推廣設(shè)立“審批局”應(yīng)慎之又慎

繆世嶺 賈傳令

[摘 要]簡政放權(quán)是本屆政府的“當頭炮”，而設(shè)立“行政審批局”，是實現(xiàn)簡政放權(quán)目標、深入推進審批制度改革的新探索。各地試點設(shè)立行政審批局過程中，也取得了很多成效，但是通過回顧行政審批制度改革的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，行政審批局模式與政務(wù)中心模式相比，在簡政放權(quán)、提高效率、服務(wù)群眾等方面并不具有必然的優(yōu)勢，反而有可能會帶來權(quán)力過度集中、降低內(nèi)部效率、人才配備困難等新的弊端。為防止改革的盲目性，應(yīng)該引入技術(shù)理性，審慎評估行政審批局模式的利弊，科學探索行政審批制度改革新思路、新模式，以提高改革效率、降低推進難度、優(yōu)化實施效果，防止改革走彎路。

[關(guān)鍵詞]行政審批體制；行政審批局；改革；模式

[中圖分類號]D691.21[文獻標識碼]A[文章編號]1672-1071（2017）03-0064-06

黨的十八屆三中全會明確提出“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”。2013年以來，國務(wù)院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項，決心之強、力度之大，前所未有?？梢哉f，簡政放權(quán)是本屆政府的“當頭炮”、是深化行政審批體制改革的主要內(nèi)容，而設(shè)立“行政審批局”，是實現(xiàn)簡政放權(quán)目標、深入推進審批制度改革的新探索。從各地的試點情況來看，設(shè)立行政審批局似乎是大勢所趨，是改革良藥。但是這一模式相較其他模式是否具備明顯優(yōu)勢，是否值得廣泛推廣，尚需詳細論證。從行政審批制度改革的歷程、行政審批局的運作模式，以及 “問題導向”的方法論導向進行分析，可以對這一問題進行較為全面的剖析。

一、設(shè)立審批局：行政審批制度改革的新探索

隨著改革開放進程的加快，計劃經(jīng)濟時代下的行政管理體制逐漸不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需求，“門難進、事難辦”為特征的行政審批體制的弊端也逐步顯現(xiàn)，行政審批體制改革破繭而出，回顧十余年的改革歷程，按照時間推進和改革實施載體來看，可以大致劃分為三個歷史階段、兩種組織模式。

（一）改革啟動階段

2001年10月18日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》（國發(fā)〔2001〕33號）發(fā)布，中國行政審批制度改革正式啟動。這次改革重點關(guān)注的是經(jīng)濟領(lǐng)域的事務(wù)，一方面試圖理順政府和市場的關(guān)系，堅決取消妨礙市場開放和公平競爭的行政審批；另一方面，根據(jù)效能原則，“一個部門應(yīng)當實行一個窗口對外；涉及幾個部門的行政審批，應(yīng)當由國務(wù)院規(guī)定的主要負責部門牽頭，會同其他有關(guān)部門共同研究決定后辦理；實施行政審批要規(guī)定合理時限，提高工作效率，在限定期限內(nèi)辦結(jié)”，可以說抓住了問題的關(guān)鍵，自此，一場以“簡政放權(quán)和提升效率”為核心的行政審批改革拉開序幕。

筆者認為，這輪改革主要在兩大方面進行了初探，取得了示范性的成效：一是簡政放權(quán)方面，2002年11月，國務(wù)院取消了第一批行政審批項目共789項，涉及的部門有教育部等47個部門，半年后，國務(wù)院取消了第二批行政審批項目共406項，改變行政審批項目管理方式的有82項；二是提升效率方面，地方政府探索試點成立 “行政（政務(wù)）服務(wù)中心或者行政審批大廳”等機構(gòu)，構(gòu)建“一窗口受理、一站式服務(wù)、規(guī)范化管理”運行機制，優(yōu)化審批流程，提升審批效率。

