我國(guó)居民生活垃圾收費(fèi)制度的公平性問題研究

熊冬洋

[摘要]制度的公平性程度是衡量制度好壞和質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)現(xiàn)行的居民生活垃圾收費(fèi)制度實(shí)施的覆蓋面、計(jì)征方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定、制度制定過程中公眾的參與度看，該制度還存在機(jī)會(huì)不公、規(guī)則不公和權(quán)利不公的問題。促進(jìn)生活垃圾收費(fèi)制度的公平，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大該制度在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施范圍，逐步實(shí)行定額向從量轉(zhuǎn)變的計(jì)征方式，遵循較為統(tǒng)一的收費(fèi)規(guī)則，提高公眾在制度建設(shè)和執(zhí)行過程中的參與度。

[關(guān)鍵詞]居民生活垃圾收費(fèi)；污染者付費(fèi)；規(guī)則公平；計(jì)征方式

[中圖分類號(hào)]F294 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000—3541（2017）03—0148—05

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平的提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，作為居民生活副產(chǎn)品的垃圾的數(shù)量和種類也與日俱增，并成為環(huán)境污染的一個(gè)重要來(lái)源。為增強(qiáng)居民環(huán)保意識(shí)，促使居民減少垃圾排放，目前我國(guó)城市和部分農(nóng)村地區(qū)已實(shí)施了居民生活垃圾收費(fèi)制度。生活垃圾收費(fèi)作為一項(xiàng)事關(guān)民眾環(huán)境權(quán)益和環(huán)境責(zé)任的制度安排，公平是其應(yīng)追求的基本目標(biāo)之一，是衡量該項(xiàng)制度好壞和質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。生活垃圾收費(fèi)制度是否公平，直接關(guān)系到該項(xiàng)制度能否得到順利推廣和有效實(shí)施，關(guān)系到人居環(huán)境污染這一關(guān)乎民眾切身利益的問題能否得到有效解決。就當(dāng)前情況而言，我國(guó)的居民生活垃圾收費(fèi)制度還存在一些有失公平的問題，例如，制度實(shí)施范圍的覆蓋率低導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不公，定額計(jì)征方式和不統(tǒng)一的計(jì)費(fèi)依據(jù)導(dǎo)致的規(guī)則不公，以及制度本身制定過程中，公眾的參與度不高導(dǎo)致的權(quán)利不公等。正是因?yàn)檫@些不公平的存在，使得該項(xiàng)制度的政策效果并不盡如人意，直接影響了我國(guó)生活垃圾治理和人居環(huán)境改善的進(jìn)程。為充分發(fā)揮生活垃圾收費(fèi)制度對(duì)居民生活垃圾排放行為的引導(dǎo)作用，減少生活垃圾帶來(lái)的環(huán)境污染，加快推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，增進(jìn)現(xiàn)行生活垃圾收費(fèi)制度的公平性至關(guān)重要。

