日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的構(gòu)建與前景

〔提 要〕“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”是安倍政府提出的旨在促進日本海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的一項戰(zhàn)略，其在推進中不斷擴展投資地域和領(lǐng)域，參與實施機構(gòu)不斷增加。構(gòu)建高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系是日本經(jīng)濟發(fā)展的需要，既受其外交、安全戰(zhàn)略的驅(qū)使，也暗藏爭奪亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導權(quán)之目的。日本雖在諸多方面具有優(yōu)勢，但高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的實施也存在資金不足、審核標準嚴苛、附加人權(quán)環(huán)保條件等制約其發(fā)展的因素，推進前景并非一片光明。

〔關(guān) 鍵 詞〕高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系、日本外交、“一帶一路”

〔作者簡介〕孟曉旭，國際關(guān)系學院國際政治系副教授

〔中圖分類號〕D831.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）3期0076-11

2015年，日本首相安倍晉三提出主要針對亞洲的對外基礎(chǔ)設(shè)施輸出新戰(zhàn)略“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”，該戰(zhàn)略對正在推進中的“一帶一路”建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展將產(chǎn)生何種影響，值得密切關(guān)注和深入研究。

一、高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的

主要內(nèi)容及其推進

按日本政府對“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系”的解釋，“基礎(chǔ)設(shè)施”不僅包括鐵路、公路、發(fā)電站等傳統(tǒng)型項目，還涵蓋石油、天燃氣、醫(yī)院等廣義項目，此外特別涉及人才培養(yǎng)、法治建設(shè)等，旨在加強日本與亞洲各國“人”和“制度”的互聯(lián)。“合作伙伴關(guān)系”既強調(diào)日本國內(nèi)的相關(guān)援助機構(gòu)之間的合作，也強調(diào)日本與國際金融機構(gòu)、相關(guān)國家和區(qū)域之間的合作。該戰(zhàn)略以增強日本在海外投資的競爭能力建設(shè)和構(gòu)筑良好的外部投資環(huán)境為主，倡導構(gòu)建人、物與基礎(chǔ)設(shè)施之間的多元融合的互聯(lián)互通，傾向重點地區(qū)和新興國家。

日本在推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的過程中將工作重點集中于改善日元貸款及海外投融資制度。首先，充分調(diào)動日本對外經(jīng)濟合作手段，加快和擴大官方開發(fā)援助（ODA）：運用日元貸款、技術(shù)合作、無償資金合作等方式強化海外投融資，對亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的援助增加25%；通過對新設(shè)立的ODA予以靈活運用，促進發(fā)展中國家政府為官民合作基礎(chǔ)設(shè)施項目提供資金和擔保，促進民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目；加快日本ODA貸款程序。其次，加強日本與亞洲開發(fā)銀行（亞開行）之間的合作：支持亞開行增加50%的融資能力，擴大其對民間部門的貸款及縮短項目準備期限；利用日本國際協(xié)力機構(gòu)（JCIA）的海外投融資，在JCIA和亞開行間建立新的協(xié)作機制，促進官民合作對基礎(chǔ)設(shè)施投資。再次，強化日本國際協(xié)力銀行（JBIC）的功能，對高風險項目資助翻倍，包括：促進JBIC在風險項目上積極向官民合作基礎(chǔ)設(shè)施項目提供基金，改變以前要求當?shù)卣畵５淖龇?；靈活運用新設(shè)立的海外交通與城市開發(fā)事業(yè)支援機構(gòu)。最后，促進國際化，主要著力于令世界周知日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資成功實踐：提供感受日本先進技術(shù)的機會；和世界銀行、亞開行等國際機構(gòu)和伙伴關(guān)系國一起召開高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資研討會；在聯(lián)合國及二十國集團峰會等場合強調(diào)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要性。

亞洲是日本推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的最重點地區(qū)。日本近期推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系主要集中于三個層面：一是都市層面，主要包括越南河內(nèi)樂高科技園區(qū)構(gòu)想、印度安得拉州新州都開發(fā)、緬甸仰光都市圈開發(fā)等；二是以交通基礎(chǔ)設(shè)施為軸的地域開發(fā)層面，主要包括印度德里—孟買產(chǎn)業(yè)大動脈構(gòu)想、菲律賓克拉克軍事基地舊址開發(fā)等；三是創(chuàng)造地區(qū)成長力的戰(zhàn)略走廊及據(jù)點開發(fā)層面，如緬甸土瓦地區(qū)開發(fā)構(gòu)想。日本推進其高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系最有成效是在東盟地區(qū)。（相關(guān)項目見表1）

