則進(jìn)行明確；招標(biāo)工程清單漏項(xiàng)較多；招標(biāo)工程量清單與招標(biāo)文件描述不一致，存在矛盾；有些項(xiàng)目承包方式不合理，如對于存在不確定性的項(xiàng)目簡單采用總價(jià)包干方式。上述問題比較容易在結(jié)算階段引起意見爭議與分歧，不僅影響工作進(jìn)度，且存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其產(chǎn)生的原因主要由于工程策劃文件、設(shè)計(jì)文件等條件不成熟即開始招標(biāo)；還有的是由于招標(biāo)文件與工程量清單編制人員對工程特點(diǎn)、建設(shè)管理要求或施工組織了解不全面，不能正確反映招標(biāo)要求。

針對上述問題，一是做好前期準(zhǔn)備，原則上應(yīng)在設(shè)計(jì)深度及其他條件具備后組織招標(biāo)文件和工程量清單的編制工作；二是加強(qiáng)招標(biāo)文件與工程量清單編審批，編制人員應(yīng)具備相應(yīng)資格，需全面了解和掌握工程特點(diǎn)及建設(shè)要求，并組織專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)核、評審，全面提高編制質(zhì)量；三是應(yīng)結(jié)合工程特點(diǎn)，對容易造成混淆、分歧的內(nèi)容或原則在招標(biāo)文件或工程量清單中進(jìn)行明確說明和約定。

合同簽訂環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)

1. 簽約合同條款對招標(biāo)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改變

有的項(xiàng)目簽約合同條款對招標(biāo)文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改變，如改變招標(biāo)文件的結(jié)算調(diào)整方式，違反相關(guān)規(guī)定，增加結(jié)算難度，帶來造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)。這種問題的產(chǎn)生主要由于：一是合同簽訂單位擅自修改招標(biāo)文件相關(guān)實(shí)質(zhì)性條款；二是招標(biāo)流于形式或后補(bǔ)招標(biāo)手續(xù)；三是招標(biāo)至合同簽訂期間，建設(shè)環(huán)境或要求發(fā)生較大變化。

針對上述情況，一是按程序招標(biāo)，原則上具備成熟條件再組織開展招標(biāo)；二是編寫招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)充分考慮工程實(shí)際情況，避免文件中有關(guān)合同條款約定不適用于工程實(shí)際，無法執(zhí)行；三是加強(qiáng)合同簽訂審核，要對合同實(shí)質(zhì)性條款與招標(biāo)文件的一致性進(jìn)行重點(diǎn)審核，維護(hù)招標(biāo)公正、嚴(yán)肅性，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。

2. 不同合同委托工作內(nèi)容重復(fù)

有的項(xiàng)目不同合同之間存在工作界面交叉、工作內(nèi)容重復(fù)的現(xiàn)象，容易造成相關(guān)費(fèi)用重復(fù)給付，增加工程投資。產(chǎn)生的主要原因是由于招標(biāo)前期未對所有招標(biāo)項(xiàng)目的委托范圍進(jìn)行整體系統(tǒng)的策劃及界面劃分，造成不同合同委托范圍重疊，相應(yīng)工程費(fèi)用重復(fù)計(jì)列。

針對上述情況，應(yīng)該加強(qiáng)招標(biāo)方案整體策劃。項(xiàng)目招標(biāo)前，對所有招標(biāo)項(xiàng)目工作范圍、工作界面及工作內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)策劃，合理劃分標(biāo)段，特別是涉及跨專業(yè)、跨單位或部門管理的合同應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌，整體考慮。

建設(shè)實(shí)施環(huán)節(jié)造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與對策

設(shè)計(jì)變更或現(xiàn)場簽證審批不規(guī)范

由于部分相關(guān)單位對設(shè)計(jì)變更或現(xiàn)場簽證重視不足，管理流于形式，未嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)文件規(guī)定。有的項(xiàng)目存在設(shè)計(jì)變更或現(xiàn)場簽證的支撐性材料不完整、簽證事項(xiàng)不真實(shí)、工程量計(jì)算不準(zhǔn)確、費(fèi)用計(jì)算不規(guī)范、未按標(biāo)準(zhǔn)格式和規(guī)定流程完成審批、意見簽署不明確等問題。

因而有必要在建設(shè)實(shí)施前期加強(qiáng)有關(guān)管理規(guī)定的宣貫與交底培訓(xùn)，提高參建單位貫徹落實(shí)、規(guī)范執(zhí)行的意識；加強(qiáng)考核，明確相關(guān)單位審批權(quán)限和意見簽署要求，避免“情況屬實(shí)”“請建設(shè)單位審核”等審批意見的出現(xiàn)，提高相關(guān)單位責(zé)任意識。

