德國外交“再平衡”及對中國的影響

〔提 要〕在歐盟深陷多重危機背景下，德國在維護其全球經濟競爭力與推動歐洲一體化之間進行“再平衡”，對外政策加速“歐洲化”。地區(qū)安全、價值觀、市場準入、公平貿易等歐盟層面的關切在德國對外政策中的權重將越來越大，德國傳統(tǒng)上以經濟利益為主軸的務實對華政策出現(xiàn)調整。中德關系雖面臨挑戰(zhàn)，但對中國而言亦存機遇。中國可以此為契機突破和拓寬中德關系的固有邊界，以德國為杠桿，對歐盟整體施加積極影響。

〔關 鍵 詞〕中德關系、德國外交、再平衡、歐洲化

〔作者簡介〕趙柯，中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院助理研究員

〔中圖分類號〕D851.6

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）4期0090-11

當前歐盟深陷多重危機，面臨二戰(zhàn)以來最為嚴峻的挑戰(zhàn)。但作為歐盟核心成員的德國，國際地位卻“逆勢上揚”。德國總理默克爾被西方媒體稱為是“歐洲最后一位還站著的領導人，有責任代表過去70年里我們所知道的那個西方發(fā)言”。德國一改過去對謀求歐洲領導權的曖昧和克制態(tài)度，以主動的姿態(tài)“領導歐洲”，明示“要竭盡所能堅定地維護整個歐洲的利益”。新形勢下，德國在獲取經濟全球化利益與推動歐洲一體化之間保持原有的平衡愈發(fā)困難，其外交正在經歷“再平衡”，政策取向更加“歐洲化”，這給中德關系帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、再平衡：德國外交政策的“歐洲化”

德國支持經濟全球化與歐洲一體化，并力圖謀得二者均衡。一方面，德國強大的工業(yè)競爭力和對外高依存度的經濟結構，使德國相較其他歐盟成員國更有能力和意愿在全球市場配置資源，并規(guī)避歐洲一體化框架的限制以獲取國際市場的份額；另一方面，基于兩次世界大戰(zhàn)的“不光彩”歷史，德國主動融入歐洲一體化進程，這不僅讓德國經濟受益，更是德國體現(xiàn)其政治信譽的一份“投名狀”，是德國安全利益的根本所在。但經濟全球化和歐洲一體化所帶來的利益并非一直都能夠相輔相成，而時常會尖銳對立。因此，德國又必須克制自己在世界市場追求“貿易收益”的沖動，維護歐盟整體對外戰(zhàn)略的可信性。德國外交政策目標向來是要在這二者之間找到一個均衡點，盡量左右逢源，最大化地享受二者帶來的好處。如果將歐洲一體化帶來的政治利益定義為德國外交政策的“左邊界”，經濟全球化帶來的商業(yè)利益則是其“右邊界”。德國外交政策的調整方向可以從這兩個表面相反而內在又高度一致的不同角度去理解：站在“右邊界”看，德國外交是要最大限度地從追求經濟全球化的商業(yè)利益出發(fā)，去探索歐洲一體化的框架可被“放棄”的最大程度；站在“左邊界”看，則是以維護歐盟團結和推動歐洲一體化的名義，探尋在多大程度上“犧牲”其在全球市場的經濟利益。

恰當?shù)剡x擇出“左、右邊界”之間的均衡點，是德國外交的基本原則。德國總統(tǒng)施泰因邁爾（Frank-Walter Steinmeier）在擔任外交部長時曾非常坦率地承認：“最重要的是，我們必須預防陷入戰(zhàn)略困境，即德國被迫在全球競爭力與歐洲一體化之間作出選擇?！?2009年爆發(fā)的歐債危機深刻地改變了歐盟內部的力量平衡，德國在歐盟內部和全球舞臺的地位也迅速提升，德國外交政策的天平也隨之需要重新校正，在經濟全球化與歐洲一體化這兩股力量之間進行“再平衡”。但這一次，均衡點明顯地移向“左邊界”，德國外交加速“歐洲化”，既在宏觀的戰(zhàn)略層面對當前歐盟缺乏“政治領導”的現(xiàn)實進行回應，又積極在微觀的政治操作層面投入更多的外交資源加強歐盟的內部團結，支持歐盟對外戰(zhàn)略的實現(xiàn)。這種“歐洲化”的政策特征主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，對外拓展商業(yè)利益不以犧牲歐盟團結為代價。這在烏克蘭危機之后的德國對俄政策上表現(xiàn)的尤為明顯。俄羅斯是德國重要的貿易伙伴：2013年，德國對俄商品出口487億美元，占歐盟對俄出口商品總量的35%，德俄雙邊貿易總額超過1000億美元；在俄德國企業(yè)目前約為6200家；德國內約有35萬個就業(yè)機會直接與德俄貿易有關；德國對俄直接投資額目前約為200億歐元。毫無疑問，歐盟與俄羅斯之間的相互制裁有悖德國的全球商業(yè)利益。根據(jù)奧地利經濟研究所的分析，在俄羅斯的反制裁作用下，德國損失最為慘重，失去就業(yè)機會達50萬個，相當于270億歐元的產值。但權衡之下，德國成為歐盟對俄制裁政策的堅定支持者?？死锩讈喤e行公投加入俄羅斯之后，德國拒絕承認公投結果，認為這違反國際法。在德國的極力主張下，在MH17航班客機失事及烏克蘭東部地區(qū)局勢不穩(wěn)之際，歐盟出臺了對俄羅斯新的更嚴厲的制裁措施。這與德國在2008年俄羅斯與格魯吉亞沖突時不愿對俄進行制裁的做法形成了鮮明對比。

