青海省木里煤礦環(huán)境污染法律治理現(xiàn)狀調(diào)查

康金琳

摘要：木里煤礦是青海省最大的煤礦，隨著對木里煤田的勘探開發(fā)和露天開采，生態(tài)災(zāi)難也隨之而來，引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注。面對嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢，必須對木里煤礦環(huán)境污染進(jìn)行治理。文章通過訪談的方式，對木里煤礦環(huán)境污染法律治理現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查，針對法律治理中存在的問題提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：木里煤礦：環(huán)境污染：法律治理

木里煤礦位于青海省海北藏族自治州與海西蒙古族藏族自治州交界處，行政區(qū)劃跨天峻縣、剛察縣和祁連縣。從2003年起先后有8家企業(yè)進(jìn)入木里煤田勘查開發(fā)，對煤礦進(jìn)行露天開采，長期露天開采對該區(qū)域的土壤、草場、空氣、水體造成了嚴(yán)重污染，引起了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注，對木里煤礦環(huán)境污染進(jìn)行法律治理刻不容緩。因此，本調(diào)查研究的實(shí)際意義在于為木里煤礦環(huán)境污染法律治理提供實(shí)證基礎(chǔ)。

1 木里煤礦環(huán)境污染現(xiàn)狀

以青海省木里煤礦作為調(diào)研地點(diǎn)，實(shí)地考察木里煤礦所在的高原牧場的情況，查看土壤、草質(zhì)、牛羊的狀況，感受空氣質(zhì)量狀況，觀察附近河流水質(zhì)。對附近居民、煤礦的工作人員、木里鄉(xiāng)政府工作人員就木里煤礦環(huán)境污染的問題進(jìn)行訪談，了解木里煤礦環(huán)境污染以及法律治理的現(xiàn)狀。

1.1高原土壤硫化物、重金屬污染

煤礦土壤的污染源主要包括3類：（1）煤矸石風(fēng)化、淋溶和自燃；（2）煤粉塵和廢氣沉降；（3）排放礦井廢水。硫化物和重金屬經(jīng)過氧化及風(fēng)化后通過地表和地下水的水力運(yùn)動(dòng)滲入土壤，使土壤受到污染，嚴(yán)重的會(huì)造成土壤資源枯竭。牧民扎西說：“江倉煤礦就在我家的牧場上，屋后面就是渣石堆，你看前面2公里的地方那些裸露的巖石堆，跟我們腳下的山丘一樣高了，那附近幾年都沒長出草了?！?/p>

1.2高原草場沉降物污染

木里煤礦所在的天峻縣、剛察縣均屬于純牧區(qū)縣，江倉河谷是海西州天峻縣和海北州剛察縣兩地一些牧民的牧場所在，高原草場受到了嚴(yán)重污染[1]。當(dāng)?shù)啬撩裨髡f：“夏天的草可以，夏天風(fēng)沒那么大，礦上吹來的灰不多。如果冬天，那草可差了，冬天一放炮炸礦，那不得了，草都是黑的，中牛吃了不長膘。七、八年前，除了牦牛我還養(yǎng)著羊，可是隨著礦區(qū)開采規(guī)模擴(kuò)大，污染加重，羊在冬天吃了草以后咳嗽不止，嚴(yán)重的會(huì)在幾個(gè)月后病死，家里便急著把羊賣了，都換成牦牛。牛比羊結(jié)實(shí)，但長得可不如以前壯。”

1.3煤塵、有害氣體污染

煤矸石風(fēng)化、淋溶和自燃產(chǎn)生的有害氣體，煤礦爆破、開采、運(yùn)輸?shù)犬a(chǎn)生煤塵都會(huì)造成煤礦礦區(qū)空氣污染。牧民羅桑說：“木里的牧場在我小時(shí)候一條公路也沒，大家都騎著馬穿過水洼遍布的沼澤。你看現(xiàn)在，草是黑的，牛羊是黑的，整條天木公路也都是黑的，風(fēng)沙一刮，有時(shí)候站在眼前的人都看不清，這些黑塵往人的衣服、指甲縫、眼角和鼻孑L里鉆?！蓖昝创胝f：“牧民們夏天都會(huì)來到這里放牧，每天都會(huì)有集市，最近幾年這里很臟，刮著黑色的塵土，很多人都不來了，集市的人氣越來越差?！?/p>

1.4礦井廢水污染水體

疏勒河、大通河、布哈河流經(jīng)海西州天峻縣木里鎮(zhèn)。由于木里礦區(qū)長期排污，污染危及多條河流水源涵養(yǎng)地以及下游的青海湖和黃河。牧民拉毛才讓說：“以前我們都喝雪山上流下的召龍溝的河水，那水捧起來就能喝，現(xiàn)在不行了，現(xiàn)在的河水太渾不能喝了。真希望這鎮(zhèn)子能回到過去那樣。”牧民德桑說，“江倉礦區(qū)的取水和排水口都在河中，排水管里出來的水有時(shí)是不同顏色的。江倉河水是我們的生活用水水源，自從礦區(qū)企業(yè)來到這里以后，我們得到離煤礦遠(yuǎn)一點(diǎn)兒的山谷泉眼取水?！?/p>