一、對(duì)“公平”的理解

公平這個(gè)長(zhǎng)期備受關(guān)注的問題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于公平的理解和界定可以說是“仁者見仁，智者見智”。人們從不同的角度分析會(huì)形成不同的公平論，常見的有機(jī)會(huì)公平論、規(guī)則公平論、結(jié)果公平論、效率公平論和多維公平論等。但從時(shí)序或者過程的角度分，公平通常分為起點(diǎn)公平、規(guī)則公平和結(jié)果公平。起點(diǎn)公平是指具備相同潛能的社會(huì)主體在相同的某個(gè)階段或這一階段的某一時(shí)刻應(yīng)該有同樣的發(fā)展起點(diǎn)。起點(diǎn)公平一般包括外在的起點(diǎn)公平和內(nèi)在的起點(diǎn)公平。前者主要是指社會(huì)主體的基本法定權(quán)利或資格（機(jī)會(huì)）的平等，后者主要是指社會(huì)主體某一階段的初始狀況的平等，尤其強(qiáng)調(diào)決定社會(huì)主體競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展機(jī)會(huì)的資源占有量的平等。不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)利公平和機(jī)會(huì)公平是起點(diǎn)公平的必要保證和重要構(gòu)成部分。然而，社會(huì)主體權(quán)利或資格（機(jī)會(huì)）的平等，以及擁有資源，尤其是公共資源的平等主要是通過合理的規(guī)則安排來(lái)賦予和配置的，所以，規(guī)則公平能夠有效促進(jìn)起點(diǎn)公平。在起點(diǎn)公平的情況下，如果規(guī)則也公平，那么結(jié)果自然就會(huì)公平；反之亦然。正因?yàn)槿绱耍覀冋J(rèn)為，規(guī)則公平是公平的核心內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。值得注意的是，規(guī)則公平包括規(guī)則本身的公平和規(guī)則執(zhí)行的公平。對(duì)于規(guī)則公平，通常簡(jiǎn)單的理解就是規(guī)則面前人人平等，不能有區(qū)別對(duì)待和例外。其實(shí)，這主要是從規(guī)則執(zhí)行的公平角度而言，也就是說規(guī)則一旦被慎重考慮而制定以后，所有適用于該規(guī)則的人都要嚴(yán)格執(zhí)行，不能因?yàn)槠錂?quán)勢(shì)、身份和貧富狀況等方面的不同而區(qū)別對(duì)待或利用另外的“潛規(guī)則”替代，否則規(guī)則就形同虛設(shè)。但這并不否認(rèn)在制定什么規(guī)則、規(guī)則該涉及哪些內(nèi)容的過程中不考慮區(qū)別對(duì)待，否則何談橫向公平和縱向公平。因?yàn)橐?guī)則安排對(duì)起點(diǎn)公平的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)主體基本權(quán)利和公共資源的賦予和配置上，而對(duì)于社會(huì)主體問因自身天生稟賦和后天的努力程度的不同所產(chǎn)生的差異影響相對(duì)較小，所以，現(xiàn)實(shí)中絕對(duì)的起點(diǎn)公平是不存在的。規(guī)則本身的公平既要求對(duì)相同情況下的社會(huì)主體給予相同的調(diào)整和約束，對(duì)于不同條件下的社會(huì)主體給予合理的區(qū)別對(duì)待，也要把握好橫向公平和縱向公平，尤其是要對(duì)特殊弱勢(shì)群體給予照顧，這也是羅爾斯平等的公平觀所蘊(yùn)含的。結(jié)果公平是指社會(huì)中的個(gè)人在參與各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之后，他們的實(shí)際所得和所獲應(yīng)與其投入的資源、付出的努力和做出的貢獻(xiàn)相對(duì)稱，而不能把其簡(jiǎn)單地全部視同結(jié)果的均等化。結(jié)果均等化只是結(jié)果公平的一種形式，其主要適用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上；否則，結(jié)果公平就變?yōu)椴焕谏鐣?huì)活動(dòng)主體創(chuàng)造力發(fā)揮和社會(huì)進(jìn)步的平均主義。