其次，積極嘗試從歐洲安全的“消費者”向“提供者”的角色轉型。二戰(zhàn)后，德國的軍事政策向來秉持“克制文化”。但是在2014年1月慕尼黑安全政策會議上，時任德國總統(tǒng)高克（Joachim Gauck）、外交部長施泰因邁爾、國防部長馮德萊恩（von der Leyen）共同宣示了德國要承擔更多國際責任的“慕尼黑共識”后，德國更加積極地在安全領域有所作為，逐步重整軍備，積極推動歐盟建立防務共同體，試圖向歐盟安全“提供者”的角色轉型。這一轉型的路徑并不是通過提高德國自身的軍事能力為歐盟提高安全保護，這既缺乏現(xiàn)實可行性，也容易引起其他國家的疑慮。德國作為歐洲安全“提供者”的角色主要體現(xiàn)在，通過理念引領、政治領導、制度設計和資金支持來推動歐盟的軍事防務一體化，將成員國分散的軍事力量和軍事資源進行優(yōu)化整合，建立強大而統(tǒng)一的歐盟軍事力量。德國在安全政策方面的雄心集中體現(xiàn)在其2016年7月發(fā)布的《2016年安全政策與聯(lián)邦國防軍未來白皮書》中，德國要采取包括軍事手段在內的必要措施為歐洲及世界的安全穩(wěn)定做出更多貢獻，而在此過程中還要“承擔領導角色”。

最后，更加強勢地捍衛(wèi)歐洲自由主義價值觀。在2008年全球金融危機爆發(fā)9年后，歐美發(fā)達經濟體仍然深陷增長緩慢的困境，貧富差距進一步拉大，這導致近年來民粹主義、民族主義以及貿易保護主義等思潮在西方強勢回歸，精英階層擔心西方基于自由、民主、開放的價值觀同盟有坍塌的危險，普遍期望德國扛起捍衛(wèi)西方價值觀的大旗。默克爾開放邊界接納難民的決定，除了現(xiàn)實考量外，順勢占據(jù)道義制高點也是其重要訴求。在面對特朗普時，德國同樣展現(xiàn)出了對自由主義價值觀的堅定態(tài)度。特朗普當選后，默克爾向其發(fā)出了一封被西方媒體稱為“警告信”的賀信，其中寫到：“德國與美國的緊密聯(lián)系是建立在兩國共同價值觀的基礎之上的。無論一個人來自哪里，膚色、性別和性取向如何，我們都應給予他們同等的尊重。我期望我們可以在這些共識的基礎上展開密切合作。”可以預見，處在西方世界意識形態(tài)旗手的道德高位上，德國外交政策中的價值觀因素會越來越濃厚，在涉及意識形態(tài)的議題上會更加強勢。

二、對華政策：以歐洲的名義

經濟利益優(yōu)先的務實外交，是德國長期以來奉行的對華政策的主軸，并且取得了巨大的成功，經貿領域的務實合作構成了中德關系的主要方面。德國是中國在歐洲最重要的經貿伙伴，2016年中德貿易額為1512.9億美元，占中歐貿易額的三分之一， 相當于中英、中法、中意貿易的總和，中國是德國在歐盟以外的第二大出口市場。緊密的中德經貿合作已將雙方的政治關系推至歷史最高水平。2010年7月，中德兩國政府發(fā)布《中德關于全面推進戰(zhàn)略伙伴關系的聯(lián)合公報》，決定將兩國關系提升為戰(zhàn)略伙伴關系并建立中德政府磋商機制。2014年，習近平主席訪問德國，雙方建立全方位戰(zhàn)略伙伴關系，中德之間的密切互動和高水準合作一度被稱為“中德特殊關系”。

