20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整及其對中國供給側(cè)改革的借鑒意義

楊超

[摘要]20世紀(jì)美國政府對就業(yè)政策的調(diào)整實質(zhì)就是通過政府干預(yù)對勞動力供給進行調(diào)節(jié)。美國的經(jīng)驗教訓(xùn)對于中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有借鑒意義，它驗證了政府對就業(yè)市場的干預(yù)是促進經(jīng)濟良性運行的有效手段，從行政管理、反歧視等方面提供了借鑒。中國的改革應(yīng)避免美國政策調(diào)整中的應(yīng)急性等缺點和不足。

[關(guān)鍵詞]美國；就業(yè)政策；“肯定性行動”；中國；供給側(cè)改革

[中圖分類號]K712 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1000—3541（2017）03—0099—07

筆者認(rèn)為，20世紀(jì)美國就業(yè)政策的變遷是美國政府干預(yù)經(jīng)濟、干預(yù)就業(yè)市場的重要舉措，不僅充分反映出美國勞動力供給方面調(diào)整的長期性，還典型地體現(xiàn)了就業(yè)政策、人力資源因素在經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重的地位。本文通過對20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整的梳理，從經(jīng)濟、政治和民權(quán)等多角度出發(fā)分析政策調(diào)整的內(nèi)在背景，解讀政策的特點與得失。在此基礎(chǔ)上，分析美國政府就業(yè)政策調(diào)整、勞動力供給改革對中國當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的借鑒意義。

一、20世紀(jì)美國勞動力供給方面的調(diào)整

在現(xiàn)代歷史上，實行供給方面的改革是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的一種重要方式，美國就曾采取過類似舉措。雖然美國全面、系統(tǒng)的供給改革始于20世紀(jì)80年代里根政府時期，但筆者認(rèn)為，美國局部性的供給改革早已在此之前悄然啟動——20世紀(jì)美國歷屆政府就業(yè)政策的調(diào)整和變遷，實質(zhì)上就是對勞動力供給進行改革的過程?！敖雮€多世紀(jì)以來，歷屆美國總統(tǒng)處理經(jīng)濟問題的歷史，就是他們……摸索著對付失業(yè)和經(jīng)濟膨脹，以實現(xiàn)經(jīng)濟增長的歷史”。20世紀(jì)美國政府就業(yè)政策調(diào)整一方面反映出美國兩黨在治國方面理念的變化；另一方面，也是美國政府隨著經(jīng)濟、政治形勢的演變而采取對策、調(diào)節(jié)勞動力供給的過程，其階段性特點比較突出。筆者認(rèn)為，美國20世紀(jì)就業(yè)政策調(diào)整過程可分為四個時期。

（一）新政以前：間接干預(yù)

從建國伊始到20世紀(jì)初期，美國聯(lián)邦政府幾乎沒有對就業(yè)市場進行過直接干預(yù)，有限的干預(yù)主要體現(xiàn)為通過教育政策、移民政策“間接性地影響國內(nèi)就業(yè)市場勞動力數(shù)量與技術(shù)的供給”。從教育政策方面看，對就業(yè)影響最大的當(dāng)屬《莫里爾法案》。第一個《莫里爾法案》頒布于1862年，規(guī)定由聯(lián)邦政府向州贈地，用于建立農(nóng)業(yè)和機械工程方面的高等院校，前后總計建校達60余所；1890年頒布的第二個《莫里爾法案》進一步強化了贈地學(xué)院的財政保障?！赌餇柗ò浮肥锹?lián)邦政府干預(yù)高等教育、間接干預(yù)勞動力市場、促進就業(yè)的重要手段。通過《莫里爾法案》及其配套法律的實施，贈地學(xué)院積極推廣實用知識、普及農(nóng)業(yè)科技教育，為美國社會培養(yǎng)了大批實用型人才，這對于鍍金時代乃至20世紀(jì)美國的經(jīng)濟發(fā)展起到了巨大支持作用。此外，移民政策的調(diào)整也是美國政府間接影響勞動力供給的手段。這種轉(zhuǎn)變最典型地體現(xiàn)在19世紀(jì)70年代以后，美國政府移民政策的變化方面。70年代后，美國排外主義大行其道，以1882年排華法案為標(biāo)志開始實施限制性移民政策。該政策具有鮮明的種族歧視色彩，但“其中鼓勵文化和技術(shù)素質(zhì)較高的移民的特點卻十分突出”。該政策符合美國自身經(jīng)濟發(fā)展需求，是聯(lián)邦政府吸引人才、擴大技術(shù)勞動力供給的手段。