二、現(xiàn)行居民生活垃圾收費(fèi)制度存在的公平性問題

（一）垃圾收費(fèi)制度在農(nóng)村的實(shí)施范圍較小導(dǎo)致機(jī)會(huì)不公

每個(gè)人都應(yīng)享有清潔環(huán)境的基本權(quán)利，而不應(yīng)因其身份、居住地和貧富狀況的不同而有所區(qū)別，這是環(huán)境權(quán)利主體公平性的重要體現(xiàn)，也是人們健康生存權(quán)的基本保證。生活垃圾收費(fèi)作為一種引導(dǎo)居民減少垃圾污染，促進(jìn)人居生活環(huán)境改善的制度安排，在我國(guó)只是在城市和部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)施，而相當(dāng)部分農(nóng)村地區(qū)仍然沒有實(shí)施該項(xiàng)制度。之所以如此，許多人認(rèn)為其中一個(gè)原因就是考慮到農(nóng)民收入水平和負(fù)擔(dān)問題。據(jù)此看來(lái)，似乎沒有實(shí)施垃圾收費(fèi)的農(nóng)村地區(qū)的居民成為這種制度安排下的受益者。但我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著農(nóng)村垃圾數(shù)量種類的增加和污染程度的加重，農(nóng)村居民對(duì)環(huán)境污染的感知和對(duì)環(huán)保的需求在不斷增強(qiáng)，除了少數(shù)收入較低的困難戶，對(duì)于現(xiàn)已在部分農(nóng)村地區(qū)征收的1—3元/人/月或3—10元/戶/月的垃圾費(fèi)額度，大多數(shù)農(nóng)戶愿意也能夠承擔(dān)。并且看到垃圾收費(fèi)制度實(shí)施后村莊環(huán)境衛(wèi)生的明顯改善，不少農(nóng)民還表達(dá)出：“如果是為了減少生活垃圾污染，保持村莊清潔環(huán)境的必要，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也愿意接受?！彼?，雖然我們不完全否認(rèn)農(nóng)民收入和負(fù)擔(dān)問題對(duì)垃圾收費(fèi)制度實(shí)施的影響，但對(duì)當(dāng)前的實(shí)際來(lái)講這并不能成為主要因素。其實(shí)，在目前垃圾處理服務(wù)還沒能成為私人產(chǎn)品的情況下，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的垃圾處理服務(wù)的資金并不完全來(lái)自居民繳納的費(fèi)用，相當(dāng)一部分來(lái)自政府財(cái)政。這就意味著，垃圾收費(fèi)制度每擴(kuò)增一個(gè)實(shí)施的地方，財(cái)政就要增加一些諸如人員工資、設(shè)施建設(shè)、器具購(gòu)置等相關(guān)配套支出，這對(duì)于有些財(cái)力本已捉襟見肘的基層政府難以承擔(dān)。因此，垃圾收費(fèi)既可以彌補(bǔ)政府單一的財(cái)政資金提供垃圾處理服務(wù)的不足，同時(shí)其實(shí)施范圍的擴(kuò)大又在一定程度上受到政府財(cái)力狀況的制約?？梢哉f，地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難是導(dǎo)致相當(dāng)多鄉(xiāng)村仍未實(shí)施生活垃圾收費(fèi)，從而導(dǎo)致我國(guó)居民垃圾收費(fèi)制度覆蓋率低的一個(gè)重要原因。這樣，對(duì)于實(shí)施生活垃圾收費(fèi)的地方而言，因繳費(fèi)而享受的新增環(huán)境清潔服務(wù)，有一部分是政府免費(fèi)提供的，而沒有實(shí)施垃圾收費(fèi)的地方居民，就沒有機(jī)會(huì)享受與繳費(fèi)相對(duì)應(yīng)的新增的政府免費(fèi)提供的環(huán)境清潔服務(wù)。當(dāng)然，我們也不否認(rèn)不繳費(fèi)也可能會(huì)享受到政府提供的質(zhì)量相對(duì)較低的垃圾處理服務(wù)。這種機(jī)會(huì)的不公導(dǎo)致實(shí)施與未實(shí)施垃圾收費(fèi)的地方居民擁有的清潔環(huán)境資源不同。事實(shí)證明，已實(shí)施垃圾收費(fèi)的城市，新農(nóng)村建設(shè)或鄉(xiāng)村美麗建設(shè)的示范村的環(huán)境衛(wèi)生狀況明顯好于還未實(shí)施垃圾收費(fèi)的鄉(xiāng)村。可以說，當(dāng)前垃圾收費(fèi)制度在農(nóng)村的實(shí)施較小導(dǎo)致的機(jī)會(huì)不公是造成城鄉(xiāng)之間，以及不同鄉(xiāng)村之間居民環(huán)境權(quán)益不公的重要原因。