（二）依法推廣階段：行政服務(wù)中心模式

2004年3月22日，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》提出，積極探索相對集中行政許可權(quán)，推進綜合執(zhí)法試點。2004年7月《行政許可法》正式實施，第25條、26條為相對集中行政許可權(quán)和單獨建立統(tǒng)一行政審批機構(gòu)提供了法律空間。

此后，各地政府廣泛推行了集中行政許可權(quán)試點，紛紛成立行政（政務(wù)）服務(wù)中心、行政審批大廳等集中行政許可場所，行政服務(wù)中心成為這一階段行政審批載體最具代表性的模式，實現(xiàn)了行政審批在物理空間和程序的相對集中。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）縣級以上行政服務(wù)中心等約有2912個，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級的服務(wù)中心30377個。伴隨著“兩集中、兩到位”改革推廣，基本實現(xiàn)了“許可權(quán)向部門內(nèi)部集中，部門進駐服務(wù)中心集中”，同時，在這一階段，國務(wù)院分別于2004年5月、2007年10月共取消和調(diào)整審批事項595項。 這一階段，以“行政服務(wù)中心”為載體的審批模式基本成熟，但傳統(tǒng)行政審批流程復雜、審批難、審批效率低的現(xiàn)象并未得到根治。

（三）改革深化階段：行政審批局模式

在行政許可法實施后，2008年10月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于深入推進行政審批制度改革的意見》（國辦發(fā)〔2008〕115號）。文件指出了行政審批方面仍存在的一些亟待解決的問題，“審批事項依然過多，已經(jīng)取消或調(diào)整的審批事項未得到完全落實，審批與監(jiān)管脫節(jié)，對審批權(quán)的制約監(jiān)督機制還不完善，審批行為不夠規(guī)范等”。針對這些問題，國務(wù)院分兩批取消、調(diào)整和下放審批事項498項，落實已經(jīng)取消或者調(diào)整的審批事項，完善相對集中行政許可權(quán)制度及行政許可的統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理制度。這些措施在以前也強調(diào)，再次強調(diào)事實上表明改革遇到了阻力，需要尋求審批體制改革的新突破。

在這種背景下，成都武侯區(qū)探索的“行政審批集中委托制”開始得到了關(guān)注和重視。武侯區(qū)原有的“行政服務(wù)中心”模式同樣存在“窗口成為擺設(shè)”類似的問題，審批辦理仍在政務(wù)中心“體外循環(huán)”，有的部門辦件量小，造成部門行政資源和大廳窗口資源極大浪費。為改變這一現(xiàn)象，2008年7月，成都武侯區(qū)在政務(wù)中心成立審批科，行政審批科下設(shè)3個窗口，常年辦件量小或季節(jié)性強的10個部門行政審批事項委托給政務(wù)中心辦理，并明確職權(quán)、委托的事項和責任，這相當于將10個部門的審批權(quán)向行政服務(wù)中心集中，探索“小審批局模式”。同年12月，武侯區(qū)正式宣布成立行政審批局，將區(qū)發(fā)改局、區(qū)物價局等22個部門承擔的行政審批職能全部劃轉(zhuǎn)到審批局，實體審批部門的“行政審批局”模式得以創(chuàng)立。

十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視審批制度改革，地方政府積極探索試點新模式，成立行政審批局成為這一時期的突出成效。2014年5月，天津濱海新區(qū)成立行政審批局，本級政府的行政許可事項全部劃轉(zhuǎn)到審批局統(tǒng)一行使并承擔責任，通過“一顆印章管審批”的體制改革，為全國試點推廣提供了樣本。2015年3月，天津市16個區(qū)縣行政審批局全部掛牌運行。2015年5月，中央編辦和國家法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》（中央編辦發(fā)〔2015〕16號），天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8?。ㄊ校┍涣腥敫母镌圏c，各地政府也按照中央部署開展試點推廣工作，行政審批局開始成為當下行政審批制改革的主流模式。截止2015年底，全國11個省份，54個市、縣區(qū)相繼成立了行政審批局。