“進入20世紀(jì)后，聯(lián)邦政府仍繼續(xù)堅持政府責(zé)任最小化”。盡管隨著壟斷資本主義的發(fā)展、社會矛盾日益尖銳，聯(lián)邦政府不得不采取一些措施加強對就業(yè)、勞動力供給方面的某些調(diào)整，但并未改變間接干預(yù)的基本方式和原則。在西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)時期，迫于社會各階層的強烈呼吁，聯(lián)邦政府在勞資關(guān)系方面進行了一些調(diào)控，出臺了有關(guān)最低工資、工作條件的立法，但保護對象有限，不具有普遍適用性。一戰(zhàn)后期，由于勞動力嚴(yán)重短缺，威爾遜政府也在促進黑人就業(yè)、消除就業(yè)歧視方面做出了一些努力。但這些干預(yù)政策均非美國政府經(jīng)濟常態(tài)，表現(xiàn)出很強的應(yīng)急性特點。此后共和黨執(zhí)政時期，自由放任成為經(jīng)濟準(zhǔn)則，最終在胡佛總統(tǒng)時期大蕭條到來。面對危機的逐漸加深，迫于壓力，1931年國會通過了《聯(lián)邦就業(yè)穩(wěn)定法》，但措施非常消極，只局限于縮短工時、降低工資，引導(dǎo)企業(yè)主和工人之間自愿合作，而把更多的責(zé)任推卸給社區(qū)、慈善機構(gòu)、地方政府。這種對就業(yè)市場的干預(yù)具有很強的間接性、暫時性和有限性，基本原則仍然是保證政府干預(yù)的最小化，所以，最終只能任危機肆虐，無力回天。

（二）從新政到卡特政府時期：積極干預(yù)為主

該時期聯(lián)邦政府通過各種方式加強對就業(yè)市場的干預(yù)、主動調(diào)整就業(yè)政策、優(yōu)化勞動力供給。

圍繞就業(yè)問題，新政最主要的成就是承認(rèn)政府有責(zé)任保障就業(yè)，開始了政府干預(yù)就業(yè)的新時期。這首先源于大蕭條帶來的治國理念改變，也源于富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)對聯(lián)邦政府在就業(yè)方面責(zé)任的認(rèn)知。他在1934年6月的咨文中談道：“家庭安全、生計安全、社會保險安全這三個重大目標(biāo)，是我們能夠提供給美國人民的最低限度的承諾，是每個愿意工作的個人和家庭的權(quán)利。”在1943年1月的國情咨文中，羅斯福再次強調(diào)就業(yè)權(quán)利是免于匱乏的自由和權(quán)利，美國政府能夠保證。同年3月，羅斯福總統(tǒng)向國會提交了名為《保障、工作和救濟政策》的報告，提出了包括工作權(quán)利、公平工資權(quán)利、休息權(quán)利等在內(nèi)的一系列目標(biāo)，從各方面強化就業(yè)保障。在此基礎(chǔ)上，新政時期聯(lián)邦政府在就業(yè)方面逐漸加強了干預(yù)和調(diào)節(jié)。在羅斯福的積極敦促下，30年代，國會先后頒布了《就業(yè)穩(wěn)定法》《全國工業(yè)復(fù)興法》《公平勞動標(biāo)準(zhǔn)法》等法案，行政當(dāng)局也發(fā)布了8587號、8802號、9346號等一系列總統(tǒng)行政命令，興辦公共工程，增加就業(yè)機會，調(diào)解勞資關(guān)系，保護勞工權(quán)益，禁止就業(yè)歧視。通過加強政府干預(yù)，調(diào)整就業(yè)政策，最終使美國擺脫了經(jīng)濟危機，并為軍事勝利奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)后，杜魯門政府繼續(xù)按照羅斯福政府的政策走向加強對就業(yè)市場的干預(yù)。該時期制定的《1946年就業(yè)法》再次明確了政府在促進就業(yè)方面的責(zé)任。國會還通過了《1946年職業(yè)教育法》，規(guī)定由聯(lián)邦政府撥款對失業(yè)勞工進行培訓(xùn)。

共和黨艾森豪威爾政府對政府干預(yù)有所限制，但總體上仍延續(xù)民主黨時期的政策。1953年，艾森豪威爾簽署10479號行政命令，宣布促進全部可利用人力資源的最充分的利用是國家經(jīng)濟和安全的利益所在，為所有基于政府合同的合格就業(yè)人員和正在尋求就業(yè)人員促進平等就業(yè)機會是美國政府的政策，確保履行并完成美國政府的平等就業(yè)機會計劃是美國政府合同機構(gòu)和政府合同商的責(zé)任。該行政命令表明，美國政府已經(jīng)開始把促進人力資源的充分利用和實現(xiàn)平等就業(yè)與國家利益緊密聯(lián)系起來。