（二）定額計(jì)征方式和計(jì)費(fèi)依據(jù)的不一與“污染者付費(fèi)”的規(guī)則相悖

對(duì)生活垃圾實(shí)施收費(fèi)的主要目的在于通過收費(fèi)將生活垃圾污染的外部成本內(nèi)部化，從而促使居民減少垃圾排放和進(jìn)行必要的垃圾分類。為此，實(shí)施垃圾收費(fèi)的各國(guó)普遍認(rèn)同和遵循的基本規(guī)則就是經(jīng)合組織國(guó)家（OECD）環(huán)境委員會(huì)于1972年提出的“污染者付費(fèi)”原則。這一基本規(guī)定要求對(duì)居民征收的垃圾費(fèi)應(yīng)視居民排放垃圾數(shù)量的多少和垃圾所造成污染強(qiáng)度的不同，而有所區(qū)別，居民排放的垃圾產(chǎn)生的污染越多越重，其應(yīng)繳納更多的垃圾費(fèi)。但我國(guó)目前，無(wú)論是城鎮(zhèn)，還是部分鄉(xiāng)村的生活垃圾收費(fèi)，絕大部分都采取定額計(jì)征方式。在這種計(jì)征方式下，同一地方的所有住戶或居民都按當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)繳納同樣數(shù)額的垃圾費(fèi)，每個(gè)繳費(fèi)主體應(yīng)承擔(dān)的垃圾費(fèi)的多少與其產(chǎn)生的垃圾數(shù)量和種類并無(wú)直接關(guān)系。而事實(shí)上，不同數(shù)量和類別的垃圾導(dǎo)致的污染程度是不一樣的，其收集、運(yùn)輸和處理所需要費(fèi)用也不盡相同。顯然，定額計(jì)征方式違背了“污染者付費(fèi)”的公平原則，其直接導(dǎo)致同一地方居民垃圾費(fèi)用負(fù)擔(dān)的平均主義。這種平均主義會(huì)造成環(huán)保意識(shí)相對(duì)較高，生活垃圾排放量較少的人群比環(huán)保意識(shí)較差、生活垃圾產(chǎn)生量較多的人承擔(dān)更多環(huán)境清潔成本的不公結(jié)果，因?yàn)楫吘咕用衤男袦p少垃圾排放，進(jìn)行垃圾分類等環(huán)保責(zé)任或多或少要另外付出一定的時(shí)間、精力乃至貨幣成本。在利益和效用最大化的追逐下，環(huán)保意識(shí)相對(duì)較高的居民會(huì)調(diào)整自身的環(huán)保行為，從而對(duì)生活垃圾污染的減少產(chǎn)生逆向選擇。而且定額計(jì)征相當(dāng)于征收了一種累退稅率的所得稅，它將導(dǎo)致低收入者的可支配收入下降比例大于高收入者，促使貧富差距進(jìn)一步拉大。同時(shí)，目前我國(guó)生活垃圾的定額收費(fèi)存在以戶和以人為計(jì)征單位的兩種方式。農(nóng)村地區(qū)以戶為計(jì)征單位的居多，而城市對(duì)暫住人員通常以人為計(jì)征單位，這樣對(duì)那些人戶分離，長(zhǎng)期在城市務(wù)工的農(nóng)民而言，可能會(huì)承擔(dān)來(lái)自其務(wù)工所在城市和其戶口所在地的雙重計(jì)征的不公平待遇?；蚴沁@些農(nóng)民工因?yàn)閼艨谒诘匾呀?jīng)計(jì)征，而對(duì)所在城市收取垃圾費(fèi)不予配合，從而妨礙農(nóng)民務(wù)工所在城市的垃圾收費(fèi)制度的執(zhí)行公平。另外，現(xiàn)行的生活垃圾費(fèi)是指包括垃圾清掃、收集、運(yùn)輸和處理相關(guān)費(fèi)用在內(nèi)的廣義上的生活垃圾處理費(fèi)，但由于對(duì)環(huán)境清潔衛(wèi)生費(fèi)、垃圾費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等概念的混淆不清，以及財(cái)政在垃圾處理服務(wù)提供上的責(zé)任范圍的界定不明等諸多原因，迄今為止，真正征收了生活垃圾處理費(fèi)的城市僅有300多個(gè)，許多城市，甚至是省會(huì)城市至今的垃圾收費(fèi)仍停留在原來(lái)環(huán)境清潔服務(wù)費(fèi)的收取上，最后垃圾處理環(huán)節(jié)的費(fèi)用仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)。也就是說，有的城市生活垃圾費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)的確定上只考慮了清掃、收集、運(yùn)輸方面的費(fèi)用，而有的則還包含最終的處理費(fèi)。這種定額標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)的不一會(huì)導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相稱，甚至?xí)霈F(xiàn)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的城市的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)反而更低的情況。根據(jù)一般規(guī)律，對(duì)于正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段的我國(guó)而言，居民的生活垃圾排放量與經(jīng)濟(jì)水平呈正相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其人均產(chǎn)生的垃圾污染也要多，其應(yīng)負(fù)擔(dān)更多費(fèi)用才符合公平原則。所以，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)的不一也在一定程度上與“污染者付費(fèi)”的公平規(guī)則相違背。這不僅會(huì)增加收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較其他地區(qū)要高的地方在該制度方面的執(zhí)行難度，降低繳費(fèi)率，從而進(jìn)一步導(dǎo)致制度執(zhí)行的不公，還會(huì)進(jìn)一步拉大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一的地區(qū)居民之間的收入差距，從而增進(jìn)“馬太效應(yīng)”。

