監(jiān)獄與社區(qū)矯正執(zhí)行銜接機制研究

[摘 要]社區(qū)矯正是一項重要的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，社區(qū)矯正制度在我國發(fā)展尚處在探索完善階段。文章對社區(qū)矯正制度與其他相關制度之間銜接的范圍與程序、存在的問題進行分析，提出了完善相關工作的建議。

[關鍵詞]社區(qū)矯正；監(jiān)獄；銜接機制

[中圖分類號]D926.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7656（2017）03-0038-04

社區(qū)矯正是一項重要的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執(zhí)行方面的重要體現。截至2016年7月，全國各地社區(qū)矯正機構累計接收社區(qū)服刑人員298萬人，累計解除社區(qū)矯正228萬人，正在接受社區(qū)矯正的超過70萬人[1]。作為刑罰執(zhí)行制度的新事物，社區(qū)矯正制度隨著適用范圍的擴展，工作的廣度和深度都有了不同程度的加強，各類新情況也接踵而至，文章在實地調研的基礎上，就社區(qū)矯正工作中與監(jiān)獄機構的銜接機制問題進行探討。

一、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正銜接機制的范圍與程序

執(zhí)行是實施國家法律規(guī)范的重要路徑，也是實現依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。在社區(qū)矯正工作中，執(zhí)行是重點與核心，它關系到社區(qū)矯正工作的成效。社區(qū)矯正工作的執(zhí)行涉及到眾多相關部門，與監(jiān)獄機構的往來較為密切，因此建立健全監(jiān)獄刑罰與社區(qū)矯正銜接機制（以下簡稱“銜接機制”）是加大社區(qū)矯正工作執(zhí)行力度，擴大社區(qū)矯正成效的必經之路。

（一）銜接機制適用范圍

我國社區(qū)矯正的對象主要包括管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、假釋和剝奪政治權利等。其中，涉及到監(jiān)獄的主要包括暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋。從執(zhí)法實踐來看，監(jiān)獄決定暫予監(jiān)外執(zhí)行人員，特別是保外就醫(yī)服刑人員暫予監(jiān)外執(zhí)行過程中產生的問題較多。

（二）銜接機制的主要程序

監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正的銜接配合工作的主要流程包括在適用前調查、交付接收、監(jiān)管、收監(jiān)執(zhí)行、解矯等執(zhí)法環(huán)節(jié)。

二、監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正銜接中存在的問題

目前，在社區(qū)矯正銜接配合機制方面的主要依據是由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部分別在2012年初和2016年9月出臺的《社區(qū)矯正實施辦法》和《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，兩個規(guī)定對主要的銜接配合程序做了明確規(guī)定，但是對一些具體問題，比如社區(qū)矯正機構的權限、性質、定位以及具體交接時限尚未有明確的界定，因此在實踐中會有一些問題，其中，監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正銜接就是其中之一。

（一）適用前調查評估階段存在的問題

第一，調查評估是否應為暫予監(jiān)外執(zhí)行適用前的必經程序。按照《最高人民法院關于減刑、假釋案件審理程序的規(guī)定》（法釋〔2014〕5號）：“報請假釋的，應當附有社區(qū)矯正機構或者基層組織關于罪犯假釋后對所居住社區(qū)影響的調查評估報告?！倍鴮τ跀M暫予監(jiān)外執(zhí)行的服刑人員是否應當進行適用前調查評估，監(jiān)獄與社區(qū)矯正部門分歧較大。監(jiān)獄方認為，《社區(qū)矯正實施辦法》已明確規(guī)定了監(jiān)獄“可以”委托進行調查評估，而不是“應當”委托。在實踐中暫予監(jiān)外執(zhí)行，特別是保外就醫(yī)的服刑人員大多是病情嚴重急需保外治療的，要求必須委托進行調查評估，有可能會影響保外就醫(yī)程序的辦理，不利于保障服刑人員的合法權益。而社區(qū)矯正機構則認為，做好暫予監(jiān)外執(zhí)行服刑人員的調查評估有利于后續(xù)社區(qū)矯正工作的開展：一是可以明確居住地；二是可以提前了解保證人的情況；三是對于一些有暴力傾向、患有傳染疾病的社區(qū)服刑人員可以調查其對社區(qū)的影響。

第二，調查評估的期限及委托所附材料?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》沒有對調查評估的期限作出規(guī)定，也沒有區(qū)分情況來劃分調查評估期限。同時，沒有對委托機關發(fā)出調查評估委托函時所附的材料進行規(guī)定。實踐中，存在個別社區(qū)矯正機構沒有及時向監(jiān)獄提交調查評估意見的現象，在一定程度上影響了監(jiān)獄機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的審批工作。在社區(qū)矯正方面，由于一些監(jiān)獄在委托時所附的材料不全，導致難以對調查事項進行及時核實。