進入60年代，面對著美國社會出現(xiàn)的“人力革命”、結(jié)構(gòu)性失業(yè)等經(jīng)濟現(xiàn)狀，肯尼迪政府著手開拓就業(yè)領(lǐng)域的“新邊疆”，政府對就業(yè)市場的干預(yù)進一步從促進就業(yè)走向高效地利用人力資源、保障公平就業(yè)，開啟了從追求就業(yè)的“量”到追求“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。1961年，肯尼迪總統(tǒng)簽署10925號行政命令，提出了“肯定性行動”的概念。該命令宣布，在聯(lián)邦政府和政府合同中為所有合格的人促進和確保無種族、宗教、膚色或民族來源歧視的平等就業(yè)，這是美國政府的責(zé)任和政府行政機構(gòu)的政策；通過最高效地使用全部可利用人力資源來促進經(jīng)濟、安全和國家防御，是美國的一般利益和福利；擴大和加強努力以促進就業(yè)機會的全面平等是緊迫的需要。在肯尼迪總統(tǒng)敦促下，國會通過了《1962年人力開發(fā)與培訓(xùn)法》，主要針對技術(shù)水平落后的失業(yè)者進行培訓(xùn)；頒布了《1963年職業(yè)教育法》，通過聯(lián)邦與州的合作，加強職業(yè)教育。約翰遜總統(tǒng)時期，在行政部門積極推動下國會通過了1964年《經(jīng)濟機會法》，制訂了一系列有針對性的就業(yè)和培訓(xùn)計劃以消除貧困；國會還頒布了《1964年民權(quán)法》，第一次以立法形式明確禁止在種族、膚色、宗教、性別或民族來源方面實行就業(yè)歧視，這在美國追求平等的歷程中具有里程碑式的意義。在該法律原則基礎(chǔ)上，1965年約翰遜總統(tǒng)發(fā)布了11246號行政命令，開啟了“肯定性行動”，禁止在就業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭蟹N族、信仰、膚色或民族來源方面的歧視，并明確了政策執(zhí)行機構(gòu)、規(guī)定了獎懲措施。

尼克松總統(tǒng)上臺伊始試圖改變“新政”式道路，結(jié)束凱恩斯主義以政府高投入、高通貨膨脹來消除經(jīng)濟停滯和高失業(yè)率的經(jīng)濟策略。但是，美國當(dāng)時面臨的“滯漲”局面使尼克松政府左右為難。為了恢復(fù)經(jīng)濟、擴大就業(yè)，尼克松政府最終只能重拾凱恩斯主義國家干預(yù)的老路。尼克松政府時期，國會先后制定了《1971年緊急就業(yè)法》《1972年州與地方財政援助法》《1972年平等就業(yè)機會法》《1973年全面就業(yè)與培訓(xùn)法》等法律。尼克松政府行政當(dāng)局還頒布了一系列行政命令，減少失業(yè)，最大限度地促進地就業(yè)；同時加強各州和地方政府在保障就業(yè)方面的權(quán)責(zé)，嘗試就業(yè)管理和就業(yè)政策實施的重心下移；積極擴大公共就業(yè)計劃；進一步推進平等就業(yè)。福特、卡特政府時期，聯(lián)邦政府就業(yè)政策也基本沒有背離政府干預(yù)的路線。

從新政到卡特政府時期，美國政府通過立法、行政命令等方式明確宣示政府在就業(yè)方面的責(zé)任，加強對勞工的培訓(xùn)，通過興辦公共工程等方式增加就業(yè)機會、促進就業(yè)，從而加強了對就業(yè)市場的干預(yù)；政府還輔之以相關(guān)輔助措施，保障勞動者權(quán)利，禁止就業(yè)歧視。正是由于新政以來美國政府不斷加強對就業(yè)市場的干預(yù)，美國不但擺脫了20世紀(jì)30年代的危機，而且保持了二戰(zhàn)后直至20世紀(jì)60年代總體上的經(jīng)濟良好態(tài)勢。

（三）里根、布什總統(tǒng)時期：保守主義

在卡特政府后期，滯漲、勞動生產(chǎn)率下降等問題已極為嚴(yán)重，美國在資本主義世界的經(jīng)濟比重持續(xù)下降，主張徹底結(jié)束新政管理模式、鼓吹保守主義的呼聲日益高漲。為結(jié)束“新政模式”帶來的大政府、大赤字、大包袱等弊病，1981年2月，里根向國會提出了“經(jīng)濟復(fù)興計劃”，以強硬的保守主義姿態(tài)制定了包括減稅、壓縮聯(lián)邦政府非國防開支、減緩貨幣增長速度、放松政府管制等內(nèi)容的經(jīng)濟政策。此即是反凱恩斯主義、以供應(yīng)學(xué)派和貨幣主義理論為基礎(chǔ)的所謂“里根經(jīng)濟學(xué)”?！袄锔?jīng)濟學(xué)”走與新政模式相反的道路，其總原則就是減少政府管制和干預(yù)，以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，突出自由競爭，鼓勵個人努力，但是里根政府“經(jīng)濟復(fù)興計劃”自身矛盾性導(dǎo)致1981年美國爆發(fā)了經(jīng)濟危機，大量企業(yè)倒閉、財政赤字和失業(yè)率飆升。因此，里根政府不得不再度調(diào)整政策，在1982年中期以后，重新實行增稅、擴大貨幣供應(yīng)量等措施。通過供給方面的反復(fù)調(diào)整，美國經(jīng)濟得以持續(xù)回升，失業(yè)率從1982年、1983年的9.5%降到1988年的5.4%。