（三）制度的建立和實(shí)施缺乏公眾的參與導(dǎo)致權(quán)利不公

國(guó)家各項(xiàng)制度建設(shè)需要有公眾的廣泛參與，這不僅是提高制度質(zhì)量的重要保證，還是權(quán)利公平的重要體現(xiàn)。垃圾收費(fèi)制度是一項(xiàng)關(guān)乎民眾切身環(huán)境權(quán)益的公共品，只有民眾享有該項(xiàng)制度建立的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能保證該項(xiàng)制度的供給能夠更好地對(duì)該制度的需求做出回應(yīng)，從而確保制度符合民意和得以順利實(shí)施。就目前而言，由于生活垃圾治理模式和相關(guān)法律制度存在的缺陷，公眾尤其是農(nóng)民在生活垃圾收費(fèi)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施監(jiān)督過程中的參與度一直較低，更談不上真正意義上的“官民互動(dòng)”?？梢哉f，正是由于生活垃圾收費(fèi)制度建設(shè)過程中的民眾參與不足，未能形成該項(xiàng)制度建設(shè)過程中真正意義上的“官民互動(dòng)”，才很難制定出適合民眾實(shí)際需求和偏好的收費(fèi)制度，因而無(wú)法達(dá)到制度供給與制度需求的均衡。這種不均衡尤其表現(xiàn)在垃圾收費(fèi)制度中收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定上。這在制度執(zhí)行方的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)與居民信息不對(duì)稱的條件下，居民便會(huì)以機(jī)會(huì)主義行為執(zhí)行收費(fèi)制度，這也是導(dǎo)致垃圾收費(fèi)在有些地方被當(dāng)成亂收費(fèi)、濫收費(fèi)，從而導(dǎo)致有些居民拒繳，使強(qiáng)制性的收費(fèi)制度并不強(qiáng)制，從而造成制度執(zhí)行不公的重要原因之一。

三、完善我國(guó)居民生活垃圾收費(fèi)制度的建議

（一）逐步拓寬農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)的覆蓋面

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面，也表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境方面。據(jù)住建部測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)村常住人口約6.5億人，若按每人每天0.5千克的生活垃圾產(chǎn)量，一年可產(chǎn)生1.1億噸，但因?yàn)榛鶎迂?cái)政負(fù)擔(dān)過重，其中，0.7億噸未做任何處理。如此看來(lái)，農(nóng)村的人居環(huán)境狀況還相當(dāng)?shù)夭槐M如人意，這也是城鄉(xiāng)居民環(huán)境權(quán)益不公平的一種表現(xiàn)。為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平，國(guó)家明確提出到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)，全國(guó)90%的村莊垃圾得到有效治理。然而，居民生活垃圾處理服務(wù)既不是純公共產(chǎn)品，也不是純私人品，而是具有競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這就決定了有效治理生活垃圾的成本費(fèi)用應(yīng)，主要由生活垃圾污染產(chǎn)生的主體居民和政府財(cái)政共同承擔(dān)，而不是由其中一方承擔(dān)。所以，增加對(duì)垃圾治理的財(cái)政資金投入是垃圾收費(fèi)制度實(shí)施范圍推廣的必要條件。為了打破目前大部分農(nóng)村垃圾未能得到有效處理的局面，維護(hù)農(nóng)村居民享有清潔環(huán)境的基本權(quán)益，必須在財(cái)政增加對(duì)農(nóng)村的環(huán)保投入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)的實(shí)施范圍。但是由來(lái)已久的分稅制改革導(dǎo)致的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱狀況并未根本改變，地方財(cái)政，尤其是與農(nóng)村聯(lián)系最直接最密切的縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力困境仍普遍存在，其用于農(nóng)村垃圾處理等方面的環(huán)保資金還非常有限。近年來(lái)，盡管國(guó)家的環(huán)保支出在逐年增加，但農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)支出仍然較低。2008—2013年，其在環(huán)保支出中所占的比重僅為0.34%、0.51%、0.61%、1.51%，1.85%和1.75%。這樣的農(nóng)村環(huán)保支出水平難以滿足農(nóng)村環(huán)境污染治理的需要。為此，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題越顯突出的今天，中央和省級(jí)政府要進(jìn)一步加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的環(huán)境專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，提高農(nóng)村環(huán)保支出在整個(gè)環(huán)保支出中的占比。同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，均衡好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境等三者的關(guān)系，通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高環(huán)保投入在整個(gè)財(cái)政支出中的比重，并保證在政府每年的環(huán)保預(yù)算支出科目中，用于農(nóng)村生活垃圾處理的資金都能達(dá)到應(yīng)有的規(guī)模，從而滿足農(nóng)村生活垃圾處理的可持續(xù)性。

