上海村級集體經(jīng)濟發(fā)展方式的創(chuàng)新

杜學(xué)峰

村級集體經(jīng)濟作為農(nóng)村重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)村改革發(fā)展的內(nèi)生力量。創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟發(fā)展方式，培育壯大村級集體經(jīng)濟，是促進農(nóng)民增收、繁榮農(nóng)村社會、實現(xiàn)共同富裕的迫切需要，也是發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、提升公共服務(wù)和公共管理水平，鞏固新農(nóng)村建設(shè)成果的基礎(chǔ)工程。在目前尚未徹底打破城鄉(xiāng)二元體制的背景下，如何通過創(chuàng)新發(fā)展機制和經(jīng)營模式，大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟，建立農(nóng)民增收長效機制，是當(dāng)前許多“三農(nóng)”問題專家和實際工作者關(guān)注的熱點和難點。

隨著上海市經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐加快，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分割問題凸顯，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾更加尖銳，郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展問題亟待解決。積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)模式不僅是培育村級經(jīng)濟新的增長點、解決村級經(jīng)濟運行資金來源、擴大村民就業(yè)和增收渠道的需要，而且也是保持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展活力、促進經(jīng)濟薄弱村莊經(jīng)濟增長、實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

作為大都市上海的遠郊區(qū)，奉賢近年來在創(chuàng)新發(fā)展村級集體經(jīng)濟組織形式和經(jīng)營模式方面進行了許多探索和實踐，形成了一些行之有效的成功做法和經(jīng)驗，或許對我國具有同等條件的大城市郊區(qū)創(chuàng)新發(fā)展村級集體經(jīng)濟有所啟發(fā)。

一、奉賢創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟發(fā)展方式的探索與實踐

奉賢系上海的農(nóng)業(yè)大區(qū)，至2015年年末，全區(qū)戶籍總?cè)丝跒?2.85萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口16.73萬人，仍占總戶籍人口的31.7%。經(jīng)過幾輪村域合并以后，奉賢全區(qū)目前還有177個村。長期以來，受遠郊地理環(huán)境、交通和資源等因素的制約和影響，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平在全市各區(qū)縣中相對落后。由于普遍缺乏發(fā)展資金和集體可經(jīng)營性資產(chǎn)，加上產(chǎn)業(yè)用地有限等原因，農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展更加滯緩，發(fā)展難度更大。2013年下半年，上海啟動了新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作，奉賢同金山、崇明三個區(qū)縣被確定為上海農(nóng)村綜合幫扶的重點區(qū)縣。而在全市確定的395個經(jīng)濟薄弱村中，奉賢區(qū)就有100個，村可支配收入人均低于400元/年。除了少數(shù)幾個地理位置離城市化地區(qū)或工業(yè)開發(fā)區(qū)比較近的村外，絕大多數(shù)農(nóng)村村級集體經(jīng)濟實力普遍薄弱。無論是按照最初的“村可支配收入人均低于300元/年”標(biāo)準(zhǔn)，還是按照調(diào)整后的400元/年標(biāo)準(zhǔn)，奉賢都有超過一半的村未“脫貧”。

為了解決郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟薄弱的問題，從2007年起，按每三年一輪，上海開展城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶。第一輪幫扶中，市委9個大口黨委155個黨組織和楊浦區(qū)、原盧灣區(qū)等52個黨組織與奉賢“窮村”結(jié)對，三年累計提供幫扶資金7300萬元。第二輪綜合幫扶中，除了楊浦、靜安繼續(xù)保持結(jié)對關(guān)系不變外，浦東新區(qū)和臨港集團、虹橋開發(fā)區(qū)與奉賢區(qū)全面結(jié)對，上海國盛、國際、電氣、城投、紡織及上海銀行、國泰君安等市屬七大企業(yè)集團與奉賢七個鎮(zhèn)結(jié)對。同時，奉賢也加大了區(qū)公共財政對村的支持力度，轉(zhuǎn)移支付資金從村均14.1萬元/年逐年上升至36萬元/年。區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政對經(jīng)濟薄弱村補貼補助資金達3700萬元/年。此外，還全面實行了區(qū)內(nèi)

“局村掛鉤”幫扶機制等。這一系列措施實施以后，“窮村”面貌有了很大改觀。但是，幫扶資金到了村里，村里不會錢生錢。今年用掉，明年還是缺，窮村還是窮。看來“輸血”式的幫扶只能解決眼前問題，長遠發(fā)展的根本性問題仍無法得到解決。如何破解？奉賢區(qū)委區(qū)政府在思考。