第三，調查評估意見的性質。對于調查評估意見的證據性質問題目前法律上沒有明確的定性。因此，一方面，調查評估程序是否公開在不同部門之間無法達成一致。部分監(jiān)獄認為提請假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)法環(huán)節(jié)，按程序是公開透明的，因此對服刑人員及其親屬公開調查評估意見涉及到公正公開執(zhí)法問題，并認為如果有必要，委托機關和社區(qū)矯正機關都應該對調查評估結果及時向社區(qū)服刑人員親屬作出解釋或說明。地方司法局則認為調查評估意見是委托機關適用或提請適用社區(qū)矯正的參考，對評估意見是否采信取決于委托機關的自由裁量，對于調查評估意見以及調查材料內容委托機關予以應當保密。

另一方面評估意見是否必須采納、如何采納，以及如何完善和監(jiān)督也沒有具體的規(guī)定，因而容易導致司法機關與社區(qū)矯正機構之間產生矛盾，對社區(qū)矯正對象的監(jiān)管和銜接配合工作產生一定的影響。有一則案例：犯罪人丁某，因販賣毒品罪擬被判緩刑3年。審判前法院委托司法行政機關進行了審前調查評估，司法行政機關通過走訪調研，發(fā)現丁某身患疾病，無業(yè)，無固定收入，是癮君子，屬于自吸自販，最終征求各方意見，得出不適宜進行社區(qū)矯正的結論意見。法院沒有采納，最終判丁某緩刑3年，在社區(qū)服刑。后司法行政機關認為丁某再犯可能性極高，并且不易管理，應當收監(jiān)，拒絕接收丁某進行社區(qū)矯正[2]。在實踐工作中，這種情況是經常發(fā)生的，作為社區(qū)矯正執(zhí)行機構的司法行政部門，職責權限還沒有明確的定位，在人員、經費等方面的保障也十分有限，因此在進行審前調查評估中考慮比較多的還是監(jiān)管成本的問題，加上調查評估本身的性質問題，如果法院對調查評估意見不予采納，司法行政部門與審判機關的矛盾就很容易產生，其實究其根本還是社區(qū)矯正立法缺失的問題。從司法機關審判的角度，訴訟法、刑事法律的效力位階肯定是較高的，對社區(qū)矯正執(zhí)行方面的依據因為效力位階等原因考慮會十分有限，在此基礎上形成的判決多數都是對社區(qū)矯正機構較為不利的判決，也導致了執(zhí)行判決和社區(qū)矯正監(jiān)管方面的阻礙。

（二）交付接收環(huán)節(jié)存在的問題

首先，是服刑人員的交付接收。實踐中，雙方在交付接收環(huán)節(jié)出現問題較多的是保外就醫(yī)服刑人員，特別是急保病人的交付接收。從監(jiān)獄一方來說，獄方為了辦妥交接手續(xù)，需多方交涉，耗費大量的時間。而押送暫予監(jiān)外執(zhí)行服刑人員回當地的，押送警察還須負責押送安全，尤其是正在住院的危重病犯，監(jiān)獄無法正常押送其回居住地，監(jiān)獄和司法行政機關的交接本身就是一個難以解決的問題。對于保證人不在當地或暫予監(jiān)外執(zhí)行服刑人員捕前已長期不在當地居住，服刑人員戶籍所在地司法行政機關通常會拒絕接收。如果當地司法行政機關拒收，使負責押送的監(jiān)獄警察在當地政法委、司法行政機關等部門之間來回奔跑和交涉，容易增加了服刑人員押送的風險。從社區(qū)矯正機構來說，其不予接收的理由是：第一，對于急保出來的服刑人員，監(jiān)獄往往沒有預留充足的時間給社區(qū)矯正機構準備，有的甚至是出發(fā)前或出發(fā)途中才通知地方司法局，對于保障條件較差的地方司法局來說臨時接收急保的危重病犯有實際困難；第二，居住地司法行政部門去外地醫(yī)院接收危重病犯，目前國家層面沒有具體規(guī)定，出于人力物力等方面的考慮，再加上日常監(jiān)管的壓力，基層司法行政部門難以承受；第三，對于患有疾病服刑人員的接收，如果沒有經過調查評估，難以預計其對居住社區(qū)的影響；第四，監(jiān)獄移交時如果不要求保證人在場，地方司法局無法第一時間審核其保證資格和條件，落實其監(jiān)管義務。