（二）逐步實(shí)行定額向從量轉(zhuǎn)變的計(jì)征方式

為了體現(xiàn)污染者付費(fèi)的公平原則，更好地促進(jìn)垃圾的減量化和資源化利用，越來(lái)越多的國(guó)家對(duì)生活垃圾費(fèi)采取了以垃圾袋或標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶等為計(jì)量單位的從量計(jì)征方式，如美、日、韓及瑞士等國(guó)。因?yàn)槔廴静粌H與垃圾數(shù)量有關(guān)，還與垃圾種類有關(guān)，同樣數(shù)量不同種類的垃圾造成的污染程度和環(huán)?；幚硭璧馁M(fèi)用并不一樣。所以，為了促使垃圾定量收費(fèi)更加公平，往往需要做好垃圾分類，并對(duì)不同類別不同污染程度的垃圾實(shí)行差別化收費(fèi)。對(duì)環(huán)境污染重，環(huán)?；幚黼y度大的垃圾往往收費(fèi)較高，反之則較低。如瑞士對(duì)紙張和紙板、廚房垃圾、玻璃和鋁罐和鍍錫鐵皮都有不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；芬蘭對(duì)分類過的生物垃圾所收費(fèi)用比混合垃圾低40%。相對(duì)定額收費(fèi)定量收費(fèi)更能體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的公平原則毋庸置疑，但這種計(jì)征方式的執(zhí)行成本較高。廣州市從201 1年開始對(duì)生活垃圾按袋計(jì)費(fèi)征收，但因執(zhí)行的行政成本太高而最終還是以每戶15元/月的定額標(biāo)準(zhǔn)綁定在水費(fèi)中進(jìn)行收取。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，縣鄉(xiāng)基層政府更難承擔(dān)從量收費(fèi)必要的設(shè)備，如標(biāo)準(zhǔn)防偽垃圾袋、桶或其他稱重器具，以及相應(yīng)人工等方面的費(fèi)用。為減少隨袋、按桶等從量計(jì)費(fèi)方式的設(shè)備和人工等運(yùn)行成本，有的國(guó)家和地方基于居民垃圾，尤其是廚房垃圾與用水量存在一定關(guān)聯(lián)，采取了“水消費(fèi)系數(shù)法”，即根據(jù)居民的水用量乘上一個(gè)確定的系數(shù)來(lái)作為垃圾費(fèi)的計(jì)費(fèi)依據(jù)，同時(shí)并入水費(fèi)中進(jìn)行征收，如巴拿馬。2005年8月以來(lái)，廣東省中山市也采用了“水消費(fèi)系數(shù)法”計(jì)征垃圾費(fèi)，并取得很好效果。盡管這種方法在一定程度也有失公平，因?yàn)槔a(chǎn)量與用水量并不存在必然聯(lián)系，但廣東省中山市近5年的實(shí)踐表明，“水消費(fèi)系數(shù)法”確實(shí)能夠較好兼顧收費(fèi)的公平和降低執(zhí)行成本，較好地解決“收繳率低”和目前公眾整體環(huán)保意識(shí)還不是很強(qiáng)的情況下，按袋、按桶等從量計(jì)費(fèi)方式帶來(lái)的垃圾非法傾倒等問題。所以，針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)基本上每戶都安裝單獨(dú)水表，而農(nóng)村大部分地區(qū)還沒有每戶安裝單獨(dú)水表，水費(fèi)本身就是定額收取的現(xiàn)實(shí)情況，為兼顧制度的公平和執(zhí)行的行政效率，在從定額收費(fèi)向定量收費(fèi)的過渡期，“水消費(fèi)系數(shù)法”這種準(zhǔn)定量收費(fèi)方式值得在城市借鑒和推廣，而農(nóng)村則依然保持定額收費(fèi)，不過應(yīng)把按戶定額改為按人定額更為公平。隨著人們環(huán)保意識(shí)的提高、地方財(cái)力的增強(qiáng)，以及征收技術(shù)水平的提升，我們才逐漸從城市到農(nóng)村逐步推廣按袋、按桶等從量計(jì)費(fèi)方式。另外，為給從量收費(fèi)奠定基礎(chǔ)，必須做好居民垃圾分類的引導(dǎo)工作。垃圾分類是要耗費(fèi)成本的，并且隨著分類時(shí)間的延長(zhǎng)，其邊際成本逐漸增加，而邊際受益卻逐漸遞減。除了有時(shí)基于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的考慮，居民會(huì)簡(jiǎn)單地把舊書、報(bào)紙及廢鐵等分揀出來(lái)，在公眾整體環(huán)保意識(shí)不是十分強(qiáng)的情況下，大多居民不會(huì)出于環(huán)保，在垃圾分類上花費(fèi)太多時(shí)間。所以，要使居民養(yǎng)成垃圾分類的好習(xí)慣，必須降低居民進(jìn)行垃圾分類的成本，增加垃圾分類的收益。為此，要通過各種途徑加大垃圾基本分類知識(shí)和技術(shù)的宣傳和普及，提高居民進(jìn)行垃圾分類的熟練程度；政府要加快相關(guān)設(shè)施和系統(tǒng)的建設(shè)，如分類收集箱或垃圾桶，以及其他可再生資源回收體系，給居民垃圾分類提供更多便利；同時(shí)注重對(duì)垃圾分類實(shí)施現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、公開表?yè)P(yáng)、折扣購(gòu)物、以舊換新和積分兌換等各種激勵(lì)措施。