（一）基本做法

經(jīng)過大量的調(diào)查研究，奉賢區(qū)委區(qū)政府一改過去放手由各村

“單打獨斗”自我發(fā)展的做法，開始醞釀“構(gòu)建村級經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)合大平臺”的思路，將一百多個經(jīng)濟薄弱村的幫扶資金集中起來，變?yōu)榘l(fā)展資金，抱團創(chuàng)業(yè)，通過市場化運作的方式，形成自我“造血”機制，并冠以“百村計劃”的名稱。具體做法是：

1.成立項目運作的實體機構(gòu)。經(jīng)過前期認真調(diào)研分析和鎮(zhèn)長座談會、村支書代表座談會討論，形成共識，由區(qū)內(nèi)100個經(jīng)濟薄弱村共同出資參股在區(qū)層面組建了一家公司——上海百村實業(yè)有限公司（簡稱“百村公司”），每村持有1%股份。 2013年9月30日，“百村公司”完成了全部開辦手續(xù)，公司注冊資本1000萬元，每村出資10萬元。

2.集中資金購置物業(yè)進行項目化運行。百村公司成立伊始，就展開了首個項目的投資——購買位于奉賢經(jīng)濟開發(fā)區(qū)生物科技園區(qū)內(nèi)的6幢商辦樓，項目名稱為“百村創(chuàng)業(yè)園”。該物業(yè)占地40畝，建筑面積達4.4萬平方米，成本價近2.1億元。資金來源為：向市農(nóng)村綜合幫扶專項資金申請的投資補助7000萬元，各幫扶單位捐贈6700萬元，區(qū)財政預(yù)算安排7280萬元，公司購置物業(yè)應(yīng)繳的600萬元契稅也由區(qū)財政承擔(dān)。之后，在2014年12月，又收購了占地56畝的聚惠領(lǐng)域總部園2期，作為百村創(chuàng)業(yè)園2期項目進行開發(fā)，運作模式與百村創(chuàng)業(yè)園一樣。

3.公司的經(jīng)營與盈利方式。從經(jīng)營來看，百村公司由區(qū)政府授權(quán)委托區(qū)屬國有農(nóng)發(fā)公司經(jīng)營，從總經(jīng)理到招商團隊，都由農(nóng)發(fā)公司負責(zé)，村里幾乎不需要承擔(dān)運行成本。而為了確保資金使用的廉潔透明、收益分配的公開公正，從公司成立到運營，包括公司的每一份財務(wù)報表，都由區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會全程監(jiān)管。百村公司還設(shè)有監(jiān)事機構(gòu)，公司監(jiān)事中有來自區(qū)農(nóng)委、審計等部門的人員，也有來自村的代表。根據(jù)章程，監(jiān)事有權(quán)檢查公司財務(wù)、對公司負責(zé)人的職務(wù)行為進行監(jiān)督等。

就盈利模式分析，公司收益主要有三個部分：一是企業(yè)物業(yè)租金收入。創(chuàng)業(yè)園位于奉賢南橋新城板塊，產(chǎn)業(yè)定位為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)聚集區(qū)，光是入駐企業(yè)物業(yè)租金收入就相當(dāng)可觀。4萬多平方米物業(yè)目前出租率超過80%。初步估計，僅第一期物業(yè)租賃收入，一年約1200—1300萬元。二是招商引稅收入。百村創(chuàng)業(yè)園是全區(qū)最大的招商引稅平臺，將集聚市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各方資源，引入更多優(yōu)質(zhì)項目，力爭在3—5年內(nèi)實現(xiàn)招商項目稅收5億元，確保地方財力每年增長。不少大企業(yè)都把商貿(mào)企業(yè)放在這里注冊，各村自己招商也集中到園區(qū)內(nèi)，區(qū)里則給予扶貧優(yōu)惠，區(qū)屬稅收全部返回。三是以物業(yè)作價入股等形式獲得收益。比如，百村公司以落戶創(chuàng)業(yè)園的“上創(chuàng)超導(dǎo)”所用8000平方米商辦樓作價入股，不僅有穩(wěn)定的股金收入，未來還有望隨著“上創(chuàng)超導(dǎo)”的整體上市實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)上市。