其次，除了服刑人員的接收，還有檔案材料的移交問題。除了法律文書外，服刑人員在監(jiān)獄服刑時的相關表現材料，也是有助于社區(qū)矯正機構的日后監(jiān)管的，實踐中各監(jiān)獄沒沒有統(tǒng)一的做法，難以保證社區(qū)矯正機構在入矯后監(jiān)管的延續(xù)性、穩(wěn)定性和針對性。

（三）日常監(jiān)管環(huán)節(jié)存在的問題

1.復查醫(yī)院資質不確定。目前，基層社區(qū)矯正機構主要依據社區(qū)服刑人員每三個月提交的病情復查情況來對其治療狀況、身體狀況進行了解，但由于對復查病情的醫(yī)院級別沒有要求，且由于是服刑人員自行前往作出的復查證明，很難真實地反映社區(qū)服刑人員的身體和治療狀況。

2.保證人的監(jiān)管職責。在《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第12條中規(guī)定了保證人在服刑人員暫予監(jiān)外執(zhí)行期間應當履行的義務，但沒有規(guī)定保證人不履行義務時所應承擔的相關責任，實踐中，保證人逃避義務的情況時有發(fā)生，給社區(qū)矯正日常監(jiān)管帶來隱患，增加執(zhí)法成本。

3.暫予監(jiān)外執(zhí)行日常情況的溝通銜接?！稌河璞O(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》取消了定期保外和監(jiān)獄在期滿前進行病情復核的制度，日常監(jiān)管和收監(jiān)執(zhí)行提請均由地方司法局負責。在社區(qū)矯正期間內，雙方均作為執(zhí)行機關，應如何對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的管理進行對接，共同作好日常監(jiān)管工作，是擺在當前的一個現實問題。

三、建立健全監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正相互銜接、統(tǒng)一協調刑罰執(zhí)行體系的建議

2016年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部出臺了《關于進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》，《意見》針對社區(qū)矯正適用前、社區(qū)服刑人員交付接收、社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理、社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行，明確了相關部門的職責和責任，對不同階段的銜接程序都作出了規(guī)定。但是在監(jiān)獄和社區(qū)矯正之間的銜接還缺少更加明確具體、可操作的規(guī)定。

（一）加強適用前雙方的溝通程序

首先，對委托調查的案件，明確適用調查評估的對象、范圍，監(jiān)獄在發(fā)出調查評估時的所需要附上的材料，司法行政機關應重點調查的內容，調查評估的完成時限、送達、保密制度等規(guī)定。

其次，對不進行委托的案件，要求依法適用或者提請適用社區(qū)矯正的機關，應當認真準確核實服刑人員的居住地，考慮其適用社區(qū)矯正對所居住社區(qū)的影響。這點對于精神病、艾滋病服刑人員和未成年人服刑人員等尤為重要。

最后，對于保證人的資格審核?！稌河璞O(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第10、11條規(guī)定了保外就醫(yī)保證人的審查和保證人的條件，明確了保證人由監(jiān)獄、看守所審查確定。對于保證人的資格審查環(huán)節(jié)，建議加強監(jiān)獄與社區(qū)矯正機構的溝通合作，使社區(qū)矯正機構提前介入了解保證人情況，并協助監(jiān)獄調查核實保證人的居住地、協助監(jiān)管條件等內容。同時，在監(jiān)獄移交服刑人員時，能同時移交保證人的相關材料。

（二）規(guī)范交付接收手續(xù)

對暫予監(jiān)外執(zhí)行的服刑人員，特別是保外就醫(yī)服刑人員，在監(jiān)獄交付和縣級司法行政機關接收的這一銜接環(huán)節(jié)建議對雙方的職責做出具體規(guī)定。

1.人員的交接。要確保監(jiān)獄和社區(qū)矯正機構交付接收銜接順暢，交付之前的溝通協調十分重要。因此，建議：一是明確監(jiān)獄在服刑人員離開監(jiān)獄之前一定期限內，要書面通知司法機關。這里的書面通知包括發(fā)函、傳真的書面形式，由專人負責。同時，應區(qū)分情況，明確提前通知的時間，盡量給予社區(qū)矯正機構一定的準備時間。二是明確交付執(zhí)行的監(jiān)獄要將服刑人員押送至居住地，由監(jiān)獄和社區(qū)矯正機構雙方現場辦理交付接收手續(xù)。三是對于一些急保一類的服刑人員因病行動不便無法到居住地司法行政機關報到的，監(jiān)獄確保與服刑人員的保證人一起到居住地縣級司法行政機關或服刑人員住院治療地先行辦理交接手續(xù)。四是規(guī)定社區(qū)矯正機構無正當理由不得拒絕接收暫予監(jiān)外執(zhí)行服刑人員，應當即時為保外就醫(yī)的服刑人員辦理入矯手續(xù)，使其得到及時治療，保證保外就醫(yī)工作的順利進行。