里根政府的就業(yè)和培訓(xùn)政策集中體現(xiàn)為1982年的《崗位培訓(xùn)伙伴關(guān)系法》。該法案充分實踐了里根政府的保守主義路線：減少聯(lián)邦政府的干預(yù)，強化州政府和地方政府在聯(lián)邦就業(yè)培訓(xùn)計劃中的作用，大幅度削減就業(yè)培訓(xùn)的財政支出。該法案“各項條款規(guī)定的撥款每年平均在33億到36億美元之間，加上該法案以外的其他培訓(xùn)計劃的支出，每年總額僅僅相當(dāng)于1977—1981年間的50%”。布什政府在經(jīng)濟方面基本上沿襲了里根時代的理念和政策。

（四）克林頓政府：中間道路

正如黃安年教授所指出的，20世紀(jì)80年代治理經(jīng)濟滯脹的成效“是以高赤字和高貿(mào)易逆差的沉重代價換來的，它困擾了布什政府，也給克林頓政府留下了難以收拾的來自擴大和收縮、福利保障和就業(yè)自立、政府干預(yù)和管理弊端兩方面問題的困境”。面對美國經(jīng)濟困境，克林頓政府在國內(nèi)經(jīng)濟政策方面走上了“中間道路”或稱“第三條道路”?？肆诸D政府鼓吹的“第三條道路”就是為克服“新政”模式和共和黨政府“劫貧濟富”政策的弊端，而將“新政”傳統(tǒng)和共和黨的某些主張有機地融合、重組，或者如唐海軍所云：“是在自由資本主義和社會民主主義之間進行的一種‘政治嫁接?！痹凇暗谌龡l道路”思想的主導(dǎo)下，克林頓政府既注意發(fā)揮市場機制的作用，同時也不放松國家宏觀調(diào)控。在就業(yè)政策上，克林頓政府力求擴大就業(yè)、追求工作福利。1992年國會通過了《崗位培訓(xùn)伙伴關(guān)系法修正案》，加大了政府對培訓(xùn)失業(yè)者的資金投入，優(yōu)化了管理模式，加強了服務(wù)職能，有力地促進了90年代末的美國就業(yè)。1996年，國會通過了《個人責(zé)任與工作機會協(xié)調(diào)法》，對貧困家庭予以援助，加強職業(yè)培訓(xùn)。克林頓政府的經(jīng)濟政策卓有成效，從1993年起，美國的經(jīng)濟情況有所好轉(zhuǎn)，經(jīng)濟衰退結(jié)束。

總體而言，20世紀(jì)美國的就業(yè)政策經(jīng)歷了幾多變遷，其基本發(fā)展趨勢是從間接干預(yù)到直接干預(yù)，再到減少干預(yù)。不同階段的目的性也比較鮮明：新政以前是以自由放任為圭臬，新政時期以消除危機為目的，二戰(zhàn)后到60年代前，以延續(xù)穩(wěn)定、繁榮為宗旨，60年代民主黨政府意在消除貧困、禁止歧視，70年代則以解決失業(yè)和滯脹問題為要務(wù)，80年代共和黨時期嘗試以保守主義取代傳統(tǒng)的凱恩斯主義、結(jié)束經(jīng)濟滯脹，90年代起克林頓以“中間道路”博采眾長。

二、20世紀(jì)美國政府就業(yè)政策調(diào)整的特點

縱觀20世紀(jì)美國政府就業(yè)政策的變遷可見，美國在供給與需求、失業(yè)和通貨膨脹之間的平衡、改革貫穿始終；勞動力供給方面的調(diào)整和改革自新政起就一直是美國政府人力政策的主旋律，是美國政府干預(yù)經(jīng)濟、調(diào)整勞動力供給的重要手段。在這個過程中，20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整呈現(xiàn)出以下特點：