（三）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定上應(yīng)遵循規(guī)則公平

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理是垃圾收費(fèi)制度公平性的一項(xiàng)核心內(nèi)容，因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)垃圾污染的外部成本內(nèi)部化，使治污成本真正由污染者承擔(dān)。為避免前述的由于計(jì)費(fèi)依據(jù)的不一造成地區(qū)間計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不公，還未征收生活垃圾處理費(fèi)的城市應(yīng)盡快研究和制定相關(guān)制度并付諸實(shí)施。在此基礎(chǔ)上，各地都應(yīng)遵循“污染者付費(fèi)”的統(tǒng)一原則，主要依據(jù)當(dāng)?shù)貑挝焕枰那鍜?、收集、運(yùn)輸和處理方面的成本，以及處理帶來(lái)的環(huán)境成本等來(lái)制定垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使單位主體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上與單位污染主體排放垃圾得到有效處理所需的成本相適應(yīng)。因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，人均垃圾產(chǎn)量和種類及處理所需成本不盡相同，所以，無(wú)論是城市問，還是城鄉(xiāng)間不能為了減少制度的設(shè)計(jì)成本而在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定上簡(jiǎn)單照抄照搬或仿效。尤其是考慮到農(nóng)村居民的環(huán)保意識(shí)和實(shí)際承受能力，除了一些農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較好、農(nóng)民收入相對(duì)較高的地方可以實(shí)現(xiàn)垃圾收費(fèi)制度城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村垃圾收費(fèi)的定價(jià)不能照抄照搬城市生活垃圾收費(fèi)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)一些特殊群體，如低保戶、孤寡老人等要給予特殊的減免照顧。當(dāng)然也不能像有的專家在表達(dá)開征垃圾處理費(fèi)的相關(guān)意見中認(rèn)為的，在現(xiàn)行政府財(cái)力不斷增強(qiáng)的情況下，具有民生性的垃圾處理服務(wù)的費(fèi)用應(yīng)主要由財(cái)政承擔(dān)，從而盡量降低當(dāng)?shù)氐膽?yīng)收標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，垃圾收費(fèi)要考慮居民負(fù)擔(dān)，但不是為了盡量降低居民負(fù)擔(dān)，更不能把垃圾處理服務(wù)當(dāng)作應(yīng)由政府完全承擔(dān)費(fèi)用的純公共產(chǎn)品。從促進(jìn)垃圾處理市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)而言，即使政府有相當(dāng)?shù)呢?cái)力，也不能完全免費(fèi)為之；否則，不僅可能會(huì)出現(xiàn)如前所述的富裕地區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)反而更低，從而導(dǎo)致地區(qū)之間的差距進(jìn)一步拉大的不公平問題，還會(huì)因居民應(yīng)承擔(dān)的垃圾費(fèi)的部分被政府財(cái)政承擔(dān)，或者說是社會(huì)其他納稅人幫污染主體承擔(dān)。這顯然違反了“污染者付費(fèi)”的公平原則，且最終會(huì)使對(duì)垃圾污染控制又回到最初的排放多少處理多少的末端控制的不利局面。