縱觀這十六年來的改革，可以看到行政審批體制改革主要是圍繞政府與市場兩個主體展開，采取行政服務(wù)中心或者行政審批局模式，以取消調(diào)整審批事項、優(yōu)化審批流程等為主要內(nèi)容來推進簡政放權(quán)?？偨Y(jié)起來，這系列改革政策試圖實現(xiàn)五大目標：一是提高市場效率。合理劃分政府與市場的界限，減少取消審批權(quán)力，最大限度的激發(fā)市場活力、提高市場效率，讓市場在資源配置中起決定性作用；二是理順市場監(jiān)管。自由的競爭，是市場效率的靈魂，公平的秩序是市場效率的保障。簡政放權(quán)，不是不管，而是要放管結(jié)合、強化監(jiān)管。三是優(yōu)化便民服務(wù)。執(zhí)政黨的根基在人民，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府職能之一。便民服務(wù)，是行政審批制度改革的落腳點，真正要讓群眾感受到“門好進、臉好看”，享受到熱情、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。四是提升行政效率。提高行政審批效率，切實減少行政運行成本，是政府自身改革的關(guān)鍵要義，也是建設(shè)高效政府的必然要求。五是強化權(quán)力制約。權(quán)力的監(jiān)督與制約，是保證權(quán)力正確行使的重要機制。只有把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，才能防范權(quán)力尋租的風險。

市場效率是市場自身的價值所在，行政效率和權(quán)力監(jiān)督是政府自身改革的價值取向，而市場監(jiān)管和便民服務(wù)即是政府對市場承擔公共管理職能，這五大目標可以作為我們深化改革中對標評判的價值尺度。

二、舊問題與新弊端：設(shè)立審批局的價值評判

從行政審批制度改革的歷史回顧，我們可以看到，設(shè)立行政審批局是在國家深化推進審批改革、集中行使相對許可權(quán)的新探索，各地都在積極響應(yīng)、擴大試點，大有燎原之勢。而“行政審批局”是否比“行政服務(wù)中心”更有優(yōu)勢，是否能夠解決既已存在的問題，是否會帶來次生問題，都需要加以認真研判。

（一）“行政審批局”模式不具有必然的比較優(yōu)勢

不管是行政服務(wù)中心，還是行政審批局，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置并不能直接解決市場交易效率低下的問題。因此，筆者主要從其他目標來看行政審批局解決原有問題的優(yōu)劣。

“行政服務(wù)中心”模式廣為推崇的兩大優(yōu)點是在提高行政效率和提供便民服務(wù)方面，而“行政審批局”在這兩方面沒有明顯的比較優(yōu)勢。

1.行政效率提高方面

行政服務(wù)中心模式是由地方政府設(shè)立統(tǒng)一的服務(wù)大廳，行政許可機關(guān)派工作人員進駐服務(wù)大廳，設(shè)置專門窗口，受理行政許可申請，實現(xiàn)行政許可程序和場地的集中。行政服務(wù)中心一般不享有行政許可權(quán)，行政行為依然由原有部門作出決定，其承擔的主要職能是協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)和監(jiān)督。很顯然，這種集中模式使得行政服務(wù)中心能夠統(tǒng)一審批規(guī)范和程序控制，相對于審批權(quán)分散在不同部門而出現(xiàn)審批時空、程序不一致的情況來說具有極大的效率優(yōu)勢。單純在優(yōu)化審批流程、規(guī)范審批管理方面，可以說行政服務(wù)中心這種組織形式可以發(fā)揮較好的優(yōu)勢。

目前在行政審批局模式試點中，最為普遍的組織形式為成立一個正式建制的行政審批機構(gòu)，作為同級政府組成部門，將其他部門行政許可權(quán)部分或者全部劃轉(zhuǎn)至該局，整合相關(guān)行政審批職能和人員編制，集中行使審批權(quán)，實現(xiàn)“一枚印章管審批”、“一套清單定權(quán)力”、“一個平臺做服務(wù)”。這種模式的主要特征就是管人與管事的結(jié)合，而“行政審批局”模式支持論者就認為，行政服務(wù)中心只管理本中心工作人員，進駐服務(wù)大廳辦理審批業(yè)務(wù)的窗口人員隸屬于各行政審批機關(guān)，不能對其有效管理，使得行政效率進一步提升有困難。實際上，這種論調(diào)存在兩個誤區(qū)需要加以辨析：