2.材料的交接。建議明確監(jiān)獄在交付假釋和暫于監(jiān)外執(zhí)行服刑人員時，應當向司法行政機關送達的法律文書，以保證社區(qū)矯正執(zhí)行的合法性，和執(zhí)法檔案的健全。目前為止，部分地區(qū)在監(jiān)獄與社區(qū)矯正銜接機制方面已經出臺了相關規(guī)定（如廣西和湖南）并取得了一定成效。其中，廣西針對急保病人的交付接收作出了變通處理，效果不錯，雙方的銜接配合得到了進一步的加強，密切和暢通了雙方的溝通協作。但由于各省做法不一，在涉及跨省區(qū)的調查評估和交付接收的銜接配合尚無統(tǒng)一規(guī)定，因此，建議出臺適用于全國范圍的監(jiān)獄與社區(qū)矯正銜接配合細則，將具體的手續(xù)材料等程序標準化，確保監(jiān)管的延續(xù)和穩(wěn)定。

（三）強化日常監(jiān)管

《暫予監(jiān)外執(zhí)行規(guī)定》第23條賦予了社區(qū)矯正機構提出收監(jiān)執(zhí)行建議的權利，同時，該規(guī)定取消了監(jiān)獄定期保外和定期復核病情的職責，加重了社區(qū)矯正機構的監(jiān)管職責和義務。目前，在社區(qū)矯正機構各方面保障還尚未完全到位的情況下，如何避免出現暫予監(jiān)外執(zhí)行條件消失應收監(jiān)而未收監(jiān)，并發(fā)生可能追究社區(qū)矯正機構相應責任的問題，應盡快出臺配套的日常監(jiān)管和收監(jiān)執(zhí)行程序。

1.逐步建立和完善定期報送就診病歷和定期復核制度。（l）承擔監(jiān)督管理職責的社區(qū)矯正機構應建立社區(qū)矯正對象保外就醫(yī)醫(yī)療和鑒定檔案；（2）保外就醫(yī)人員或其保證人、親屬在保外就醫(yī)期間，每三個月要將診療病歷復印件送社區(qū)矯正機構備案審查；（3）參照1990年的保外規(guī)定，每年由縣級司法局組織一次病情復核及鑒定，根據基層現有的條件，建議復核方式分兩種：一種是將保外就醫(yī)人員歷次病歷材料復印件一并交由指定醫(yī)院的鑒定醫(yī)師進行書面審查復核，另一種是要求保外就醫(yī)人員本人到指定醫(yī)院，在社區(qū)矯正工作人員的陪同監(jiān)督下，重新進行病情復核和鑒定。

2.明確日常病情復查醫(yī)院級別和定期復核醫(yī)院級別。一是關于服刑人員主動提交的日常病情復核材料，建議明確出具的醫(yī)院級別為縣級以上醫(yī)院，同時明確復核的程序和標準。二是關于由社區(qū)矯正機構組織的定期復核，建議明確出具的醫(yī)院級別為二級以上的醫(yī)院。以廣西為例，截止2016年底，廣西全區(qū)共有二級醫(yī)院180多所，在全區(qū)113個縣中基本能保證有1家以上的二級醫(yī)院。將定期復核的醫(yī)院定為二級及以上醫(yī)院，便于社區(qū)矯正機構與當地醫(yī)院的協調配合，便于對病情復核工作進行組織、監(jiān)督。

3.明確監(jiān)獄的監(jiān)督職能。因為監(jiān)獄部門對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的各方面情況比較了解，因此可以明確監(jiān)獄對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的社區(qū)矯正效果進行監(jiān)督。一方面，司法行政機關接收服刑人員后，定期向監(jiān)獄反饋服刑人員在社區(qū)矯正過程中的相關信息，如關于服刑人員病情狀況、死亡或違反監(jiān)督管理規(guī)定等的相關信息。另一方面，監(jiān)獄對社區(qū)矯正機構定期提交的病情和監(jiān)管情況進行核查，同時，定期或不定期對暫予監(jiān)外人員的病情和日常監(jiān)管情況進行檢查和監(jiān)督。

[參考文獻]

[1]特約評論員. 進一步加強銜接配合管理 推進社區(qū)矯正工作發(fā)展[J].人民調解，2016（10）.

[2]任文啟.完善我國社區(qū)矯正審前調查評估制度的思考[J].甘肅政法學院學報，2016（1）.

[作者簡介]雷銳，廣西廣播電視大學文經學院講師，碩士，研究方向：恢復性司法的適用。

[責任編輯 時錦雯]