竣工圖與工程實(shí)際不符

有的項(xiàng)目竣工圖紙與工程實(shí)際不一致，有的項(xiàng)目施工圖工程量與施工圖量和變更量不一致，有的項(xiàng)目房屋拆遷工程量僅修改拆遷匯總表，未在竣工圖中全面更正。上述問題一方面給后期運(yùn)行維護(hù)帶來不便和難度，另一方面給結(jié)算工作帶來難度，影響工作進(jìn)度與質(zhì)量。其產(chǎn)生的主要原因，一是設(shè)計(jì)單位對竣工圖紙重視不夠，未及時(shí)核實(shí)現(xiàn)場實(shí)際并在圖紙中全面如實(shí)反應(yīng)；二是在施工過程中存在“以升代變”現(xiàn)象，造成圖紙混亂；三是竣工圖紙出版未履行編審批流程，質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)。

針對上述問題，一是應(yīng)加強(qiáng)施工藍(lán)圖及設(shè)計(jì)變更與現(xiàn)場簽證管理，杜絕“以升代變”現(xiàn)象；二是加強(qiáng)考核，督促設(shè)計(jì)單位及時(shí)出具施工藍(lán)圖的同時(shí)，督促施工單位嚴(yán)格按照施工藍(lán)圖施工；三是組織結(jié)算審核單位人員參與竣工圖評審，將結(jié)算過程發(fā)現(xiàn)的工程量問題及時(shí)反饋圖紙修正環(huán)節(jié)，提高竣工圖紙質(zhì)量。

結(jié)算環(huán)節(jié)造價(jià)管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與對策

施工工程量計(jì)算規(guī)則不明確，存在分歧

有的項(xiàng)目施工招標(biāo)工程量計(jì)算規(guī)則不夠明確，結(jié)算階段存在理解分歧，各方結(jié)算原則不能達(dá)成一致。分析有關(guān)工程具體案例發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生的原因一是招標(biāo)階段設(shè)計(jì)深度不夠，采取了合并項(xiàng)的方式，未嚴(yán)格按照工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范列項(xiàng)；二是工程量清單編制過程中，未清晰區(qū)分工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范與定額關(guān)于工程量計(jì)算規(guī)則的差異，導(dǎo)致招標(biāo)工程量清單與招標(biāo)文件有關(guān)內(nèi)容不一致，造成原則不明確。

針對上述問題，一是嚴(yán)格執(zhí)行工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范，且應(yīng)對容易引起分歧的工程量清單項(xiàng)目的計(jì)算規(guī)則在招標(biāo)文件中進(jìn)行明確地約定或說明；二是分歧出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)積極與造價(jià)行業(yè)管理部門溝通，申請出具權(quán)威意見，作為可靠的結(jié)算依據(jù)。

甲供物資圖紙量與合同數(shù)量不一致

有的項(xiàng)目甲供物資在竣工圖紙上的數(shù)量，與物資供貨合同結(jié)算數(shù)量不一致。主要原因一是供貨廠家以大代小或?qū)Σ牧弦?guī)格型號進(jìn)行調(diào)整，設(shè)計(jì)院未及時(shí)調(diào)整圖紙；二是施工單位對甲供物資使用管理未嚴(yán)格控制，損耗過大；三是竣工圖未考慮甲供物資變更因素。

針對上述問題，一是應(yīng)加強(qiáng)竣工圖編制管理，設(shè)計(jì)院在施工過程中應(yīng)及時(shí)將甲供物資設(shè)計(jì)變更情況提交給業(yè)主項(xiàng)目部，并同步完善竣工圖，真實(shí)準(zhǔn)確反應(yīng)工程實(shí)際；二是加強(qiáng)甲供物資使用管理，設(shè)置上限，嚴(yán)格控制施工單位使用甲供物資數(shù)量；三是加強(qiáng)甲供物資供應(yīng)計(jì)劃及供應(yīng)量的會(huì)審、確認(rèn)，避免過量采購或采購不足，同時(shí)加強(qiáng)采購、入庫、出庫及回收環(huán)節(jié)管理，減少損失浪費(fèi)。

結(jié)論

本文結(jié)合歷年各類輸變電工程審計(jì)提出的造價(jià)管控問題，篩選出典型風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，整理提煉出涉及工程建設(shè)主要環(huán)節(jié)的突出問題，基于原因分析，提出可行對策建議，在后續(xù)工程建設(shè)中提前預(yù)防和控制，加強(qiáng)工程投資源頭管控，提高效率和效益。P