日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的實施并不局限于亞洲。2016年4月，日本政府宣布與美洲開發(fā)銀行（IDB）攜手加大對中南美地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，把貸款額度從10億美元增至30億美元，并創(chuàng)設(shè)了500萬美元的專項基金。

2016年8月，安倍在第六屆非洲開發(fā)會議上宣布日本將在未來3年對非洲再

投資300億美元，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。2016年11月，安倍訪問秘魯促成《日秘聯(lián)合聲明》，宣稱“在高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資方面達成一致”，在日方努力下，亞洲太平洋經(jīng)濟合作組織（APEC）秘魯峰會首腦宣言也提及了高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作有關(guān)內(nèi)容。另外，日本還積極參與俄羅斯西伯利亞和遠東地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。除對新興經(jīng)濟體外，日本還謀求擴大對美國的基礎(chǔ)設(shè)施投資。2017年2月，安倍訪美時表示希望與美國就有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作框架展開討論，還構(gòu)想動用養(yǎng)老金向美國基礎(chǔ)設(shè)施投資以及加強日美兩國在世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資合作。

二、日本構(gòu)建高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的動因

日本在亞洲甚至全球動用大量資金推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系，是經(jīng)濟和戰(zhàn)略考量綜合作用的結(jié)果。

（一）促進對外投資。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行2009年推算，從2010年到2020年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求達8萬億美元。在人口不斷減少和國內(nèi)經(jīng)濟缺乏增長點的情況下，對外基礎(chǔ)設(shè)施投資已被日本當做經(jīng)濟成長戰(zhàn)略的支柱之一。2009年，日本《新成長戰(zhàn)略》中主張在亞洲地區(qū)綜合且戰(zhàn)略地利用在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域中的優(yōu)勢，促進日本經(jīng)濟增長。2013年3月，日本在內(nèi)閣官房設(shè)置由官房長官負責的“經(jīng)濟合作與基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略會議”，主要任務就是討論日本在海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同年5月，日本政府制定了“基礎(chǔ)設(shè)施體系輸出戰(zhàn)略”，提出到2020年有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的訂單達到30萬億日元的目標。在2015年11月提出高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系時，安倍著重強調(diào)“亞洲預計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求將達到每年100萬億日元”，表示日本要為“生機勃勃成長發(fā)展的亞洲”提供風險投資。

（二）服務于日本外交和安全戰(zhàn)略。安倍再次執(zhí)政后對外積極開展“俯瞰地球儀外交”，為增強國際影響力，大力推動經(jīng)濟外交。2015年2月，日本將“開發(fā)援助大綱”修改為“開發(fā)合作大綱”，強化戰(zhàn)略性運用ODA。其中，外務省ODA中有很大部分用于海外高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本認為亞洲是其長期經(jīng)營的地盤，也是其實現(xiàn)政治大國的基礎(chǔ)地域，因此把亞洲作為戰(zhàn)略的發(fā)起點和重點地域。日本欲通過“高質(zhì)量一攬子”基礎(chǔ)設(shè)施援助，進一步培養(yǎng)日本在相關(guān)國家和地區(qū)的親和力，增強地區(qū)事務主導力和影響力。隨著高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系走向世界其他地區(qū)，日本寄望其能借此在聯(lián)合國改革，尤其是增選安理會常任理事國等事項上，贏得相關(guān)國家更多支持。

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系雖有“利他”因素，但亦包含隱藏于其中的安全“投資”。一方面，通過高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠加強互聯(lián)互通，以建設(shè)和發(fā)展來促進地區(qū)和平，并創(chuàng)造日本需要的海外安全環(huán)境。另一方面，日本加入以及主導相關(guān)道路和港口等建設(shè)，增強對當?shù)氐臐B入與影響，也利于其能源供給等方面的安全，而“包括能源在內(nèi)的資源穩(wěn)定供給對日本經(jīng)濟活動至關(guān)重要，也是國家安全保障的重要課題?！?/p>