一是歸因有誤區(qū)。這種觀點把效率問題簡單歸因于行政服務(wù)中心是管人與管事分離的協(xié)調(diào)機構(gòu)，不能直接管理進駐窗口的審批人員。實際上，我們很多重大工作都是協(xié)調(diào)機構(gòu)來牽頭組織推進，各級領(lǐng)導小組都有這類協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)各部門相互合作。在經(jīng)典管理學理論中，各種組織形態(tài)都有其適應(yīng)的內(nèi)外部環(huán)境，不能簡單的認為某一種形態(tài)更有效率，決定效率的關(guān)鍵是激勵約束機制設(shè)計，而不取決于組織形態(tài)。

二是解決方式有誤區(qū)。當認識到行政服務(wù)中心效率還存在不足、有待提升的時候，解決方式上選擇用行政審批局去替代。行政審批局是正式性的官僚化組織，而長期以來我國官僚機構(gòu)本身就具有效率方面的缺點，用這種層層傳達、層層匯報的運行機制去替代具有相對靈活彈性的行政服務(wù)中心，在內(nèi)部效率方面并沒有較強的優(yōu)勢。在審批協(xié)調(diào)方面，行政審批局模式變內(nèi)部協(xié)調(diào)為外部協(xié)調(diào)，依然沒有明顯的效率提升。行政服務(wù)中心模式下，是中心工作人員與各行政機關(guān)窗口審批人員面對面接觸，直接溝通協(xié)調(diào)，方式靈活、溝通高效，一般情況審批事項都可以直接辦理解決，即便有問題，審批人員和本單位領(lǐng)導溝通也較為方便；而行政審批局模式下，由于審批事項涉及受理、審查、現(xiàn)場勘查、決定、跟蹤監(jiān)管等環(huán)節(jié)，特別對于特種許可、專業(yè)性強的許可，需要協(xié)調(diào)不同職能機構(gòu)進行專業(yè)性勘查等，協(xié)調(diào)往往從審批局工作人員層層往上，然后再與職能機構(gòu)分管領(lǐng)導進行溝通，這種效率反而更不理想。

2.便民服務(wù)提供方面

提供便民服務(wù)，是服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之義。從便民的角度，主要指行政相對人申請、獲得審批的便捷性和其感受到熱情的工作作風。行政服務(wù)中心本身具有管理、監(jiān)督和服務(wù)的職能，可以通過制定審批規(guī)范、控制審批環(huán)節(jié)、統(tǒng)一服務(wù)標準來為行政相對人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其中，在審批決定環(huán)節(jié)中，行政服務(wù)中心雖然不是直接管理窗口審批人員，但不論是原審批單位，還是服務(wù)中心均對窗口審批人員有審批時限的管理要求和激勵措施。因此，對于當場能審核決定的審批申請，行政服務(wù)中心模式和行政審批局模式理論上都能滿足申請主體方便的需求，而對于復雜性或者需要現(xiàn)場核查的審批申請，行政服務(wù)中心一般是通過窗口人員溝通協(xié)調(diào)，行政審批局需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行去核查，這兩種方式在時間花費上差異也不大。