（四）提高公眾在生活垃圾收費(fèi)制度建設(shè)過程中的參與度

制度的公共性特征要求制度的建立必須符合公共選擇的程序，盡量給公眾以更多參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利，而不只是有政府相關(guān)部門的官員、相關(guān)行業(yè)的專家和部分利益集團(tuán)的代表，這既是實(shí)現(xiàn)制度民主、提高制度質(zhì)量的關(guān)鍵，也是公眾權(quán)利公平在制度建立過程中得以實(shí)現(xiàn)，從而制定更為公平的制度的必由之路。公眾既是垃圾污染的主體，也是垃圾治理的受益者和管理者，公眾廣泛參與垃圾收費(fèi)制度的建立和實(shí)施過程中的監(jiān)督是該項(xiàng)制度得以有效實(shí)施的基礎(chǔ)和必要條件。目前，不少地方的垃圾收費(fèi)制度缺乏透明度，尤其是在特別敏感的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定問題上，公眾更是很少參與和知曉。有的盡管形式上有普通公眾和消費(fèi)者代表，但他們的意見卻很少得到考慮和采納，這些都是制度缺乏民主和公平性的體現(xiàn)。所以，為了使垃圾收費(fèi)制度更加科學(xué)民主和公平，首先，應(yīng)該做好制度起草前的廣泛宣傳，要通過電視、廣播、標(biāo)語(yǔ)、墻報(bào)、座談、會(huì)議等宣傳媒介和途徑及時(shí)向公眾傳達(dá)垃圾收費(fèi)的目的和意義，以及涉及的相關(guān)內(nèi)容等，使公眾對(duì)該項(xiàng)制度有些認(rèn)知和大致的了解，然后要在廣泛調(diào)查、專家論證、多方聽證的基礎(chǔ)上，形成草案并給予公示，再根據(jù)公眾對(duì)制度草案的反饋進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，待制度完全確定后最后公示具體內(nèi)容，真正做到制度建立的整個(gè)過程公開、陽(yáng)光和透明。這樣才能滿足民眾應(yīng)有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而不只是簡(jiǎn)單確定后公示而使民眾有被迫接受之意。另外值得一提的是，要在不斷探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善現(xiàn)行相關(guān)的聽證制度，聽證不能僅僅停留在制度制定過程中聽取意見的一種方式上，更不是流于形式而根本或較少考慮公眾的聲音。否則，在比較參與的成本和收益后，在垃圾收費(fèi)制度這種具有公共特性的集體選擇中，民眾的免費(fèi)搭車行為會(huì)增加。所以，務(wù)必要采取切實(shí)有效措施和途徑讓民眾愿意參與、能夠參與、參與有效。這不僅能使該項(xiàng)制度制定的相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)更加了解實(shí)情民意和集中民智，從而制定出既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際又反映大多數(shù)公眾意愿的、更加科學(xué)、民主的收費(fèi)制度，還是一種最好的收費(fèi)制度宣傳方式，并有益于增進(jìn)官民互動(dòng)，增強(qiáng)政府和公眾的互信，從而使收繳雙方可能存在的不和諧降至最低，改變目前收繳難、收繳率低等制度執(zhí)行不公的狀況。