PPP模式存在的問(wèn)題與思考

張興東 鄭怡婷 武琳琸

摘 要：我國(guó)的PPP模式得到了比較廣泛的應(yīng)用，對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了較大的作用，但也面臨合作私營(yíng)企業(yè)實(shí)力不能勝任、政府簽訂PPP合約能力不足、對(duì)外界環(huán)境變化適應(yīng)能力不足、項(xiàng)目本身遭遇技術(shù)革新的沖擊的考驗(yàn)。本文通過(guò)分析和研究，提出了嚴(yán)格審核私營(yíng)方資質(zhì)與能力、增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力、對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施、充分評(píng)估技術(shù)革新帶來(lái)的沖擊等建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 問(wèn)題與思考

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2017）12（b）-168-02

我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前比較發(fā)達(dá)，高鐵、路橋、隧道交通都已經(jīng)具備了世界一流的建設(shè)水平，技術(shù)上已經(jīng)非常成熟，已經(jīng)開(kāi)始大量應(yīng)用于實(shí)際生活，極大程度上滿(mǎn)足了我們的生活需求，但上述基礎(chǔ)建設(shè)都需要巨額投資，某些帶有盈利性質(zhì)的大型項(xiàng)目就可以考慮使用PPP模式進(jìn)行融資。

所謂PPP模式，指政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采取競(jìng)爭(zhēng)性方式，選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的企業(yè)，雙方按照平等協(xié)商原則，達(dá)成協(xié)議，由企業(yè)出資并提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向企業(yè)支付對(duì)價(jià)。

1 目前PPP模式存在的問(wèn)題

PPP模式融資因?yàn)樯婕暗馁Y本金非常高，籌資難度比較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，投資回收期漫長(zhǎng)，實(shí)施過(guò)程中存在很多的不確定因素，也存在很多人為可控因素。

我國(guó)的PPP項(xiàng)目自2014年以來(lái)，在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設(shè)施等眾多的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中，得到了大力發(fā)展，計(jì)劃投資額逐年攀升。大部分比較成功，但也有不少項(xiàng)目最終失敗。具體問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。

1.1 企業(yè)實(shí)力并不能勝任

企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不具備足夠的資本投資能力，以不合適的、不全面的數(shù)據(jù)為決策依據(jù)，導(dǎo)致后續(xù)投資能力不足，對(duì)未來(lái)過(guò)于樂(lè)觀，預(yù)期的現(xiàn)金流并不能出現(xiàn)，忽視了潛在的競(jìng)爭(zhēng)者。

PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模巨大，建設(shè)維護(hù)的運(yùn)營(yíng)期間過(guò)長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)意想不到的因素影響建設(shè)時(shí)間。例如，英法海峽隧道全長(zhǎng)50公里，1986年英法政府與通過(guò)招標(biāo)與英法的兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體簽署了特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營(yíng)海峽隧道55年（其中建設(shè)期為7年），并承諾在2020年前不會(huì)修建其他的海峽隧道，保證其壟斷性。其建設(shè)過(guò)程確如預(yù)期，但經(jīng)營(yíng)過(guò)程卻沒(méi)有考慮到輪渡與航空的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，未能獲得預(yù)期的投資回報(bào)，且建設(shè)期間，政府要求增加安全管理和環(huán)保措施一再增加了施工成本并延長(zhǎng)了工期，在工期結(jié)束后，又遲遲沒(méi)有發(fā)放運(yùn)營(yíng)許可證，使得正式開(kāi)通時(shí)間一再延長(zhǎng)，項(xiàng)目現(xiàn)金流一再惡化，項(xiàng)目公司背負(fù)巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，最后不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，項(xiàng)目以失敗告終。墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目也存在競(jìng)標(biāo)人資格條件寬松，使得很多中標(biāo)人對(duì)于工程投資規(guī)模遠(yuǎn)超預(yù)期，且過(guò)于樂(lè)觀的交通流量預(yù)期、呆板的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重了項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)困難，導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。我國(guó)的杭州灣跨海大橋項(xiàng)目也是從預(yù)期的64億元增加到136億，投資超出預(yù)期1倍多。

1.2 政府簽訂PPP合約的能力不足

PPP項(xiàng)目為公私合營(yíng)，必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協(xié)議的時(shí)候，雙方的責(zé)任義務(wù)都應(yīng)該盡可能明確并得到相應(yīng)的保證。在履行合同的過(guò)程中，政府往往是強(qiáng)勢(shì)的一方。在福建的鑫遠(yuǎn)閩江四橋項(xiàng)目中，企業(yè)狀告政府違反了《專(zhuān)營(yíng)權(quán)協(xié)議》；美國(guó)的加州91號(hào)快速路項(xiàng)目中，私營(yíng)方也是狀告政府違反了“非競(jìng)爭(zhēng)性條款”；英法政府對(duì)海峽隧道的安全要求與環(huán)保措施也加重了私營(yíng)方的負(fù)擔(dān)，而沒(méi)有得到相應(yīng)的、及時(shí)的現(xiàn)金收入補(bǔ)償。