對中國而言，這種“特殊關系”確實降低了對歐外交的協(xié)調成本，德國在歐盟內部的領導地位能夠影響歐盟對華政策朝積極方向發(fā)展。德國的杠桿作用在2013年中歐光伏產品貿易紛爭中表現(xiàn)得尤其明顯。當時以法、意為代表的歐盟國家極力主張對中國施壓以迫使中國進一步開放市場，而德國不愿看到中歐之間爆發(fā)貿易戰(zhàn)，因為這將對德國經貿利益產生負面的政治影響。德國力促歐盟與中國達成和解，避免了雙輸?shù)木置?。德國在光伏案中的政策選擇引發(fā)歐盟內部的批評聲音，認為德國為維護自身在華經濟利益而損壞了歐盟對華政策統(tǒng)一性。

由此，中德“特殊關系”不可避免地引起其他歐洲國家的疑慮，擔心德國不會顧及歐洲的整體利益。歐洲政策界認為要確保一個歐盟層面真實的中歐戰(zhàn)略伙伴關系，避免德國受到誘惑而對華采取單獨行動，歐盟統(tǒng)一的對華政策需要在成員國之間更好地加以協(xié)調，有必要強化歐盟對外行動署的作用，發(fā)展一種新的自上而下（top-down）的對華交往路徑。甚至有觀察家認為，德國正在轉向中國，在美國與中國發(fā)生沖突時，德國很可能會不履行跨大西洋盟友義務而保持中立，這將在歐洲內部及歐洲與美國之間制造裂痕。隨著德國在歐盟中政治經濟地位的上升，歐盟內部普遍要求德國承擔起協(xié)調歐盟外交政策以及歐盟對華政策的責任。所以，中德“特殊關系”在歐盟內部承受著越來越大的壓力，主張歐盟在對華關系上要有更多一致性的呼聲越來越高。決定德國外交走向的兩股力量——追求經濟全球化的商業(yè)利益與推動歐洲一體化的深入發(fā)展——在對華政策上相互間的張力突顯，維持原來的平衡愈益困難。

德國對華政策的“歐洲化”，就是德國外交在新形勢下進行“再平衡”的結果。2015年，時任德國外長施泰因邁爾就強調德國不能接受在對外政策上突破歐盟框架，讓歐盟之外的國家在德國外交中享有特權。施泰因邁爾在“回顧2014——集思外交政策”項目的總結報告中寫道：“我們必須抵擋住以德國當前的強大角色為基點制定外交政策的誘惑。如果美國、俄羅斯和中國以完全不同的方式、但幾乎一致地提供給德國一個特殊的享有特權的角色，那么，我們……必須始終把它轉向歐洲，德國在國際政治中良好而又具建設性的角色只有在歐洲以及通過歐洲才能實現(xiàn)?！?/p>

德國外交的“再平衡”，具體在對華政策上，表現(xiàn)為更多地以“歐洲的名義”，維護歐洲的利益訴求，而不僅是追求德國自身利益。2017年4月，德國駐華大使柯慕賢刊發(fā)了關于中歐貿易的署名文章，集中體現(xiàn)了德國以“歐洲的名義”開展對華外交的新原則。據(jù)中國商務部統(tǒng)計，2016年德國對華貿易有208.7億美元的順差，德國明顯是中歐貿易的受益方，但作為德國駐華大使的柯慕賢儼然以歐盟代表的口吻，在文章中通篇談論歐盟對華貿易逆差，不僅否認歐洲對華貿易逆差是歐洲限制對華高科技出口所致，反而批評中國的市場限制政策才是中歐之間存在嚴重貿易失衡的原因，并且敦促中國放寬市場準入條件，早日與歐盟達成《中歐全面投資協(xié)定》。

以“歐洲的名義”正越來越明顯地成為德國對華政策實踐的新特征。歐盟貿易委員馬姆斯特羅姆在2017年2月6日的演講中表示，歐盟愿與中國一道在全世界同貿易保護主義作斗爭，但也希望中方能夠在貿易與投資方面體現(xiàn)平等原則。言外之意就是要求中國對歐盟進一步開放市場。作為對歐盟立場的支持，德國迅速響應。2017年2月15日，德國聯(lián)合法國、意大利致信歐盟委員會，呼吁歐盟機構在收購案件中要具有否決權，以抵御外國對歐盟國家敏感高科技企業(yè)的“不平等”收購。信中表示，除了國家安全的原因外，歐盟應制定相關規(guī)則以“經濟原因”來阻止相關收購，比如當投資者有政府在背后支持，或者收購計劃本身是政府項目的一部分。這一倡議顯然劍指中國企業(yè)近年來在歐洲開展的收購行為，以此來向中國施加壓力，要求中國“對等地”向歐洲在中國的投資開放市場。

