政府購買社會組織服務(wù)績效考核研究

崔英楠 王柏榮

[摘 要]黨和政府十分重視政府購買社會組織服務(wù)工作，近年來出臺了許多文件。全國各地也開展了轟轟烈烈的實(shí)踐，但相較于發(fā)達(dá)國家，我們還存在諸多不足：法規(guī)不健全，考核主體不全面，信息公開不徹底，獎懲措施不明確等等，對此，我們不僅應(yīng)直面問題，更應(yīng)從績效考核內(nèi)容、考核主體、考核指標(biāo)三個(gè)方面著手，建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，并與其他配套措施結(jié)合，以期滿足社會公眾的服務(wù)需求，推動我國社會治理能力現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù)；社會組織；績效考核；公共服務(wù)；公共管理

[中圖分類號]D63.3[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號] 1672-4917（2017）04-0095-08

一、政府購買社會組織服務(wù)績效考核及其必要性

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），并于2013年11月15日正式面向社會發(fā)布?！稕Q定》中明確指出要“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)?！盵1]而在此之前的2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時(shí)，就提出推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)的要求。這意味著政府向社會組織購買服務(wù)已經(jīng)引起了中共中央的高度重視，健全與規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)體系將成為我國加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理體制的發(fā)展方向和必由之路。

截至2016年第3季度末，全國登記的社會組織已達(dá)67.5萬個(gè)，其中社會團(tuán)體32.8萬個(gè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)34.2萬個(gè)、基金會5204個(gè)。在民政部門登記的全國性社會組織達(dá)2338個(gè)，其中社會團(tuán)體1984個(gè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)110個(gè)、基金會244個(gè)。①這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著我國相當(dāng)大一部分社會公共服務(wù)的提供工作，隨著社會治理體制的進(jìn)一步發(fā)展，社會組織的數(shù)量與提供服務(wù)的范圍將進(jìn)一步增大。建立科學(xué)合理、行之有效的社會服務(wù)管理與績效考核制度將成為維護(hù)社會組織平穩(wěn)健康發(fā)展的緊要任務(wù)。

從世界范圍看，政府購買社會組織服務(wù)也是政府職能轉(zhuǎn)變與發(fā)展的方向。1973年10月，第4次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，導(dǎo)致了持續(xù)3年的石油危機(jī)，對西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的沖擊。隨即在70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革在全球范圍內(nèi)展開。在民眾對于政府效率低下的服務(wù)、繁重的賦稅、低質(zhì)量的社會福利極為不滿，“福利國家”的政策被批判，政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政赤字與信任危機(jī)的社會大背景下，新公共管理運(yùn)動順勢興起。新公共管理理論推崇市場自由調(diào)節(jié)的價(jià)值，要求政府“花更少的錢，做更好的事”，有效支配公共財(cái)政資源。因而政府不得不探索新的管理方式，提升管理能力。而社會組織的專業(yè)性、多樣性、先進(jìn)的管理方法以及不同社會組織之間有效的競爭機(jī)制，成為政府管理體制改革的最佳選擇。新公共管理理論成為政府向社會組織購買服務(wù)的開端，并為之提供了理論基礎(chǔ)。

英美等西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)經(jīng)歷了近40年的發(fā)展歷程，其發(fā)展過程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與存在的問題，也將對我國的政府治理體制改革產(chǎn)生積極的借鑒意義。

有鑒于此，研究政府購買社會組織服務(wù)績效考核問題恰逢其時(shí)：

（一）有利于深化政府治理體制改革，創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

我國的社會治理體制改革，要求正確處理政府和社會的關(guān)系，實(shí)施政社分離，提高社會治理水平，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的政府治理目標(biāo)，增進(jìn)社會組織的服務(wù)能力與服務(wù)比重，充分發(fā)揮社會組織的自身優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)治理體制由“大政府小社會”向“小政府大社會”逐步轉(zhuǎn)變。政府廣泛運(yùn)用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等手段實(shí)現(xiàn)全方位、科學(xué)化的管理工作，改革創(chuàng)新政府治理方式，形成治理方式的全面、有機(jī)、協(xié)調(diào)、可持續(xù)、優(yōu)化生態(tài)的全新特點(diǎn)。[2]