（三）爭奪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導權(quán)。隨著中國提出“一帶一路”倡議和籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，日本深感競爭壓力。因此，日本利用其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的“高質(zhì)量”優(yōu)勢，積極推動其所謂“高質(zhì)量”規(guī)則在地區(qū)乃至全球形成“國際化”。在2015年6月的巴伐利亞七國集團（G7）峰會上，安倍提出了經(jīng)濟政策的價值觀，并指責亞投行的投資標準不透明，有可能出現(xiàn)欠缺公正性的運營，強調(diào)“腐敗對策至關(guān)重要”，呼吁“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須考慮到對人權(quán)、環(huán)境和社會的影響”。 2016年8月，日本主導下的非洲開發(fā)會議所通過的行動計劃特別強調(diào)日本的援助優(yōu)勢領(lǐng)域，如擴大地熱發(fā)電和下水處理等，凸顯與中國以傳統(tǒng)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的援助之不同。日本政府相關(guān)人士說，安倍把與非洲12個國家進行的“馬拉松會談”作為宣傳日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的契機，用來對抗中國便宜的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、實施前景

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系作為一項新戰(zhàn)略，提出和推進僅有兩年時間，目前對其作出全面評價為時尚早，但可以根據(jù)客觀條件和該政策的特點做出初步評估。

日本推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系具有一定優(yōu)勢。第一，日本對外經(jīng)濟合作經(jīng)驗豐富。日本主導的亞開行成立50年來，展現(xiàn)了開發(fā)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的能力，并得到不少受益國好評。日本的企業(yè)遍布全球，可以隨時為高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系提供支撐。第二，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系對日本民間企業(yè)及各國際金融機構(gòu)的積極引入既融入了資金，也增強了這一戰(zhàn)略在日本國內(nèi)外的支持基礎(chǔ)。第三，日本先進的技術(shù)和管理使其在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域具有較強的競爭力。緬甸水電站建設(shè)、印度德里高速輸送體系建設(shè)計劃、日越友好橋建設(shè)等都頗具國際宣傳影響，是日本在高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域令人信賴的經(jīng)典案例。日本先進的管理經(jīng)驗也使其高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更有競爭力，如日本東海道新干線自1964年開通以來，列車運行導致的車內(nèi)死亡事故為零，每輛運行列車的平均延誤時間2015年4～9月僅為18秒左右，這成為日本東海旅客鐵道公司（JR東海）在海外推銷中的招牌。第四，日本政府對于推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系高度重視。日本主要內(nèi)閣成員均積極參與、旨在官民合作推進基礎(chǔ)設(shè)施輸出的“經(jīng)濟合作與基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略會議”指出，近年來海外基礎(chǔ)設(shè)施訂單大增得益于首相和閣僚的大量外訪和積極推銷。日本還通過各國駐日大使及強化議員外交等來促進這一戰(zhàn)略。2016年12月日本財務省發(fā)表的2017年財政投融資計劃比2016年增多12.2%，據(jù)說“安倍重視支持基礎(chǔ)設(shè)施輸出是主因”。

上述優(yōu)勢將助力日本新戰(zhàn)略的實施，但與此同時，日本推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系也將面臨著一些制約因素。

一是資金不足。高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的資金主要來自O(shè)DA、亞開行以及民間資本等。隨著國家整體經(jīng)濟實力的相對下降，日本對外援助力度已經(jīng)變?nèi)酢?015年ODA一般預算已連續(xù)16年減少，2016年和2017年分別略有回升，但仍不到1997年的一半。數(shù)據(jù)顯示，2017年，日本外務省ODA預算為4343億日元（政府總體ODA預算為5527億日元），其中有關(guān)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施援助的ODA僅為714億日元。亞開行方面本身也面臨資金來源不足的問題。盡管2015年的業(yè)務（包括獲批貸款和贈款、技術(shù)援助及聯(lián)合融資）創(chuàng)下271.5億美元的歷史新高，比2014年的228.9億美元增長了近19%，加上日本也擬將亞開行的融資能力提升50%，但考慮到基礎(chǔ)設(shè)施投資（2015年之前每年大概130億美元的額度）只是亞開行的核心業(yè)務之一，顯然相關(guān)資金無法滿足全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。亞開行最新發(fā)布的報告指出，到2030年僅亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求將提高到26萬億美元，即每年1.7萬億美元。從人口占地區(qū)整體96%的主要25國來看，目前的基礎(chǔ)設(shè)施年投資額為8810億美元，僅為需求的一半左右。更為重要的是，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資時間較長，投資回報率低，盡管日本增加對高風險項目的援助及強化貿(mào)易保險功能，但未來會有多少民間資金參與其中還有待觀察。