德國外交的“再平衡”也使其對華政策中的意識形態(tài)色彩較之前更加濃厚。默克爾2017年4月初在發(fā)給香港特區(qū)候任行政長官林鄭月娥的賀信中特別強調：“市場經濟制度、保護基本權利和自由以及在‘一國兩制原則下的權利保障是德國和香港之間緊密關系的基石?！痹谙愀劬揭婪ㄆ鹪V2014年非法“占中”行動參與者時，德國政府表達了批評的態(tài)度，其發(fā)言人塞伯特（Steffen Seibert）在2017年5月5日發(fā)表聲明稱，“‘一國兩制原則使香港和中國領導人負有保障香港自由的義務”，“抗議示威權是所有自由集體的核心組成部分”。這是對中國內政的粗暴干涉，是德國以西方價值觀“捍衛(wèi)者”的姿態(tài)為非法“占中”分子背書，顯然有悖于兩國“全方位戰(zhàn)略合作伙伴”的定位。

三、中國的應對：拓寬中德關系發(fā)展的邊界

德國外交政策的“歐洲化”無疑會給中德關系帶來一系列挑戰(zhàn)，但同時也為雙方真正“超越簡單的買賣關系”開啟了新的窗口期，為中國重塑歐盟對華關系提供了潛在的杠桿。長期以來德國以“經濟利益”為中心的“實用主義”對華外交，一方面有利于雙方關系的穩(wěn)定，但也限制了雙方合作的議題領域，束縛了中德關系發(fā)展的空間。

當前國際格局正在發(fā)生深刻的調整，中德兩國的地位都發(fā)生了變化，德國不僅在歐盟內部“重新崛起”，并且全球影響力與日俱增，要雄心勃勃地參與“塑造世界”；而中國則成為了世界第二大經濟體，綜合國力大幅提升，正前所未有地接近世界舞臺的中心，并且顯示了為世界提供公共產品的能力和意愿。這使得中德關系必然要超出雙邊范疇，在全球層面和歐盟層面開展戰(zhàn)略性合作。然而德國似乎對此并不熱心，對華外交思維仍停留在“簡單的買賣關系”上，對于涉及中歐關系大局的關鍵議題，比如“市場經濟地位”、“中歐自貿區(qū)的可行性”以及“一帶一路框架下的中歐合作”等，德國總是回避或擱置。按照德國的說法，這是拒絕中德“特殊關系”的“誘惑”，在歐盟框架內行事。但在中國看來，這是德國對雙邊關系內涵所具有的“戰(zhàn)略性”的漠視。

新形勢下德國外交的“再平衡”，為雙方突破“簡單的買賣關系”提供了歷史機遇?！霸倨胶狻边M程中的德國外交將不可避免地發(fā)生兩個方面的變化，一是增加“歐洲維度”的權重，將更多的政治、經濟資源投入到歐洲一體化的建設中；二是增加“世界維度”的權重，更多地以“歐洲的名義”，來提高歐盟的全球地位和擴展歐盟的國際發(fā)展空間。中國應因時制宜地放寬中德關系的邊界，主動引導德國外交“歐盟化”轉向所帶來的政策目標重構，在世界經濟、中歐關系、安全議題等三個領域加強務實合作，充實中德關系的戰(zhàn)略性內涵。

第一，中德兩國在維護世界經濟開放性方面拓展合作空間。中德兩國都是有全球影響的貿易大國和投資大國，兩國經濟的發(fā)展都受益于開放的世界市場。當前全球經濟增長依然脆弱，動力不足，甚至有觀點認為全球經濟已經進入“長期性停滯”的狀態(tài)。增長與繁榮不僅帶來物質財富，更會在國際社會創(chuàng)造出樂觀、自信、開放、以友好合作為導向的國際關系氛圍。相反，衰退與危機不僅讓經濟蕭條，更容易滋生出悲觀、狹隘、封閉、以鄰為壑的國際關系生態(tài)。近年來貿易保護主義思潮興起，其根源正在于此。在此種形勢下，世界主要經濟體對自由貿易強有力的政治承諾和支持就尤為重要，這也為中德兩國提供了全球性的合作空間。2017年1月25日，在特朗普就任總統(tǒng)職位后不久，默克爾就與李克強總理通電話，雙方一致主張維護“自由貿易和穩(wěn)定的世界貿易秩序”。2017年3月16日，默克爾訪美前夕與習近平主席通話，雙方再次確認對自由貿易的支持。在中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系以及二十國集團框架內，中德兩國在全球經濟治理領域將會開拓出更加廣闊的合作空間。