我國政府職能的轉(zhuǎn)變，指的是由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，要求政府由傳統(tǒng)的“官本位、政府本位、權(quán)力本位”觀念向“民本位、社會本位、權(quán)利本位”的理念轉(zhuǎn)變。政府要還權(quán)利于社會，擴(kuò)大政府向社會組織購買服務(wù)的范圍，同時(shí)也需要建立行之有效的政府購買社會組織服務(wù)績效評估考核機(jī)制作為促進(jìn)與監(jiān)督。

（二）有利于提高社會組織的服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)社會組織積極健康發(fā)展

隨著政府購買社會組織服務(wù)范圍的擴(kuò)大，社會組織將成長為社會公共服務(wù)的主要生產(chǎn)者和提供者，社會組織的規(guī)模將逐步擴(kuò)大并深入到社會生活的方方面面。建立健全政府購買社會組織服務(wù)績效考核機(jī)制，對社會組織提供公共服務(wù)進(jìn)行科學(xué)有效的監(jiān)督與評價(jià)，有利于敦促社會組織更加積極地履行自身職責(zé)，保障服務(wù)提供的效率與質(zhì)量。同時(shí)可將績效考核評價(jià)結(jié)果引入競爭機(jī)制，促使社會組織不斷提升服務(wù)能力，促進(jìn)其積極健康發(fā)展。

（三）有利于改善民生

黨的十八大以來，黨中央始終堅(jiān)持以人民為本的執(zhí)政理念，將民生工作與社會治理工作作為社會建設(shè)的兩大根本任務(wù)。民生的保障，依賴于社會治理的科學(xué)化與完善化。習(xí)近平總書記指出，要構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。當(dāng)前形勢下，社會管理面臨新情況新問題，迫切需要通過深化改革，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變。改革社會組織管理制度，鼓勵和支持社會力量參與社會治理、公共服務(wù)，激發(fā)社會活力。

傳統(tǒng)的社會管理制度下，政府的行政職能冗雜，行政效能低下，社會服務(wù)的提供具有嚴(yán)重的滯后性與盲目性。隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民群眾對于公共服務(wù)的需求日益多樣與復(fù)雜。政府提供社會服務(wù)的供給能力低下與人民群眾對于社會服務(wù)的高質(zhì)量需求之間的矛盾日益加劇。與政府直接提供公共服務(wù)相比，社會組織更加貼近群眾生活，了解市場的需求，并且能夠以市場需求為導(dǎo)向，有針對性地提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共服務(wù)。而針對社會組織提供的公共服務(wù)實(shí)行績效考核評價(jià)機(jī)制，能夠有效督促社會組織更積極履行服務(wù)職責(zé)，保障人民群眾接受服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，公開社會組織公共服務(wù)績效考核結(jié)果，也是保障民眾知情權(quán)與選擇權(quán)的途徑之一。

（四）有利于合理支配政府財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益

政府購買社會組織服務(wù)依賴于政府財(cái)政資金的支持，是政府采購的一個(gè)重要組成部分。在政府直接提供社會服務(wù)的模式下，政府投入大量的資金成本、時(shí)間成本、社會資源等成本，但服務(wù)結(jié)果往往不盡如人意。通過政府向社會組織購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的目的，只要建立行之有效的監(jiān)督管理與績效考核評價(jià)機(jī)制，就能夠大幅度節(jié)約成本投入，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)目的，有效提升政府財(cái)政資金使用效率。

二、 我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核的現(xiàn)狀和問題

（一）我國政府購買社會組織服務(wù)的嘗試和發(fā)展

20世紀(jì)90年代，我國上海、廣東、北京等部分地區(qū)就已經(jīng)開始出現(xiàn)政府向社會組織購買公共服務(wù)的嘗試。進(jìn)入21世紀(jì)，地方政府購買社會組織公共服務(wù)的探索進(jìn)程不斷加快，公共服務(wù)的領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，形式更為多樣化。“十二五”時(shí)期政府向社會力量購買服務(wù)工作在各地逐步推進(jìn)，購買服務(wù)平臺和機(jī)制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對于社會組織的改革發(fā)展給予了高度重視并做出系統(tǒng)安排。2013年7月31日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確表明將大力推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。黨的十八屆五中全會提出，要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)并提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會參與。由此，政府向社會組織購買公共服務(wù)有了明確的政策依據(jù)。