2 木里煤礦環(huán)境污染法律治理現(xiàn)狀及漏洞

污染治理既具有階段性又具有長期性，重在頂層設(shè)計(jì)，但有效的監(jiān)查和實(shí)施更是關(guān)鍵。本研究從3方面論述木里煤礦環(huán)境污染法律治理的現(xiàn)狀及漏洞。

2.1立法內(nèi)容不完善

木里煤礦環(huán)境污染治理所涉相關(guān)法律、法規(guī)主要有《中華人民共和國草原法》《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《青海省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《中華人民共和國煤炭法》《青海省礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》《青海省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)辦法》《木里煤田綜合整治工作實(shí)施方案》《木里煤田礦區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》。

2011年3月30日，《青海省礦山治理恢復(fù)保證金管理辦法》頒布實(shí)施，由采礦權(quán)人提交礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，按照批準(zhǔn)的礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案進(jìn)行礦山環(huán)境的恢復(fù)治理。驗(yàn)收不合格的，責(zé)令其按照規(guī)定的治理標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)實(shí)施治理恢復(fù)。采礦權(quán)人有沒有能力制定治理方案？驗(yàn)收不合格的，僅責(zé)令其依治理標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)實(shí)施恢復(fù)治理能否達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的？該法第二十三條規(guī)定了負(fù)責(zé)登記采礦權(quán)的國土資源部門代替采礦權(quán)人組織實(shí)施礦山環(huán)境治理恢復(fù)的情形，其實(shí)質(zhì)是行政法上的“代履行”，而對該采礦權(quán)人卻沒有任何處罰措施。

2014年8月28日，青海省政府下發(fā)了《木里煤田綜合整治工作實(shí)施方案》，該綜合整治方案分兩個(gè)階段進(jìn)行，至2016年底實(shí)施完成，并將木里煤礦綜合整治工作具體分為13個(gè)方面。但該方案具體操作環(huán)節(jié)缺乏量化的體系和標(biāo)準(zhǔn)[2]。此外，該方案的治理階段截至2016年年底，2017年及以后的環(huán)境治理工作何去何從沒有明確的規(guī)定。

2.2監(jiān)查體制固化，覆蓋存在盲區(qū)

木里煤礦環(huán)境監(jiān)查體制固化，監(jiān)查活動(dòng)存在盲區(qū)?！肚嗪Ｊ〉刭|(zhì)環(huán)境保護(hù)辦法》規(guī)定，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一管理，分級、分部門負(fù)責(zé)；縣級以上政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測；省國土資源行政主管部門所屬地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織對州（地、市）的地質(zhì)環(huán)境動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作進(jìn)行檢查、指導(dǎo)?！赌纠锩禾锞C合整治工作實(shí)施方案》確立了現(xiàn)場督查、重點(diǎn)督查、跟蹤督查和定期通報(bào)等監(jiān)查方式，對限期整改的問題進(jìn)行銷號管理。

前述木里煤田管理局的工作人員介紹：“過去礦場沒有污水處理設(shè)施，近兩年才建好部分，”他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“目前，礦區(qū)污水100%進(jìn)行重復(fù)利用?！钡炀h林業(yè)和環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測大隊(duì)的一位工作員人員表示，“就在不久前一礦區(qū)還因?yàn)榕欧盼唇?jīng)處理的污水而遭停產(chǎn)整改。我們能做的太有限了。”

2.3執(zhí)法力度小

木里煤礦環(huán)境污染執(zhí)法方面存在死角，執(zhí)法力度尚不能遏制煤炭開發(fā)企業(yè)繼續(xù)其環(huán)境違法行為。德龍環(huán)境工程股份有限公司副總經(jīng)理李某說：“很多排污企業(yè)都沒有安裝污水處理設(shè)備，或者安裝了也不運(yùn)行，企業(yè)在污水處理方面的需求很小。最近兩年，隨著政府在環(huán)保方面的力度逐漸加大，開始有排污企業(yè)主動(dòng)找上門來。很多地方都開始上馬河道治理項(xiàng)目?！鄙５录瘓F(tuán)董事長文某表示：“由于政府的重視力度不夠，以土壤修復(fù)為例，該領(lǐng)域很像早期的工業(yè)廢水治理，沒人重視、沒人監(jiān)督，也沒有標(biāo)準(zhǔn)，大家都不知道怎么去做。目前在中國的環(huán)保板塊，其實(shí)都不存在技術(shù)問題，也不是資金的原因，最重要的還是機(jī)制問題。需要政府制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)督，讓法律真正落地。”