第一，就業(yè)政策的調(diào)整和改革受到政治、經(jīng)濟形勢和執(zhí)政黨更迭的影響，應(yīng)急性特點突出。對照20世紀(jì)美國就業(yè)政策變化與政治、經(jīng)濟形勢變化曲線可見，二者基本是同步的，表明政府的干預(yù)是必要的，是應(yīng)對危機的有效方式。新政以前，美國有限的間接干預(yù)已不適應(yīng)20世紀(jì)資本主義經(jīng)濟發(fā)展的需要，導(dǎo)致在經(jīng)歷20世紀(jì)20年代的表面繁榮之后，美國陷入大蕭條。在這種情況下，羅斯福總統(tǒng)實施新政，政府主動干預(yù)經(jīng)濟、干預(yù)就業(yè)市場，最終消除了危機。尼克松總統(tǒng)雖然想放棄凱恩斯主義，但是理念服從于現(xiàn)實，最終還是重歸故道。而20世紀(jì)80年代政府對就業(yè)政策的新調(diào)整，也是在美國面臨滯脹危機的情況下，里根政府再次做出的新選擇，減少聯(lián)邦政府的干預(yù)，強化地方政府的作用，削減就業(yè)培訓(xùn)的財政支出。

從政策實施成效來看，短期效果明顯，但長期效果有限。20世紀(jì)的幾次就業(yè)政策調(diào)整，是美國各個時期整體經(jīng)濟戰(zhàn)略的一部分。政策調(diào)整后短期內(nèi)均取得了良好效果：新政結(jié)束了危機，并成為80年代以前美國經(jīng)濟的基本路線，保障了持續(xù)繁榮；里根經(jīng)濟學(xué)結(jié)束了滯脹，帶來了長達92個月的經(jīng)濟增長。但是，新政之后的經(jīng)濟滯脹、后里根時代的經(jīng)濟衰退、2007年的次貸危機，以及美國戰(zhàn)后八次經(jīng)濟危機、一個世紀(jì)政策的頻繁調(diào)整都表明，美國的就業(yè)政策實際上淪為一種對策，見招拆招、隨機應(yīng)變，不具有長期性、穩(wěn)定性，應(yīng)急性特點比較突出。造成這種情況的原因固然包括經(jīng)濟、政治、軍事、民權(quán)等因素的變化，但不可否認(rèn)，政黨政治是其中的重要影響因子。美國兩黨治國理念不同，在輪流執(zhí)政的過程中，經(jīng)濟政策成為實踐其治國理念的一個試金石，結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟政策、就業(yè)政策更迭，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟的穩(wěn)定性。

第二，聯(lián)邦政府各部門、聯(lián)邦與州和地方協(xié)同并舉。在就業(yè)政策的制定、實施過程中，聯(lián)邦政府各部門之間，以及聯(lián)邦與地方政府之間的協(xié)同合作起到積極的推動作用。新政時期，羅斯?？偨y(tǒng)敦促國會制定了一系列恢復(fù)經(jīng)濟的法律，如《全國工業(yè)復(fù)興法》《緊急救濟撥款法》等，成立了專門機構(gòu)公共工程管理局、工程振興局等，落實法律規(guī)定，協(xié)調(diào)各部門的行動，擴大就業(yè)機會。行政部門、立法部門緊密結(jié)合，最高法院最終也順應(yīng)大局、積極支持新政。聯(lián)邦政府層面合力推進新政，促使美國走出經(jīng)濟危機。另外一個聯(lián)邦三權(quán)合作的典范，當(dāng)屬60年代反歧視政策、“肯定性行動”制定實施過程中三權(quán)之間的默契。

此外，聯(lián)邦與州和地方之間的合作也在促進就業(yè)方面功不可沒。如果說新政以后直至60年代主要是依靠聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定、實施促進就業(yè)和人力培訓(xùn)政策，那么到了60年代末期，州和地方政府的支持、參與、合作則日漸增多而且舉足輕重。隨著社會轉(zhuǎn)型、就業(yè)問題日益復(fù)雜，聯(lián)邦政府難以大包大攬。這也導(dǎo)致尼克松政府上臺后政策轉(zhuǎn)向。尼克松認(rèn)為，美國已經(jīng)“到了拋棄那種家長式政治——‘華盛頓了解得最清楚的政策的時候了”。尼克松時期的國會立法和行政法規(guī)加強了對州和地方政府的約束和權(quán)責(zé)要求。在根據(jù)《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》設(shè)立的各種計劃中，聯(lián)邦政府主要與州和地方機構(gòu)打交道，而在執(zhí)行“集中就業(yè)計劃”時，聯(lián)邦政府甚至繞過了州而直接與地方機構(gòu)交涉?！?971年緊急就業(yè)法》《1973年全面就業(yè)與培訓(xùn)法案》也都實行聯(lián)邦資助、地方操作的模式，充分發(fā)揮了州和地方政府的作用。聯(lián)邦層面及聯(lián)邦、地方之間的合作，減少了掣肘和內(nèi)耗，提高了工作效率，促進了就業(yè)政策高效、有序地實施，也有利于及時接受反饋、發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整政策。