總而言之，在行政效率和便民服務(wù)這個既已存在的問題解決上，“行政審批局”模式并不比“行政服務(wù)中心”更有優(yōu)勢。

（二）“設(shè)立審批局”可能帶來的新弊端分析

“行政審批局”不僅在解決舊問題上，相對行政服務(wù)中心優(yōu)勢不夠明顯，還會給行政審批制度帶來一些新弊端，阻礙行政審批制度目標的實現(xiàn)進程。

一是違背專業(yè)化行政趨勢，審批人才配備困難。在這個專業(yè)化時代，政府各部門的分工越來越細，很多領(lǐng)域的審批業(yè)務(wù)都需要比較高的專業(yè)素養(yǎng)，對專門人才的需求越來越多。設(shè)立行政審批局，是把很多不同部門的審批職能集中到一起，無疑需要大量跨業(yè)務(wù)領(lǐng)域綜合型人才。這種人才要求很高，例如要對每一個領(lǐng)域的審批業(yè)務(wù)都比較專精，培養(yǎng)起來難度也很大。尤其是對于一些專業(yè)性強的審批事項，需要具備專業(yè)的知識技能和專業(yè)的設(shè)備才能審查核驗，這些都是在原有專業(yè)化的職能部門中長期積累和培養(yǎng)的。在試點的時候，由于各級領(lǐng)導的重視和支持，將大量原單位的熟悉業(yè)務(wù)的審批人才合并進入行政審批局，一時可以應(yīng)付目前的審批事項，但經(jīng)濟社會管理領(lǐng)域業(yè)務(wù)日益復雜，知識更新加快，要是全面推廣設(shè)立行政審批局，這就導致審批局后續(xù)對于專業(yè)化審批人才的培養(yǎng)存在很大難度。如果僅僅將一些形式性簡單化的審批事項集中到行政審批局，無疑就失去了成立行政審批局的意義所在。

二是違背權(quán)責主體統(tǒng)一原則，不利審批與監(jiān)管責任劃分。行政權(quán)的行使主體應(yīng)該堅持統(tǒng)一性原則，審批權(quán)不僅是一項行政權(quán)力，同時也是一種行政責任，這意味著你不僅要對審批運力是否正確行使負有責任，同時也要對審批相對人的行為擔負監(jiān)管責任。審批與監(jiān)管的人為分離，不利于劃分審批與監(jiān)管責任，對于一些只需要進行形式審查的審批事項，審批責任與監(jiān)管責任相對比較容易劃清楚，而對于需要進行實質(zhì)審查的復雜審批事項，如果審批與監(jiān)管均有責任，審批部門與監(jiān)管部門責任將如何承擔，將是一個更容易出現(xiàn)推諉扯皮的問題。

三是割裂權(quán)力運行關(guān)聯(lián)性，跟蹤管理服務(wù)難以保證。同一管理領(lǐng)域的行政權(quán)包括計劃權(quán)、調(diào)查權(quán)、許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)等，其相互之間是密切關(guān)聯(lián)、互為統(tǒng)一的，分離其中的某一項或者幾項權(quán)力，交由不同的行政機關(guān)行使，就會破壞行政權(quán)力運行的完備性，導致權(quán)力運行不暢。具體到行政審批局的設(shè)立，將審批權(quán)從中分離出來，割裂了同一管理領(lǐng)域行政權(quán)力運行中的關(guān)聯(lián)性，其結(jié)果會導致各種權(quán)力行使出現(xiàn)配合困難。如對盈利性醫(yī)療機構(gòu)的審批，衛(wèi)生局制定醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，其現(xiàn)場核查醫(yī)療服務(wù)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備，給行政審批局提交實地材料，由行政審批局審批，衛(wèi)生局再跟蹤服務(wù)、監(jiān)督管理，這必然會產(chǎn)生衛(wèi)生局和行政審批局之間的配合問題。因此，設(shè)立行政審批局表面上是審批方便了，但是由于配合困難，產(chǎn)生巨大的對接協(xié)調(diào)成本，往往會導致專業(yè)化的跟蹤管理服務(wù)不到位。

四是違背權(quán)力分散配置原則，導致審批權(quán)力過度集中。設(shè)立行政審批局的目的是將分散在各部門的審批權(quán)力全部集中到行政審批局，由行政審批局統(tǒng)一行使審批權(quán)力，這就會導致審批權(quán)力過度集中。行政許可審批權(quán)是行政權(quán)力中最重要的一項經(jīng)濟管理權(quán)限，行政審批體制改革之所以推進艱難，就是減少規(guī)范政府手中這項具有“含金量”的權(quán)力所帶來的阻力。本來，經(jīng)濟社會領(lǐng)域的審批權(quán)限分散在不同部門來行使，還會經(jīng)?？吹胶芏鄼?quán)力尋租的案例發(fā)生，被輿論詬病為權(quán)力集中的結(jié)果，而現(xiàn)在行政審批局設(shè)立，把分散的審批權(quán)集中到一個機構(gòu)行使，無疑違背權(quán)力分散配置的原則，導致審批權(quán)力過分集中，進一步增大權(quán)力尋租的廉政風險。