3 木里煤礦環(huán)境污染法律治理的完善

3.1完善煤礦環(huán)境污染治理立法

3.1.1填補(bǔ)煤炭專項(xiàng)立法的缺失

我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國煤炭法》，青海省政府制定了《青海省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》，而沒有關(guān)于煤炭資源的專項(xiàng)立法。煤炭資源專項(xiàng)立法不僅對煤炭開發(fā)保護(hù)非常重要，對煤炭開采過程中出現(xiàn)的污染問題的法律治理也將起到至關(guān)重要的作用。

3.1.2對正在開采的煤礦、正在勘探和未勘探未開采的煤礦分別規(guī)定

正在開采或正在勘探的煤礦已經(jīng)造成了污染，在法律上應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，政府和煤炭開采、勘探企業(yè)共同治理已經(jīng)造成的污染。未勘探未開采的煤礦將來可能產(chǎn)生的污染，法律上要明確預(yù)防、保護(hù)環(huán)境不遭受污染的責(zé)任主體，增加煤礦污染治理和預(yù)防的法律規(guī)定，使煤礦污染治理有法可依，更具操作性，提高煤礦污染防治的效率。

3 .1.3木里煤礦地區(qū)要制定更加嚴(yán)格的土壤、大氣、河流的排污標(biāo)準(zhǔn)

對違反環(huán)保法律、法規(guī)的責(zé)任制定更嚴(yán)厲的法律措施，例如《青海省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)辦法》第三十九條、四十條規(guī)定了違反該法相關(guān)規(guī)定的法律后果，主要包括由縣級以上政府國土資源行政主管部門責(zé)令改正、責(zé)令限期治理、責(zé)令恢復(fù)原狀、賠償、并處1 000元罰款。“1 000元罰款”的行政處罰極輕，應(yīng)當(dāng)考慮加重處罰力度，從外部強(qiáng)化煤炭企業(yè)治污的社會(huì)責(zé)任，加大其環(huán)境違法的成本。

3.2創(chuàng)新煤礦環(huán)境污染治理監(jiān)查體制

（1）國土資源部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合環(huán)保部門、經(jīng)貿(mào)部門、工商部門對煤礦環(huán)境污染治理問題發(fā)布治理意見[3]，根據(jù)相關(guān)多個(gè)部門的綜合治污方案進(jìn)行集中整改，相關(guān)部門對煤礦治污整改中出現(xiàn)的問題等可以進(jìn)行單獨(dú)或者聯(lián)合監(jiān)督，賦予相關(guān)部門環(huán)境污染治理監(jiān)查權(quán)，使木里煤礦環(huán)境污染治理過程更科學(xué)、更公開、更有效。

（2）鼓勵(lì)民眾對木里煤礦環(huán)境污染治理進(jìn)行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題積極向各部門反映。接到民眾監(jiān)督、舉報(bào)的部門對所涉問題要進(jìn)行信息共享，及時(shí)、如實(shí)發(fā)布處理。同時(shí)，鼓勵(lì)民眾、社會(huì)團(tuán)體及其他組織對環(huán)境侵權(quán)行為進(jìn)行民事訴訟或者環(huán)境公益訴訟。

（3）創(chuàng)新煤礦環(huán)境污染治理監(jiān)查體制，還要大膽地將污染物監(jiān)測、設(shè)施運(yùn)營等更多領(lǐng)域交給市場。市場機(jī)制的引入，能夠有效平衡煤礦企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

3.3加大煤礦環(huán)境污染執(zhí)法力度

環(huán)保行業(yè)有關(guān)人士擔(dān)憂，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不好，國家是否還能一如既往地支持環(huán)保？答案是肯定的，而且環(huán)保的力度只會(huì)不斷加大。我們要金山銀山，更要綠水青山。

（1）要將治污整改措施落實(shí)到位。對做出的行政處罰等具體行政行為的執(zhí)行后情況進(jìn)行跟蹤，對未完成治污任務(wù)或者拒絕履行治污責(zé)任的煤炭企業(yè)，嚴(yán)禁其繼續(xù)開工生產(chǎn)，依法對其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。

（2）對違法排污的煤炭開采企業(yè)要出重拳。對偷排投放、關(guān)閉治污設(shè)備、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為，必須嚴(yán)厲懲處。符合行政拘留條件的，給予行政拘留處罰；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

（3）將環(huán)境違法的煤炭企業(yè)納入失信黑名單，對未完成治污任務(wù)或者拒絕履行治污責(zé)任的煤炭企業(yè)的環(huán)境違法行為進(jìn)行信用評價(jià)，提高其環(huán)境違法的隱性成本。

[參考文獻(xiàn)]

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