4.收益分配。根據(jù)百村公司股東大會章程，百村創(chuàng)業(yè)園物業(yè)租金收入和招商引稅收入，將全部平均分配到100個經(jīng)濟薄弱村，直接用于村里改善公共服務(wù)和增進農(nóng)民福利。各村經(jīng)村民代表大會討論決定后，將收益的80%分配給農(nóng)民。今后，隨著收益不斷增加，還可探索讓農(nóng)民直接擁有百村公司部分產(chǎn)權(quán)。

（二）主要成效

百村公司和百村創(chuàng)業(yè)園的探索，將扶貧政策和市場化運作有機結(jié)合，改變了過去“村村冒煙”的低層次村級經(jīng)濟發(fā)展，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟也能“進城”分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的“紅利”，區(qū)級平臺的運作也大大提升了原來村級經(jīng)濟的管理能力和運作水平?！鞍俅骞尽睆妱诺慕?jīng)濟支撐，也讓村里能將更多的精力放到社會管理和提供公共服務(wù)上去。

2014年，各村首次收益分配獲得30萬元，這使得超過戶籍人口一半以上的村民得到實惠。2015年分紅達到每村50萬元。作為經(jīng)濟薄弱村，奉城鎮(zhèn)南宋村村書記陳文川說：“今年的分紅有整整50萬元，已全部到賬，這對我們這個沒有經(jīng)營性集體資產(chǎn)的村來說，是天大的喜事?！鳖A(yù)計到2020年，百村公司分紅水平達到100萬元/村。

在百村公司探索成功后，奉賢區(qū)擬打算將全部行政村納入管理，資產(chǎn)由第三方百村公司托管（或在各

鎮(zhèn)建立托管平臺，納入鎮(zhèn)托管平臺管理村級資產(chǎn)），村集體享受分紅不再具體參與經(jīng)營管理，村社干部徹底轉(zhuǎn)型，只將精力用于社會管理，提高公共服務(wù)。

二、村級集體經(jīng)濟發(fā)展方式的創(chuàng)新實踐與存在的問題

目前國內(nèi)村級集體經(jīng)濟發(fā)展模式比較有代表性和典型性的主要有：以發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)為特色的華西模式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起為特征的蘇南模式、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為本的滕頭模式、“外圓內(nèi)方”的南街模式和以合作制為主的溫州模式等幾種。這些典型模式特點和基本經(jīng)驗概括起來看主要有：一是依托農(nóng)業(yè)解決農(nóng)民的溫飽問題，依靠二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提高農(nóng)民收入；二是因地制宜，積極與市場經(jīng)濟接軌，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商；三是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，積極興辦村級企業(yè)，發(fā)展村域經(jīng)濟；四是能人經(jīng)濟效應(yīng)發(fā)揮明顯。

從上海的情況看，由于郊區(qū)農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展水平方面以及在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)空間分布方面具有明顯的區(qū)位差異，因而上海郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展情況比較復(fù)雜。其基本特點是：以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，缺乏二、三產(chǎn)業(yè)支撐的遠郊地區(qū)，其單位面積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低，經(jīng)濟薄弱村大面積存在；由于受到區(qū)位條件、市場因素、技術(shù)因素、原始資本積累和地方制度環(huán)境等因素的綜合影響，上海郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式多樣；因近遠郊村級集體經(jīng)濟資產(chǎn)和農(nóng)民增收差異顯著，使得上海郊區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出水平差異異常顯著的發(fā)展模式。

發(fā)展相對緩慢的遠郊經(jīng)濟薄弱農(nóng)村存在的主要問題是：一是村級集體經(jīng)濟發(fā)展空間匱乏；二是處于純農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受到限制；三是社會成本支出，村級集體經(jīng)濟負擔(dān)過重；四是村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革較難推進；五是農(nóng)村人力資本嚴(yán)重短缺。

還有學(xué)者研究和分析了上海郊區(qū)農(nóng)村村級集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的困境與原因：土地資源的約束是村級集體經(jīng)濟增長緩慢的關(guān)鍵原因；區(qū)域位置差異是村級集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡的重要原因；保值增值機制缺失是村級集體經(jīng)濟不可持續(xù)的直接原因；村級組織負擔(dān)過重是影響村級集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的新因素；此外，村干部素質(zhì)不適應(yīng)村級集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，也直接影響了村級集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與方式創(chuàng)新（張鋒：《新形勢下村級集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的困境與對策——基于上海H區(qū)的實證調(diào)查》，