第三，針對不同失業(yè)群體，促進就業(yè)舉措靈活多樣。20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整過程中的又一個顯著特點，是政策的針對性、多元化。在新政時期，聯(lián)邦政府不僅考慮到整體數(shù)量上減低失業(yè)人口，還考慮到不同層次就業(yè)人員的不同需求，因人而異、有的放矢地給予解決。除了通過興辦公共工程、以工代賑等路徑擴大就業(yè)以外，針對作家、音樂家等群體的失業(yè)問題，聯(lián)邦政府設(shè)立專門項目、劃撥經(jīng)費支持其就業(yè)；針對大批青年失業(yè)、增加社會動蕩的情況，聯(lián)邦政府制訂并實施了相應(yīng)計劃，組織民間資源保護隊、全國青年團，把資源保護、道德規(guī)范、軍事訓(xùn)練、繼續(xù)教育有機結(jié)合，取得了較好效果。此后聯(lián)邦政府的就業(yè)政策、法規(guī)也都沿襲了新政傳統(tǒng)，就業(yè)政策的層次性、目的性清晰。60年代，聯(lián)邦政府依據(jù)《1964年經(jīng)濟機會法》等法案，針對青年人設(shè)立了職業(yè)團、街區(qū)青年團等計劃，針對成年人設(shè)立了成人教育計劃等，針對少數(shù)族裔、貧困家庭分別實施了不同的資助、扶持、培訓(xùn)計劃。聯(lián)邦政府的就業(yè)政策層次分明，指向性強，不但有利于減少失業(yè)，而且能夠有效開發(fā)、利用人力資源，促進就業(yè)質(zhì)量的提升。

第四，救濟、培訓(xùn)、反歧視與促進就業(yè)政策相結(jié)合。自新政以來，特別是民主黨執(zhí)政時期，對失業(yè)人口的救濟和培訓(xùn)始終與促進就業(yè)的政策同步。20世紀(jì)30年代，面對大量失業(yè)貧困人口，羅斯福總統(tǒng)敦促國會于1933年頒布了《聯(lián)邦緊急救濟法》，設(shè)立管理局，向各地發(fā)放救濟金；60年代，針對由結(jié)構(gòu)性失業(yè)、種族和性別歧視、女性單親家庭結(jié)構(gòu)等因素造成的弱勢群體的救濟始終沒有中斷。但是，救濟只能解燃眉之急，“授人以魚不如授人以漁”。美國政府在實行救濟措施的同時，還積極實行各種人力培訓(xùn)計劃和職業(yè)教育，提高失業(yè)者的文化和技能水平，為其重新進入就業(yè)市場創(chuàng)造條件。這也成為聯(lián)邦政府干預(yù)就業(yè)市場、促進就業(yè)的有效手段。類似的政策如新政時期的《失業(yè)救濟法》，1946年《退伍軍人訓(xùn)練計劃》《職業(yè)教育法》，1962年《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》，1964年《經(jīng)濟機會法》，1971年《緊急就業(yè)法》，1973年《全面就業(yè)與培訓(xùn)法》，1982年《崗位培訓(xùn)伙伴關(guān)系法》等。

反歧視在20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整中日益得到強化，是又一個不爭的事實。20世紀(jì)以來，在少數(shù)族裔、婦女等弱勢群體爭取平等斗爭的壓力下，伴隨著勞動力需求的變化，反歧視政策在就業(yè)政策調(diào)整中日益凸顯其重要性。一戰(zhàn)后期，由于勞動力資源短缺，威爾遜政府在黑人就業(yè)問題上做出了一些努力，但“一戰(zhàn)期間試圖通過影響聯(lián)邦政府來打擊歧視的努力顯得虛弱、缺乏自信和不合理”。新政時期，聯(lián)邦政府開始關(guān)注普遍存在的就業(yè)歧視問題，在“新政”時期的法律命令如《全國工業(yè)復(fù)興法》、8587號行政命令中開始出現(xiàn)禁止歧視的規(guī)定。8802號行政命令則更加明確宣布了政府在反就業(yè)歧視中的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，反就業(yè)歧視的法規(guī)、命令不斷頒布并得以完善，直至60年代以約翰遜總統(tǒng)發(fā)布的11246號行政命令為標(biāo)志“肯定性行動”政策問世。該政策明確了政府在平等就業(yè)中的責(zé)任，強調(diào)政府部門需要采取積極措施履行這一職責(zé)；擴大了平等就業(yè)的保障范圍；強化了對政府合同承包商和分包商的管理機制，標(biāo)志著美國政府平等就業(yè)政策的初步形成。

20世紀(jì)美國政府通過以救濟、培訓(xùn)和反歧視等配套政策與促進就業(yè)政策相互支撐，幫助失業(yè)人口解決短期生計；支持失業(yè)人口重新進入就業(yè)市場，禁止就業(yè)領(lǐng)域的歧視性行為。這些舉措不僅有利于就業(yè)政策的實施，還也緩解了社會矛盾和種族沖突。當(dāng)然，由于矛盾的根源難以消除，這種緩解只能是暫時的、局部的。