2013年9月26日，國辦發(fā)[2013]96號《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》發(fā)布，為政府向社會組織購買服務(wù)奠定了基礎(chǔ)性的制度框架。在該文件 “規(guī)范有序開展政府向社會力量購買服務(wù)工作”的部分中，對績效考核問題作出了指示，規(guī)定要“加強(qiáng)政府向社會力量購買服務(wù)的績效管理，嚴(yán)格績效評價(jià)機(jī)制。建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，對購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進(jìn)行考核評價(jià)。評價(jià)結(jié)果向社會公布，并作為以后年度編制政府社會力量購買服務(wù)預(yù)算和選擇政府購買服務(wù)承接主體的重要參考依據(jù)?！?/p>

（二）全國各地政府購買社會組織服務(wù)績效考核的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1.北京

北京市民政局、北京市社會團(tuán)體管理辦公室聯(lián)合推出“北京市社會組織公共服務(wù)平臺”政府官方網(wǎng)站，作為北京市社會組織公共服務(wù)領(lǐng)域的信息集散平臺和公開門戶。服務(wù)平臺實(shí)時(shí)發(fā)布社會組織公共服務(wù)的政府公開信息、服務(wù)動態(tài)、社會組織以及各級政府關(guān)于社會組織提供公共服務(wù)的通知公告等諸多信息，其中包括關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的績效管理規(guī)定及檢查評估結(jié)果。

為貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，加大政府購買服務(wù)的力度，構(gòu)建公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)體系，北京市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）?！秾?shí)施意見》中對于政府購買服務(wù)的績效管理作出明確規(guī)定：“購買主體要對承接主體提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)對象滿意度等進(jìn)行績效評價(jià)。財(cái)政部門要對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目政府購買服務(wù)資金使用效益進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效評價(jià)。充分發(fā)揮服務(wù)對象和第三方在確定購買內(nèi)容和績效評價(jià)工作中的作用，建立社會力量承接政府購買服務(wù)的信用體系?！睘楸本┦姓蛏鐣M織購買公共服務(wù)的績效評估工作提供了重要的制度支持。

2.上海

上海市對于登記在冊的社會組織進(jìn)行統(tǒng)一的等級評估，作為認(rèn)定社會組織資格的依據(jù)。評估工作由專門的第三方評估機(jī)構(gòu)組織評估專家進(jìn)行。評估內(nèi)容按照社會組織的不同類型分類實(shí)施，總體分為基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價(jià)四個(gè)方面。各個(gè)區(qū)成立社會組織評估事務(wù)服務(wù)中心，定期對本轄區(qū)內(nèi)的社會組織進(jìn)行統(tǒng)一等級評估。

3.廣東

作為全國范圍內(nèi)政府向社會組織購買公共服務(wù)的先行者，廣東省在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域始終處于發(fā)展前列。為規(guī)范和推進(jìn)各級政府向社會組織購買服務(wù)工作，廣東省人民政府辦公室于2012年5月24日發(fā)布《政府向社會組織購買服務(wù)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。該《暫行辦法》將“注重績效”作為基本原則加以規(guī)定，明確績效評價(jià)可由財(cái)政部門實(shí)施或通過引入第三方實(shí)施。評價(jià)范圍包括購買主體購買服務(wù)的財(cái)政資金使用績效和承接項(xiàng)目的社會組織服務(wù)績效兩方面。評價(jià)結(jié)果將作為以后年度預(yù)算安排及社會組織承接政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)。

4.長沙

長沙市人民政府施行《長沙市社會組織評估實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。該《實(shí)施辦法》規(guī)定，社會評估工作原則上采取委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立初評、評估委員會審核評定的方法對社會組織進(jìn)行等級評估，評估內(nèi)容包括基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價(jià)4個(gè)方面。民政部門將根據(jù)評價(jià)結(jié)果將社會組織分為5A—1A五個(gè)等級，評價(jià)等級較高的社會組織將在政府購買工作中占據(jù)優(yōu)先地位。[3]（三）我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核存在的問題