《中國發(fā)展觀察》2013年第6期）。

三、奉賢創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟發(fā)展方式的實踐啟示

發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，不僅僅是經(jīng)濟問題，也是重要的政治問題和社會治理問題。要站在加強基層黨組織建設(shè)、夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度，拓寬發(fā)展思路，創(chuàng)新招法舉措，多渠道多形式壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，提高農(nóng)民的收入水平和生活質(zhì)量，切實增強農(nóng)民的獲得感。

上海奉賢的“百村計劃”將扶貧政策和市場化運作有機結(jié)合起來，實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟發(fā)展在區(qū)級層面的資源集聚和平臺再造，無疑是創(chuàng)新農(nóng)村村級經(jīng)濟發(fā)展方式的一次全新探索，對于今后全國范圍內(nèi)農(nóng)村綜合扶貧幫困工作的深入推進具有參考價值和重要啟示。

首先，“百村計劃”為上海農(nóng)村幫扶制度改革探路。目前，上海郊區(qū)仍存在一定數(shù)量的經(jīng)濟薄弱村，這是上海發(fā)展不容回避、也必須努力解決的現(xiàn)實問題。為了解決這個問題，上海市大力推進農(nóng)村綜合幫扶工作，新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作提出的目標(biāo)是要徹底消滅經(jīng)濟薄弱村。幫助經(jīng)濟薄弱村改變面貌，實現(xiàn)共同富裕，既要重視充分發(fā)揮現(xiàn)有政策的效應(yīng)，又要立足各村實際，多動腦筋，創(chuàng)新體制機制。綜合幫扶工作要轉(zhuǎn)變思路，改變過去直接“輸血”即對農(nóng)民進行經(jīng)濟補貼的做法，而是注重培育發(fā)展更多的“造血”項目，增強經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)自我發(fā)展的能力。因此，在進行頂層設(shè)計時，幫扶工作要重在加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資本積累，致力于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的壯大，致力于城鄉(xiāng)差距的縮小，致力于農(nóng)民生活水平的提高。百村公司的成立和運作為解決發(fā)展不平衡問題以及推動經(jīng)濟薄弱村持續(xù)發(fā)展開辟了一條新的通道。正如業(yè)內(nèi)專家所認為的那樣，通過簡單的資金歸攏，“抱團創(chuàng)業(yè)”模式卻能以幾何倍數(shù)增加影響力，再分配到各個村，極大提升了幫扶效果。幫扶，重點在于增加村級經(jīng)濟組織“造

血點”，幫扶效果的增加，不只是增加資金數(shù)量，更是建立長效機制。奉賢的這一探索無疑具有值得期待的價值。

其次，“百村計劃”是經(jīng)濟薄弱村實現(xiàn)“強村富民”的一次機制創(chuàng)新。百村公司和百村創(chuàng)業(yè)園的成立，將政策性支持和市場化手段有機結(jié)合了起來，使農(nóng)村綜合幫扶從“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅保@不僅是幫扶機制的創(chuàng)新，更是對農(nóng)民群眾求富求強期盼的積極回應(yīng)。這一機制創(chuàng)新初步解決了原來經(jīng)濟薄弱村自身發(fā)展經(jīng)濟“搞不了、搞不好、搞不大”的問題，通過搭建全區(qū)性的農(nóng)村共有共育共享發(fā)展平臺，在區(qū)級層面更好地統(tǒng)籌和整合資源，對接優(yōu)質(zhì)資金，扶持發(fā)展，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟不再固守于小打小鬧，而是制定農(nóng)民增收和地區(qū)發(fā)展的雙重目標(biāo)，打造農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”。

當(dāng)然，奉賢“百村計劃”的探索和實踐才剛剛起步，其機制創(chuàng)新和抱團創(chuàng)業(yè)在實際運行中還有很多課題需要深入研究和主動破解。比如，把100個村的招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型整合在一起運作，怎樣做到信息透明、決策科學(xué)；在一個更龐大、更復(fù)雜的資源配置過程中，怎樣形成最優(yōu)化的結(jié)果；百村創(chuàng)業(yè)園的管理能否探索“負面清單”等等。這些都需要有更高深的專業(yè)知識和更創(chuàng)新的制度來支撐。此外，在國有企業(yè)市場化運作能力面臨社會詬病的背景下，如何僅僅依靠一家區(qū)屬國有公司運作來保證持續(xù)穩(wěn)定并逐年增長的預(yù)期收益，還需要仔細觀察。而讓每個農(nóng)民在這個模式中真正獲得實惠，也需要有相應(yīng)的制度安排和法律保障。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 張 敏）