三、20世紀(jì)美國就業(yè)政策調(diào)整對中國當(dāng)前供給側(cè)改革的借鑒意義

美國20世紀(jì)的就業(yè)政策調(diào)整盡管有其自身的國家烙印、時代特征、制度特點，但其經(jīng)驗教訓(xùn)對于當(dāng)今中國的經(jīng)濟改革還具有一定的借鑒意義。

首先，通過對比20世紀(jì)美國的變革，有利于進一步堅定對當(dāng)前中國改革的自信心。美國學(xué)者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）認(rèn)為：“片面強調(diào)供給側(cè)改革的建議是幼稚的?！边@說明，有人對中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還缺乏正確的認(rèn)識。從美國歷史上的改革來看，20世紀(jì)以來，自由放任政策已經(jīng)因其不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要而淡出歷史舞臺。市場經(jīng)濟的良性運行需要國家層面對經(jīng)濟的干預(yù)，包括對勞動力供給數(shù)量和質(zhì)量的調(diào)整、對人力資源的合理開發(fā)和利用。因此，適時地對經(jīng)濟進行調(diào)整，無論是從供給側(cè)，還是需求側(cè)；是緊縮，還是擴大，都是政府的責(zé)任，是必要的。據(jù)此，應(yīng)進一步堅定對中國改革的必要性、合理性的認(rèn)知。

當(dāng)然，中國的改革不會以美國為樣板，不會走美國應(yīng)急性、短期性的舊路。長期以來，中國一直堅持走可持續(xù)發(fā)展的道路，不僅在資源利用方面，還體現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整方面。當(dāng)前這種針對供給側(cè)的效率低下而實行的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整，是整體經(jīng)濟長期發(fā)展的邏輯后果，是“通過體制、結(jié)構(gòu)的改革，把統(tǒng)一、開放、競爭有序的市場體系建立起來，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立起一個有效的激勵機制來實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化”。但是，中國的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不是無視需求，而是更強調(diào)供給與需求的協(xié)調(diào)發(fā)展：“國務(wù)院總理李克強在主持召開‘十三五《規(guī)劃綱要》編制工作會議時強調(diào)，要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端?！薄啊蛾P(guān)于積極發(fā)揮新消費引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動力的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)對促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導(dǎo)意見》兩大重磅文件下發(fā)，也體現(xiàn)了‘兩端發(fā)力的重要導(dǎo)向?！边@些政策說明，中國的改革不會顧此失彼，不會重供給而忽視需求，而是要建立起更加完善的市場經(jīng)濟體系。

其次，必須重視加強人力資源的供給側(cè)改革。從理論上看，人力資源是生產(chǎn)活動和經(jīng)濟發(fā)展過程中最重要的資源，直接決定著經(jīng)濟發(fā)展的水平、規(guī)模、速度。通過人力資源的合理開發(fā)與利用，調(diào)整勞動力供給的質(zhì)和量，對于一個國家的經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。隨著知識經(jīng)濟時代的來臨，人力資源管理日益受到重視。從實踐方面來看，美國20世紀(jì)就業(yè)政策調(diào)整的歷程表明，新政以來，美國歷屆政府都在關(guān)注著勞動力的供給改革，通過擴大就業(yè)、救濟政策、培訓(xùn)政策、反歧視政策等各種舉措，在勞動力的數(shù)量、質(zhì)量兩方面采取措施保證美國經(jīng)濟發(fā)展的人力資源優(yōu)勢。即便是在里根政府時期、保守主義盛行的時代，美國政府在總體上放松經(jīng)濟管制的同時，仍頒布了1982年《崗位培訓(xùn)伙伴關(guān)系法》，加強對勞動力的培訓(xùn)，美國政府對人力資源的重視可見一斑。

人力資源的改革應(yīng)成為中國供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。勞動力供給側(cè)改革體現(xiàn)了整體改革目標(biāo)中的“一降一補”：人力資源的有效利用就是“降成本”，提高勞動力素質(zhì)就是“補短板”。但應(yīng)該看到，當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨勞動力方面的重重不利因素：人口紅利逐漸下降，人口結(jié)構(gòu)趨于老齡化；科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異，結(jié)構(gòu)性失業(yè)比例增大；供給側(cè)改革要求進一步發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，需要協(xié)調(diào)好勞動力供給的量和質(zhì)，做到既保證經(jīng)濟發(fā)展，又能促進就業(yè)、保障民生。這一切難題，都需要在改革中合理化解，變不利因素為助力因素。對照美國的經(jīng)驗教訓(xùn)，要建立合理的人力資源管理機制，中國的人力資源改革應(yīng)注意以下三個方面：