二是審核標準過嚴，常有附加性規(guī)定。亞開行貸款條件比較嚴苛，采取發(fā)達國家的標準對項目逐個進行評估，這使很多有需要的國家無法獲得相關(guān)資金援助。而在政策性貸款方面，亞開行2000—2010年政策性貸款的平均附加條件為31項，高于世界銀行的水平。盡管亞開行相關(guān)報告也建議簡化貸款條件，不過同時又強調(diào)相關(guān)條件的前置性和約束性。雖然日本政府在2015年11月提出高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的“進一步措施”中強調(diào)視具體情況免除當?shù)卣膿?，但出于風險和安全考量，還有很多發(fā)展中國家的項目依然在日本要求當?shù)卣峁５姆秶畠?nèi)。

三是強調(diào)對象國民主、人權(quán)以及環(huán)境等方面的標準。2015年新“開發(fā)合作大綱”強調(diào)應對“為實現(xiàn)共有普遍價值、和平及安定、安全的社會目標予以支援”，“共有普遍價值”包括促進和鞏固民主化以及人權(quán)等。2016年3月，日本發(fā)布的“開發(fā)合作”白皮書也強調(diào)支援民主化，并表示在“建立在普世價值觀基礎(chǔ)上的秩序”上支持各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。亞開行還非常注重環(huán)境保護的高標準，如亞開行行長中尾武彥表示，即便與亞投行合作融資“也不會降低這一標準”。這種將日本“理念”強加于他國的做法顯然沒有充分考慮發(fā)展中國家的實際情況，也容易引起反感，不利于日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的深入推進。

高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系或?qū)⒊蔀榻窈笠欢螘r期日本國家整體戰(zhàn)略，尤其是經(jīng)濟外交的重要部分，其對日本外交、區(qū)域經(jīng)濟一體化甚至中日關(guān)系等均能產(chǎn)生一定影響。

“各種形式的對外援助其本質(zhì)都是政治性的，主要目標都是為了實現(xiàn)國家利益?！备哔|(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系有利于增強日本在相關(guān)地區(qū)的影響力和相關(guān)領(lǐng)域的主導力。這個“一攬子輸出”戰(zhàn)略較為注重日本在投資地“事業(yè)”的擴展。日本不僅為本國企業(yè)在當?shù)赝顿Y創(chuàng)造有利條件，而且還將通過“一攬子輸出”造成當?shù)卦诮?jīng)濟上對日本的某種依附，維持日本經(jīng)濟大國的地位。日本通過“高質(zhì)量”援助增強與地區(qū)國家彼此間友好關(guān)系，進而為日本在區(qū)域政治和安全領(lǐng)域內(nèi)獲取話語權(quán)提供條件，提高日本的政治影響力。同時，日本還利用“高質(zhì)量”進一步提升日本軟實力影響，促使受援國在價值觀上追隨日本。

日本推進高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系對亞洲區(qū)域經(jīng)濟一體化具有雙重影響。一方面，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作有利于加強區(qū)域及區(qū)域間的互聯(lián)互通，從硬件上為促進區(qū)域經(jīng)濟一體化提供了保障。但另一方面，日本旨在爭奪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導權(quán)的戰(zhàn)略初衷不利于地區(qū)合作氛圍，引發(fā)不必要的惡性競爭。其通過附加民主、人權(quán)及環(huán)保等條件“篩選”投資地，違背區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和包容性，必然進一步影響區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展。

四、結(jié)語

日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系側(cè)重在“一帶一路”沿線以及戰(zhàn)略重要地區(qū)和國家布局，飽含在全球范圍內(nèi)與中國展開競爭的意味，將會對中國“一帶一路”倡議推進形成一定阻礙，對中日戰(zhàn)略互惠關(guān)系的推進亦會產(chǎn)生不利影響。日本把這一戰(zhàn)略的優(yōu)勢發(fā)展成對抗資本，這種思維和做法與世界大潮流相違背，對地區(qū)和世界的發(fā)展并沒有積極作用，也很難得到其他國家的支持。日本應當采取務實和合作共贏的態(tài)度，與其他國家一道在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域通力合作，取長補短，共同為地區(qū)和世界的繁榮發(fā)展做出貢獻。

【完稿日期：2017-4-5】

【責任編輯：曹 群】