近幾年來，我國政府購買服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量和金額在逐年增長。我國政府一般委托第三方評估機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化對政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效評估，這對于加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)法治化、規(guī)范化、專業(yè)化、科學(xué)化的建設(shè)，激發(fā)我國社會組織的活力，起到了積極的作用，但也存在一些值得關(guān)注的問題。我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核存在不夠全面、公開、公正和透明的問題。

1.法律不完善

近年來，我國先后出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等文件，但這類文件均是對政府購買服務(wù)作出宏觀的規(guī)劃與指導(dǎo)，并無明確具體的實(shí)施方案。各地方政府對于政府購買社會組織公共服務(wù)的管理辦法相繼出臺，其中部分規(guī)定了績效評估政策，但各地規(guī)定沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，存在隨意性大、指標(biāo)不穩(wěn)定、不同地域規(guī)定存在沖突競合可能性等問題，政府購買社會組織公共服務(wù)管理與評價(jià)體系尚待完善。由于法律不完善，政府在選擇合作的社會組織時(shí)往往具有主觀性與習(xí)慣性，并未重視績效考核評估結(jié)果的價(jià)值，使得績效考核僅流于形式。

2.績效考核主體不全面

在目前的政府購買社會組織公共服務(wù)評價(jià)主體中，政府依然占據(jù)主導(dǎo)地位。但政府作為社會組織服務(wù)的購買者，本身也處于被考核評價(jià)的地位，這就存在著政府“既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員”的情形，將會影響評價(jià)結(jié)果的公允性。

部分地區(qū)將第三方機(jī)構(gòu)納入績效考核評價(jià)主體中，在一定程度上有利于考核結(jié)果的專業(yè)性、客觀性。對于服務(wù)涉及內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，并未形成針對具體項(xiàng)目性質(zhì)選擇最適當(dāng)?shù)脑u估機(jī)構(gòu)機(jī)制以及多個(gè)不同專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的聯(lián)動機(jī)制，且作為評價(jià)主體的第三方機(jī)構(gòu)多由政府選擇，仍然難以形成全面、科學(xué)、客觀的評估結(jié)果。

作為公共服務(wù)的最終使用者，民眾參與考核評價(jià)的權(quán)利往往被忽視，無疑是績效考核評價(jià)機(jī)制的一大漏洞。

3. 績效考核信息公開不徹底

我國政府購買社會組織公共服務(wù)的信息公開尚不夠徹底。我國尚未建立一個(gè)統(tǒng)一的信息公開平臺，沒有完善的項(xiàng)目信息查詢系統(tǒng)，無法通過公開各項(xiàng)目的執(zhí)行信息讓社會各界實(shí)時(shí)了解到項(xiàng)目的進(jìn)展情況，無法充分發(fā)揮信息公開的監(jiān)督及“打假”功能。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于缺乏全面的信息公開平臺和體制而使得項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度相對封閉，致使項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)到的社會效益無法明確評價(jià)，廣大社會公眾也無法共同參與項(xiàng)目的監(jiān)督。

4. 績效考核獎懲制度不明確

我國政府對項(xiàng)目績效考核缺乏明確的獎懲措施，項(xiàng)目考核績效結(jié)果不一、良莠不齊，社會組織在項(xiàng)目實(shí)施過程中不清楚其嚴(yán)肅性。如，對項(xiàng)目承接單位并沒有實(shí)行誠信紅黑名單制度；對項(xiàng)目績效考核結(jié)果格外優(yōu)秀的，沒有將其錄入社會組織守信紅名單，并對紅名單上的社會組織給予評優(yōu)評先的獎勵。而對項(xiàng)目績效考核結(jié)果不合格的，沒有將其錄入黑名單，也沒有對黑名單上的社會組織實(shí)施聯(lián)合懲戒，將其錄入社會組織失信黑名單，并在一定年限內(nèi)不得參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目。[4]

三、西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會組織服務(wù)績效考核的經(jīng)驗(yàn)和啟示