其一，制定目標(biāo)明確、層次清晰、針對性強的就業(yè)政策促進人力資源供給。如前所述，20世紀(jì)美國的就業(yè)政策具有針對不同失業(yè)群體、靈活多樣，以及配套措施完備等特點。中國要合理開發(fā)、利用人力資源，在制定就業(yè)政策時應(yīng)借鑒美國的上述經(jīng)驗。針對勞動人口和非勞動人口、藍領(lǐng)工人和高層次人才、所屬地區(qū)為發(fā)達地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)等不同情況，有的放矢地制定就業(yè)政策，確保政策到位；要建立健全的配套措施，把就業(yè)政策與培訓(xùn)、救濟、反歧視結(jié)合起來，加強政策的保障力度；在培訓(xùn)方面，要建立起立體化、多層次、全方位的培訓(xùn)體系，滿足包括結(jié)構(gòu)性失業(yè)人員、季節(jié)性失業(yè)人員、貧困家庭失業(yè)人員、留守人員、在校學(xué)生等在內(nèi)的不同群體的不同需求，提升勞動力素質(zhì)和信息化程度，引導(dǎo)不同層次勞動力在時間、空間上的合理流動，避免人才浪費和不合理集中；要注意把整體供給側(cè)改革與就業(yè)政策協(xié)調(diào)起來，避免顧此失彼，產(chǎn)生新的問題?？傊?，要通過綜合、配套政策，引導(dǎo)勞動力有序遷移、合理分布，促進勞動力的有效供給，努力實現(xiàn)充分就業(yè)，從而為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供良好的人力資源條件。

其二，明確政府定位，建立寬松適度、行之有效的行政管理機制。借鑒美國政府的管理經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立有度管理的行政機制。要避免單純用行政命令推進改革?！坝眯姓钫{(diào)結(jié)構(gòu)，不但無效，甚至有反效果”，“我們要發(fā)揮市場的作用……政府要起的作用不是直接下手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品”。要在各方面為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。當(dāng)然，在管理上避免一刀切、行政化的同時，美國的教訓(xùn)也告訴我們不能走向另一個極端——自由放任、過度依賴市場，那將導(dǎo)致市場無序競爭、嚴(yán)重內(nèi)耗和資源浪費。要建立起一套寬嚴(yán)有度的改革管理體制。把改革政策落實到位，還要求不同行政部門在分工明確的基礎(chǔ)上必須加強彼此的合作，避免推諉扯皮。行政部門在實施改革措施的同時，需隨時關(guān)注政策效果、多方接受反饋，及時進行必要的政策調(diào)整。通過市場需求和政策引導(dǎo)有機結(jié)合，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。

其三，勞動力供給側(cè)改革要把消除就業(yè)歧視作為重要內(nèi)容。從20世紀(jì)美國的就業(yè)政策調(diào)整中我們看到，以消除對少數(shù)族裔和婦女等弱勢群體的歧視為目的的就業(yè)舉措不斷得到加強，直至60年代“肯定性行動”政策的出臺。這些舉措優(yōu)化了人力資源配置，緩解了種族間矛盾，助推了經(jīng)濟發(fā)展。中國雖然不存在種族歧視，但是性別歧視、學(xué)歷歧視、資歷歧視還是成為當(dāng)前平等就業(yè)中的嚴(yán)重障礙。只要存在不平等，就會破壞經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，不利于供給側(cè)改革的順利進行。因此，中國應(yīng)進一步完善反就業(yè)歧視的法律法規(guī)。在反歧視政策制定過程中，應(yīng)在法律原則基礎(chǔ)上，充分利用司法和行政手段將反歧視立法細(xì)化，使其更具可操作性。要加強反就業(yè)歧視部門的隊伍建設(shè)，在加強國家級組織和領(lǐng)導(dǎo)的同時，強化地方政府和部門的責(zé)任和職能，增加資金投入和權(quán)限。要建立政策實施的反饋機制，建立更加高效的投訴和處置制度。

結(jié)語

20世紀(jì)美國政府適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要、不斷調(diào)整就業(yè)政策，實質(zhì)就是從勞動力供給方面進行經(jīng)濟變革。美國的政策調(diào)整對于當(dāng)今中國的供給側(cè)改革具有一定借鑒作用，不但驗證了適時進行供給改革是經(jīng)濟發(fā)展的一種有效手段，而且實證了政府對勞動力市場的干預(yù)、對就業(yè)政策的調(diào)整是經(jīng)濟改革取得成效的必然方式。中國的改革不會走美國應(yīng)急性、短期性的舊路。歷史上的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，制定目標(biāo)明確、層次清晰、針對性強的促進就業(yè)政策，建立寬松適度、行之有效的行政管理機制，把消除就業(yè)歧視作為勞動力供給改革的重要內(nèi)容，實現(xiàn)勞動力素質(zhì)進一步提高、人力資源配置的優(yōu)化，有利于加快“一降一補”，加速推動中國經(jīng)濟走上引領(lǐng)型發(fā)展道路。