第二，在中德雙邊對話與合作機制中增加“歐洲議題”的權重。作為經濟全球化的受益者，德國是歐盟內部支持自由貿易的重要力量，在歐盟越來越表現(xiàn)出對華貿易保護主義傾向的背景下，中德就此積極展開對話尤為重要。歐盟不僅是世界貿易組織內對中國產品發(fā)起反傾銷和反補貼貿易調查最多的成員之一，并且明確拒絕履行《中國加入世貿組織議定書》中的承諾。《議定書》第15條允許世貿組織成員在對中國產品實施反傾銷時使用“替代國”的做法，但明確要求這一做法應該在2016年12月11日停止，而歐盟直至今日仍未履行義務，中德對話與合作有利于推動歐盟層面積極的政策改變。中歐在“一帶一路”框架中的合作也應該成為中德關系的重要領域。當前歐洲國家普遍視“一帶一路”為走出經濟增長低谷的重大機遇，但不可否認的是，歐洲的政治精英中仍有一部分人懷疑中國“一帶一路”倡議背后隱藏有“不可告人”的地緣政治用心。比如，德國就對中國—中東歐“16+1”合作機制一直心存疑慮，這成為中歐“一帶一路”合作的現(xiàn)實阻力。通過對話與合作，讓德國了解中國的發(fā)展理念、大國國際責任的擔當以及引領全球經濟治理的能力，使德國真正成為“一帶一路”倡議的支持者，為中歐關系發(fā)展提供新動力。

第三，充分挖掘中德在安全領域的合作潛力。烏克蘭危機以及歐洲難民危機大大惡化了歐洲的地緣政治環(huán)境，在歐洲人看來，二戰(zhàn)后所形成的歐洲和平秩序已經受到威脅。此外，亞太地區(qū)近年來出現(xiàn)的緊張氛圍也使得歐洲人擔心地區(qū)穩(wěn)定問題。與美國不同，歐洲缺乏在亞太地區(qū)的軍事存在，擔心萬一發(fā)生軍事沖突，其龐大的商業(yè)利益無法得到有效保護。在這一背景下，由經濟一體化來推動歐洲政治一體化的傳統(tǒng)路徑，中短期內會發(fā)生變化，當前關切度更高的安全領域很可能成為歐洲政治一體化的新動力，而德國無疑將在其中扮演中心角色。中國的安全視野也超出了政治疆界之外，一方面不斷擴展的海外利益需要保護，另一方面國際社會對中國在解決地區(qū)安全問題上發(fā)揮積極作用充滿期待。所以，在習近平主席提出的總體國家安全觀中，“國際安全合作”是重要內容。在新形勢下，安全合作自然成為中德雙方利益的交匯點。2015年以來，雙方先后建立了中德外交與安全戰(zhàn)略對話、中德高級別安全對話機制，就是雙邊關系這一發(fā)展趨勢的突出體現(xiàn)。在當前傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織的背景下，安全合作將成為中德關系中具有潛力的新增長點。

四、結語

在英國脫歐、法國實力下降的背景下，德國再也不可能像之前那樣，讓英、法為歐盟的整體利益“沖鋒在前”，而自己躲在背后“搭便車”。在“歐盟本身的存在都備受質疑”的嚴峻形勢下，德國必須為歐盟“挺身而出”，將歐盟內部的整合與團結置于對外政策的優(yōu)先位置，甚至需要為此犧牲一些本國利益。德國外交政策在經濟全球化和歐洲一體化之間正在進行“再平衡”。這意味著地區(qū)安全、人權保護、市場準入、公平貿易等歐盟層面的關切在德國對外政策中的權重將越來越大，德國長期以來以拓展經濟利益為主軸的“實用主義”對華政策會出現(xiàn)調整，由此可能造成中短期內中德、中歐關系出現(xiàn)起伏，這對中國而言是一個真實的挑戰(zhàn)。從長期來看，德國外交的“再平衡”將會進一步強化其在歐盟內的領導地位。如何突破和拓寬中德關系的固有邊界，發(fā)揮德國在歐盟內的杠桿作用以對歐盟整體施加積極影響，需要在戰(zhàn)略上未雨綢繆。

【完稿日期：2017-6-5】

【責任編輯：曹 群】