政府購買社會組織服務(wù)這一概念起源于西方社會，在數(shù)十年的發(fā)展歷程中，逐步形成了政府通過財(cái)政支出購買公共服務(wù)評價(jià)指標(biāo)體系的3E原則——經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。政府通過向社會組織購買服務(wù)，有效降低政府治理成本，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，完善公共服務(wù)的供應(yīng)形式，提升民生保障能力。雖然各國政府購買公共服務(wù)的形式各異，但都將市場競爭與績效和機(jī)制引入了公共服務(wù)領(lǐng)域。這都將為促進(jìn)我國政府職能的轉(zhuǎn)變、政府購買社會組織服務(wù)體系的構(gòu)建提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論基礎(chǔ)。

（一）西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會組織服務(wù)績效考核的實(shí)踐

1.美國

美國的政府購買社會組織服務(wù)萌芽于20世紀(jì)60年代，政府以訂立合同的方式與社會組織達(dá)成公共服務(wù)購買協(xié)議，以滿足社會的服務(wù)需求。20世紀(jì)70年代，席卷整個(gè)西方社會的“新公共管理運(yùn)動”展開，美國政府面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，民眾對于低效率的政府社會服務(wù)極為不滿，政府信任危機(jī)日益加劇。為了改善社會的不安定局面，穩(wěn)定社會民眾整體性混亂的形式，提高政府社會管理能力，改進(jìn)社會管理方式，美國政府對于社會公共服務(wù)機(jī)制進(jìn)行了大規(guī)模的改革，[5]積極引進(jìn)新公共管理理論，充分發(fā)揮社會組織的作用，注重政府購買社會組織提供公共服務(wù)的績效評估。改革進(jìn)行至20世紀(jì)90年代，美國政府已經(jīng)將政府購買公共服務(wù)并進(jìn)行評估作為其工作的重點(diǎn)，并逐步轉(zhuǎn)型為基于績效評估的效率性政府。

1991年聯(lián)邦政府采購辦公室頒布《聯(lián)邦政策書》，成為美國政府購買公共服務(wù)績效政策正式形成的標(biāo)志。1993年《政府績效與結(jié)果法案》在參眾兩院獲得全票通過正式頒行，該法案將績效管理的方法正式引入了政府公共管理領(lǐng)域?！墩冃c結(jié)果法案》要求，全體聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)預(yù)算辦公室提交本機(jī)構(gòu)的政府工作戰(zhàn)略計(jì)劃；各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須制定每一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的績效計(jì)劃，訂立明確的績效目標(biāo)；總統(tǒng)預(yù)算辦公室在各部門提交的年度績效計(jì)劃基礎(chǔ)上編制整體年度績效計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃將成為聯(lián)邦預(yù)算的重要組成部分，并提交議會審議；各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向議會和總統(tǒng)提交年度績效報(bào)告。為了保障《政府績效與結(jié)果法案》的有效執(zhí)行，美國政府頒布了《聯(lián)邦績效檢查》，通過績效檢查，檢驗(yàn)政府是否對工作有所改進(jìn)。美國先后頒布了500余部與政府采購相關(guān)的法律，但始終沒有一部專門的政府采購法。為了形成統(tǒng)一的法律機(jī)制，便于操作與執(zhí)行，聯(lián)邦政府將分散于各個(gè)法律之中的數(shù)百項(xiàng)有關(guān)政府采購的規(guī)定進(jìn)行編纂，于1997年形成了《聯(lián)邦采購條例》，其中就規(guī)定了政府采購的合同規(guī)范與績效評估標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。[6]美國政府這一系列法案、條例的規(guī)定與實(shí)施對于政府公共服務(wù)質(zhì)量具有積極的規(guī)范作用，有力地保障了服務(wù)型政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[7]

2.德國

在德國，非營利的社會組織是社會公共服務(wù)的主要提供者，超過60%的社會服務(wù)由社會組織提供；其次是營利性的商業(yè)服務(wù)；政府提供社會服務(wù)的比重較小，主要負(fù)責(zé)對各類組織提供的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。德國為社會組織提供公共服務(wù)制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括：提供社會服務(wù)的能力；保證所獲得資金的使用效率；擁有超越政府水平的技術(shù)或服務(wù)；所提供的社會服務(wù)符合德國憲法的規(guī)定。這一標(biāo)準(zhǔn)為非營利組織的資質(zhì)認(rèn)證、自我監(jiān)督以及政府對社會組織的監(jiān)管提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