1.3 對(duì)外界環(huán)境的變化適應(yīng)能力不足

PPP項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間較長(zhǎng)，影響較大，各種建設(shè)初期的預(yù)期可能在實(shí)施過(guò)程中有非常大的出入，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施遇到前所未有的困難。常見(jiàn)的有如下幾個(gè)方面：（1）可能碰到自然災(zāi)害沒(méi)有充分的估計(jì)，如地震、洪水等影響建設(shè)與維護(hù)、經(jīng)營(yíng)；（2）社會(huì)政治是否穩(wěn)定，政府防范社會(huì)動(dòng)蕩的能力不足，當(dāng)然了，當(dāng)?shù)孛癖姷闹С峙c反對(duì)態(tài)度也是一個(gè)不容忽視的因素，港珠澳大橋建設(shè)中遇到的東涌老婦提出的司法復(fù)核問(wèn)題，就造成了不良影響，1986年，我國(guó)也曾發(fā)生反對(duì)建設(shè)大亞灣核電站的風(fēng)波，這些反對(duì)聲音也可能出現(xiàn)在PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中；（3）通貨膨脹乃至金融危機(jī)的影響也會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的實(shí)施。1994年12月，墨西哥爆發(fā)了“龍舌蘭危機(jī)”，比索大幅貶值，也成為導(dǎo)致收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目私營(yíng)方公司運(yùn)營(yíng)困難的重要因素之一。

1.4 項(xiàng)目本身遭遇了技術(shù)革新的沖擊

目前的技術(shù)發(fā)展非常迅速，我國(guó)在軌道交通、移動(dòng)通信、路橋隧道、人工智能等諸多方面都獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，原先比較先進(jìn)的技術(shù)，在短短幾年之后可能面臨淘汰的命運(yùn)。例如我們所用的4G網(wǎng)絡(luò)，本身就是一個(gè)巨大的工程，目前面臨巨大的挑戰(zhàn)，量子通訊具備大容量、保密性強(qiáng)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)手機(jī)與太空衛(wèi)星的直接通信中轉(zhuǎn)已經(jīng)成為可能，可能導(dǎo)致傳統(tǒng)地面基站和網(wǎng)絡(luò)的失效，原先預(yù)期的地面基站與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可能作廢。PPP項(xiàng)目的建設(shè)也可能面臨同樣的問(wèn)題。

2 有關(guān)PPP項(xiàng)目建設(shè)的思考

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析，并借鑒成功的PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可以從如下幾方面采取措施，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 嚴(yán)格審核私營(yíng)方資質(zhì)與能力

對(duì)于私營(yíng)方，參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)該有豐富的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可以從從業(yè)人員資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)、從業(yè)年限、已經(jīng)成功的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與本項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度等方面進(jìn)行考核，然后才能進(jìn)入投標(biāo)方參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。并同時(shí)對(duì)提交運(yùn)營(yíng)可行性報(bào)告進(jìn)行分析，請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士予以評(píng)判。

2.2 增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力

首先，簽訂合約的法律法規(guī)應(yīng)該予以完善，國(guó)資委應(yīng)會(huì)同其他的建設(shè)與規(guī)劃等部門(mén)完成全國(guó)范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)施法規(guī)，報(bào)請(qǐng)人大批準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的各種問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)雙方的權(quán)利和責(zé)任予以界定，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中雙方的行為也予以規(guī)定，防止政府太強(qiáng)勢(shì)，也防止私營(yíng)方危害公眾利益。對(duì)糾紛解決途徑應(yīng)有明晰而公允的界定，規(guī)定的盈利部分應(yīng)進(jìn)行利益分割，政府從盈利的時(shí)候可以分享收益，且進(jìn)行盈利累進(jìn)增加，轉(zhuǎn)用于其他公益項(xiàng)目，從而防止公眾利益受損，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目的虧損做出規(guī)定，保證項(xiàng)目的運(yùn)行能夠保本繼續(xù)運(yùn)行下去。

其次，對(duì)于立項(xiàng)的事由與審批也應(yīng)有原則性規(guī)定，論證的人員與過(guò)程必須有詳細(xì)的記載，明確各自的責(zé)任。

最后，對(duì)于招標(biāo)和簽約過(guò)程中的問(wèn)題也進(jìn)行規(guī)定，明確決策人的責(zé)任，防止一言堂和拍腦袋決策。

2.3 對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施

對(duì)于自然災(zāi)害，應(yīng)針對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩淼刭|(zhì)條件、氣候等因素進(jìn)行詳盡分析，預(yù)期可能發(fā)生的概率，并就此進(jìn)行長(zhǎng)期商業(yè)投保，在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的時(shí)候，至少還有保險(xiǎn)公司的賠償可以在某種程度上保障項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)測(cè)如果出現(xiàn)偏差，所能采取的補(bǔ)救措施也應(yīng)該一并予以提供。

對(duì)于不可控因素造成的政治、戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該予以相應(yīng)的規(guī)定。其他的由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致的因素則可以補(bǔ)充一些條款，例如，通貨膨脹導(dǎo)致的施工過(guò)程中的成本增加，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助，或者根據(jù)通貨膨脹率相應(yīng)提高經(jīng)營(yíng)過(guò)程中收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與年限，都予以明文規(guī)定。

2.4 充分評(píng)估技術(shù)革新帶來(lái)的沖擊

對(duì)于PPP項(xiàng)目，一般都是采用成熟技術(shù)進(jìn)行基本建設(shè)，應(yīng)針對(duì)目前出現(xiàn)的各種技術(shù)革新或者運(yùn)行方式新理論，對(duì)以后的形勢(shì)進(jìn)行預(yù)估評(píng)判，如果出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)、出現(xiàn)前所未有的競(jìng)爭(zhēng)者都應(yīng)該有相應(yīng)預(yù)案。對(duì)于損失發(fā)生的可能性進(jìn)行評(píng)估研判并對(duì)損失發(fā)生時(shí)雙方應(yīng)承擔(dān)是損失比例事先予以規(guī)定。如果項(xiàng)目并沒(méi)有完全失去作用，也可以通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)年限來(lái)予以補(bǔ)充，在保證私營(yíng)方收回本金的基礎(chǔ)上，也應(yīng)該保證其一定的盈利水平。

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