可以看出，行政審批局模式不僅在行政效率、便民服務(wù)提升上不具有必然的比較優(yōu)勢，而且還會在專業(yè)化、監(jiān)管責任、服務(wù)管理、權(quán)力制約等方面帶來新的弊端，因此，推廣設(shè)立 “行政審批局”應(yīng)慎之又慎，應(yīng)該通盤考慮推進行政審批制度改革的新路徑。

三、技術(shù)理性：關(guān)于行政審批制度改革的新思維

科學技術(shù)的發(fā)展，推動了政府自身的變革，技術(shù)的理性價值深刻影響著現(xiàn)代行政的運作方式。從分析可以得出，在行政審批體制改革新探索中，推廣設(shè)立審批局的做法應(yīng)該慎重考慮，本文認為應(yīng)該跳出“通過新設(shè)官僚機構(gòu)來解決問題”的傳統(tǒng)思路，而在“技術(shù)理性與組織結(jié)構(gòu)變革”關(guān)系中尋找新思維，將技術(shù)理性的思維貫穿政府自身改革中，將可以突破體制改革的困境。

行政審批是申請主體向政府部門提交資料而獲得批準具有某種資格或者允許從事某種行為的過程，從系統(tǒng)論的角度，可將其簡化為這樣一種模型，將行政審批相對人看是一個單一行為主體，而將整個政府機關(guān)看成一個系統(tǒng)，那么行政審批過程就是單一行為主體與整個行政系統(tǒng)之間信息傳遞與反饋的技術(shù)過程，從這個思維角度對進一步深化行政審批體制改革提出一些建議。

（一）延續(xù)行政服務(wù)中心模式，發(fā)揮好信息出入口功能

從信息處理的角度看，行政審批過程就是申請主體與行政系統(tǒng)信息傳遞與反饋的過程，而行政服務(wù)中心正好可以發(fā)揮信息的出入口功能。在這個過程中，申請主體需要的輸入信息得到一個信息反饋即可，在意的是信息傳遞的快速便捷，不會去關(guān)注行政系統(tǒng)內(nèi)部具體運作機制，這種涉及政府運作及權(quán)力制約的問題，是政府自身改革需要考慮的。從這個角度而言，行政服務(wù)中心模式正好可以承擔審批程序和服務(wù)管理的集中，對于申請個人而言就是申請審批事項的統(tǒng)一受理和事后送達服務(wù)。

因此，我們應(yīng)該繼續(xù)強化行政服務(wù)中心模式，理順行政服務(wù)中心與政府各職能部門的管理體制，充分發(fā)揮好信息出入口的窗口功能，通過空間場景的布置、信息技術(shù)的使用，做好前端服務(wù)工作，讓審批相對人可以通過信函、傳真、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式向政府提交所需的申請材料和獲得審批結(jié)果，真正讓群眾少跑腿、讓群眾感受到熱情優(yōu)質(zhì)的服務(wù)態(tài)度，就可以真正實現(xiàn)方便行政相對人申請和獲得審批結(jié)果的目的。

（二）建立統(tǒng)一政務(wù)信息系統(tǒng)，保障效率提升的技術(shù)支撐

行政審批過程包括申請、受理、核驗、勘查、決定和反饋送達等各環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都會對審批效率產(chǎn)生影響?？梢酝ㄟ^構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)信息系統(tǒng)，將社會主體各類信息整合進這個政務(wù)系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)共享和交換，最終實現(xiàn)全國信息數(shù)據(jù)一網(wǎng)通，行政系統(tǒng)這個“黑箱”內(nèi)部的運作效率將會大為提升，自然從根本上提升了行政審批的整體效率。