3.新西蘭

新西蘭是目前世界范圍內(nèi)公共服務(wù)市場化較為系統(tǒng)和完善的國家之一。新西蘭政府通過訂立契約或整體承包的形式將公共服務(wù)事項(xiàng)交由特定的私營單位或公共組織提供。政府對于公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面、嚴(yán)格的績效管理考核，并為此建立了專門的公共服務(wù)管理委員會，負(fù)責(zé)與公共服務(wù)的提供方簽訂協(xié)議并進(jìn)行全程監(jiān)管。

在新西蘭政府財(cái)政采購支出項(xiàng)目中，社會服務(wù)是占比最大的項(xiàng)目，占政府采購總支出的20%以上。2016年10月，新西蘭政府采購辦公室成立社會服務(wù)采購力小組，專門負(fù)責(zé)支持政府針對社會組織的采購能力建設(shè)，并與供應(yīng)商簽訂社會服務(wù)契約。[8]

4.英國

英國傳統(tǒng)的政府采購公共服務(wù)方式形成于撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期，隨著競爭招標(biāo)機(jī)制的引入，英國的政府采購公共服務(wù)逐漸從價(jià)格驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)驅(qū)動，相比于低廉的價(jià)格，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)更受青睞。

早在布萊爾執(zhí)政期間，英國的公共服務(wù)衡量標(biāo)準(zhǔn)就進(jìn)行了新的變革，衡量公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椋合噍^于政府而言，社會組織是否更具有提供公共服務(wù)的適應(yīng)性；社會組織是否針對特定的公共服務(wù)作出具體的內(nèi)容安排；注重公共服務(wù)的績效評估等方面。英國政府重視規(guī)劃政府購買服務(wù)的績效評估工作?？穫愓钚小靶≌⒋笊鐣崩砟?，2011年7月，保守黨政府推出《開放公共服務(wù)改革》白皮書，形成針對公共服務(wù)領(lǐng)域改革的理念和原則。保守黨政府將社會公共服務(wù)劃分為三類：個(gè)人服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和專門委托服務(wù)。其中專門委托服務(wù)由中央和地方政府負(fù)責(zé)，個(gè)人服務(wù)和社區(qū)服務(wù)均可由政府采用市場競爭的方式授權(quán)社會組織負(fù)責(zé)提供，以降低政府的運(yùn)營成本，滿足國民的社會需求。對社會組織提供的公共服務(wù)同樣實(shí)行信息公開制度，對社會組織提供公共服務(wù)實(shí)行績效考核并全面公開績效數(shù)據(jù)，為公民提供選擇公共服務(wù)提供者的依據(jù)，增強(qiáng)社會組織之間的良性競爭。[9]

（二）西方政府購買社會組織服務(wù)績效考核的啟示

作為全面深化社會治理體制改革的中堅(jiān)力量，社會組織承載的社會公共服務(wù)職能將日益增多。形成一套完整的政府購買社會組織公共服務(wù)管理與評價(jià)體系，特別是制定科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓卜?wù)績效考核評價(jià)制度，對于我國社會治理體制、政府行政能力、社會組織服務(wù)水平的提升將有極大的推動作用。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，雖然各國政府購買公共服務(wù)的形式各異，但都將績效考核作為購買服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，通過分析他們的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，得出以下啟示：

第一，針對政府購買公共服務(wù)行為，制定專門的制度、標(biāo)準(zhǔn)和法律，并保證嚴(yán)格執(zhí)行，能夠幫助實(shí)現(xiàn)客觀公正的監(jiān)管效果，降低政府的運(yùn)營管理成本，提高社會公共服務(wù)質(zhì)量，保障社會公共服務(wù)工作順利進(jìn)行。

第二，設(shè)立公共服務(wù)專門監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，實(shí)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃Э己嗽u估制度，制定獎懲機(jī)制，能夠保障社會組織提供公共服務(wù)的水準(zhǔn)，促進(jìn)社會組織服務(wù)能力的自我提高。

第三，將社會服務(wù)購買者的政府、社會服務(wù)提供者的社會組織、社會服務(wù)使用者的民眾、專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)等多方均納入績效考核評估主體，有利于形成更為公正、客觀、全面的考核結(jié)果。

第四，在制定政府購買公共服務(wù)政策、制度、法規(guī)的過程中，認(rèn)真聽取民眾的意見；在實(shí)施公共服務(wù)績效考核過程中，將民眾列為評估主體，保障公眾的知情權(quán)，提高其參與度與滿意度。

四、完善我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核的建議

借鑒西方國家政府購買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國政府購買服務(wù)實(shí)踐，我們認(rèn)為，應(yīng)該從完善我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核體系建設(shè)以及其他配套措施兩個(gè)方面著手完善我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核制度。

（一）完善我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核體系

績效考核屬于人力資源管理中的一個(gè)模塊，專業(yè)性技術(shù)性比較強(qiáng)，而且，一般來說，依據(jù)績效考核對象不同，考核體系也應(yīng)有所不同，鑒于涉及問題復(fù)雜程度、專業(yè)局限以及盡可能涵蓋所解決問題的內(nèi)在要求， 我們從少內(nèi)涵、廣外延角度出發(fā)，也即主要從宏觀層面來考量，以期解決更多的問題。主要包括績效考核內(nèi)容、績效考核主體、績效考核指標(biāo)三大方面。

1.績效考核內(nèi)容

對于政府購買社會組織服務(wù)的績效考核，應(yīng)當(dāng)從投入、產(chǎn)出與結(jié)果三方面進(jìn)行（見圖1）。

（1）投入

投入指的是資金投入、人力投入和時(shí)間投入。

①資金投入：政府購買社會組織服務(wù)的資金，作為政府財(cái)政支出的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管考核，以保證資金使用的合規(guī)性、有效性、安全性，提高資金投入的使用效益。對于政府購買社會組織服務(wù)的資金投入監(jiān)管包括政府預(yù)算、合理性支出、財(cái)政決算三方面。

②人力投入：精簡政府機(jī)構(gòu)和人員作為“小政府、大社會”的政治體制改革的內(nèi)容之一，也要求在購買社會組織服務(wù)的工作中，科學(xué)配比政府工作人員與社會組織服務(wù)人員的投入，杜絕人浮于事現(xiàn)象的發(fā)生。

③時(shí)間投入：嚴(yán)格把控政府購買社會組織服務(wù)的投入時(shí)間，是保證政府行政效能與社會組織工作效率的途徑之一，也是保障接受服務(wù)者享受服務(wù)權(quán)利的必然要求。對于時(shí)間投入的考核，應(yīng)當(dāng)包括實(shí)際的服務(wù)時(shí)間和服務(wù)項(xiàng)目工作進(jìn)度與計(jì)劃的一致性兩方面。

（2）產(chǎn)出

產(chǎn)出包括社會組織提供服務(wù)的基本情況、產(chǎn)出數(shù)量、服務(wù)對象的滿意度以及購買部門的滿意度等內(nèi)容。

①社會組織提供服務(wù)的基本情況：即服務(wù)計(jì)劃的完成度，包括服務(wù)時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人群的覆蓋度、提供服務(wù)人員數(shù)量等方面與服務(wù)計(jì)劃的一致性。

②產(chǎn)出數(shù)量：對于產(chǎn)出數(shù)量的考核內(nèi)容包括服務(wù)對象人數(shù)、服務(wù)次數(shù)與服務(wù)時(shí)間三方面。

③服務(wù)對象的滿意度：考核內(nèi)容包括服務(wù)的覆蓋率、針對不同的服務(wù)對象所提供的個(gè)性化服務(wù)、服務(wù)的提供效率、服務(wù)對象投訴率、投訴問題解決率等方面。

④購買部門的滿意度：即政府對于社會組織提供服務(wù)的滿意度，考核內(nèi)容包括實(shí)際提供服務(wù)與服務(wù)計(jì)劃的一致性、政府接到社會組織提供服務(wù)的投訴率以及社會組織的整改率三方面。

（3）結(jié)果

對于社會組織服務(wù)結(jié)果的考核，包括提供服務(wù)的結(jié)果與產(chǎn)生的持續(xù)性社會效應(yīng)兩方面。

2.績效考核主體

政府購買社會組織服務(wù)的績效考核評價(jià)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)購買主體、提供服務(wù)主體、接受服務(wù)主體、第三方機(jī)構(gòu)多位一體的考核評價(jià)主體體系（見圖2）。