從操作的可行性和實效性來看，自上而下為公民個人和企業(yè)等主體分別建立全國統(tǒng)一的身份信息系統(tǒng)，實現(xiàn)身份信息統(tǒng)一采集、集中管理、按需使用、共同更新，可以從根本上解決這一問題。

具體來說，統(tǒng)一信息系統(tǒng)建立后，在涉及行政審批事項時，可以根據(jù)行政審批事項的信息內(nèi)容及數(shù)據(jù)性質(zhì)，將申請人傳遞的信息內(nèi)容分為資質(zhì)核驗類和條件審查類，分別進行處理。所謂資質(zhì)核驗類指申請信息內(nèi)容中含有的形式審查和通過信息直接核驗就可以實現(xiàn)審批決定的項目，簡而言之就是信息技術(shù)可以自動智能審批的信息項目，這部分可以通過整合建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)實現(xiàn)自動審批，效率問題可以徹底解決。而所謂條件審查類指需要現(xiàn)場勘查的專業(yè)性復雜審批項目，這類是目前智能分析系統(tǒng)無法實現(xiàn)的，可以利用科學管理的思維，根據(jù)法律要求和實踐規(guī)律，設(shè)定好辦理時限植入進系統(tǒng)中，達到控制系統(tǒng)、優(yōu)化流程、提高效率的目的。

（三）強化分工合作激勵約束，確保技術(shù)效率有效發(fā)揮

技術(shù)可以提升效率，但技術(shù)也需要有效的分工合作才可以最大化發(fā)揮優(yōu)勢。不論是行政審批局模式，還是行政服務(wù)中心模式，都避免不了內(nèi)部管理和外部協(xié)調(diào)的問題，而這種管理協(xié)調(diào)本身并不是能夠通過撤銷機構(gòu)或者新設(shè)機構(gòu)就可以解決的，它本質(zhì)上是如何解決分工與合作之間的管理協(xié)調(diào)問題，這就需要通過技術(shù)的應(yīng)用來強化分工合作的激勵和約束機制。

通過建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，使得審批過程實現(xiàn)傳遞與共享信息的高效化，對于技術(shù)無法全部覆蓋的分工合作問題，一方面要通過機構(gòu)規(guī)格、領(lǐng)導配備等方式，強化協(xié)調(diào)機構(gòu)權(quán)威性和組織協(xié)調(diào)力度；另外一個方面，要賦予協(xié)調(diào)機構(gòu)對各單位分工合作的評價考核功能，通過建立對審批進度、效果的績效考核體系和結(jié)果運用機制，切實提高各行政機關(guān)之間合作配合程度，最終實現(xiàn)管理過程的科學可控。

參考文獻：

[1]國務(wù)院審改辦. 2013年以來國務(wù)院已公布的取消和下放國務(wù)院部門行政審批事項[N].人民日報，2017-2-10.

[2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項目的決定[Z].2002-11-02.

[3]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定[Z]. 2003-2-27.

[4]文宏，赫鄭飛.行政服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報告[R].中國行政管理學會課題組，2012-12-16.

[5]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[Z] ，2004-5-19.

[6]國務(wù)院. 國務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項目的決定[Z]，2007-10-9.

[7]宋林霖.制度創(chuàng)新與難題破解：行政審批局的改革推進研究——基于貴安新區(qū)行政審批局的調(diào)研與思考[J].中國機構(gòu)改革與管理，2016，（9）.

[8]劉淼.試點一年，行政審批跑出盱眙速度[N].新華日報，2016-11-16（10）.

[9]中國發(fā)展網(wǎng).天津濱海新區(qū)行政審批局運行滿月審批項目辦結(jié)萬件[EB/OL].http：//www.ceh.com.cn/shpd/2014/06/424503.shtml，2014-06-23.

[10]賈傳令.建立統(tǒng)一信息系統(tǒng)是行政簡煩除苛的治本之策[J].領(lǐng)導科學，2016，（33）.

（責任編輯：安 然）