3.績效考核指標(biāo)

我們把績效考核指標(biāo)分為一級指標(biāo)、二級指標(biāo)和三級指標(biāo)：

（1）一級指標(biāo)（見圖3）。

（2）二級指標(biāo)（見圖4）。

（3）三級指標(biāo)（見圖5）

（二）我國政府購買社會組織服務(wù)績效考核的其他配套措施

設(shè)計(jì)績效考核體系是必要的但不充分，還需要與其他配套措施結(jié)合才能達(dá)到預(yù)期的理想效果，具體為：

第一，建立健全政府購買社會組織公共服務(wù)管理與評價(jià)體系。出臺全國性的政府購買社會組織公共服務(wù)法律法規(guī)及指導(dǎo)意見，各地方部門依據(jù)全國性規(guī)定制定符合自身客觀情況與發(fā)展形勢的地方性政策法規(guī)，規(guī)范政府購買社會組織公共服務(wù)行為，以保障政府購買服務(wù)工作有序開展，有法可依。

第二，根據(jù)資金投入大小和公共服務(wù)的重要性，構(gòu)建不同的績效考核程序?？冃Э己说囊饬x之一，就是提高財(cái)政資金使用效率、降低公共服務(wù)成本，但是，績效考核同樣需要財(cái)政支出和成本投入?？冃Э己说某杀静灰酥С鲞^大，所占購買公共服務(wù)資金的比例控制在一定范圍，確保財(cái)政資金真正用于公共服務(wù)之上。因此，政府可根據(jù)資金投入和公共服務(wù)項(xiàng)目的情況，確定不同的績效考核程序。對于資金投入大、重要性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，績效考核程序應(yīng)該嚴(yán)格和復(fù)雜，反之，績效考核程序可以簡化。

對于資金投入大、重要性強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，可建績效考核的標(biāo)準(zhǔn)程序，這一程序，核心就是要擴(kuò)大績效考核評價(jià)主體，全面聽取各方意見。實(shí)現(xiàn)政府、社會組織、第三方評估機(jī)構(gòu)、社會公眾、專家學(xué)者等多位一體的績效考核評價(jià)主體體系，全面考量多方評價(jià)結(jié)果。尤其不能忽視作為社會公共服務(wù)最終使用者——社會公眾的意見，以保障社會組織提供服務(wù)能夠滿足公眾的社會服務(wù)需求。

第三，合理運(yùn)用績效考核評價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)與參考作用。各級政府及其他有關(guān)部門要堅(jiān)決杜絕績效考核評價(jià)流于形式，應(yīng)當(dāng)合理有效地將績效考核評價(jià)結(jié)果，作為政府制定購買社會組織服務(wù)預(yù)算及選定提供服務(wù)的社會組織的重要參考，并制定相應(yīng)的獎懲機(jī)制，以激發(fā)社會組織的服務(wù)熱情，保證服務(wù)質(zhì)量。

第四，在績效考核評價(jià)流程中引入競爭機(jī)制，提高考核水準(zhǔn)，降低評估成本。在引入第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)采取有效的競爭機(jī)制，從中選擇專業(yè)能力強(qiáng)、服務(wù)水平高、評估費(fèi)用合理的評估考核機(jī)構(gòu)，以提高考核水準(zhǔn)，降低評估成本。

第五，將績效考核評價(jià)結(jié)果向社會公布。政府購買社會組織服務(wù)績效考核評價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為政府公示的內(nèi)容之一，向社會公布，是保障人民群眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，能夠有效促進(jìn)社會組織提供服務(wù)質(zhì)量的提升。

第六，建立績效考核大數(shù)據(jù)收集分析平臺。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，政府相關(guān)數(shù)據(jù)的資源整合成為提升政府治理能力的重要舉措之一。將政府購買社會組織服務(wù)的績效考核信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)收集與分析，全方位了解政府購買社會組織服務(wù)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息，使得政府宏觀調(diào)控更加科學(xué)化，推動政府治理的精準(zhǔn)化，無疑會對購買社會組織服務(wù)這一政府事業(yè)起到積極的推動作用。

[參考文獻(xiàn)]

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